臺北高等行政法院108年度簡上字第117號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年簡上字第117號判決

裁判日期：民國109年02月27日

裁判案由：補助費

臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第117號上訴人 王龍敬 被上訴人國軍退除役官兵輔導委員會桃園市榮民服務處代表人虞思祖（處長）上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國108年7月5日臺灣桃園地方法院107年度簡字第17號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、緣上訴人係自民國102年起領有退休俸之○軍備役上校，其於106年9月26日向被上訴人申請106學年度第1學期（上學期）子女教育補助費（下稱系爭補助費），被上訴人以其不符行政院人事行政總處106年7月3日總處給字第10600502952號函（下稱106年7月3日函）所定退伍軍職人員子女教育補助費發給對象為由，以106年9月29日桃市榮處字第1060012444號函（下稱原處分）否准其申請。上訴人不服，提起訴願，經國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）以107年1月4日輔法字第1070001017號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，案經臺灣桃園地方法院（下稱原審）107年度簡字第17號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，循序提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依106年7月3日函與國軍退除役官兵輔導委員會支領退休俸
贍養金或生活補助費人員子女教育補助費發給作業要點（下稱作業要點）第3點有關軍職退休人員系爭補助費所補助主體之要件之規定，應係基於國家財政負擔、受補助人員受補助之需求性與必要性、受補助之發生原因等因素，將補助對象修正為中校以下軍階才得申請系爭補助費，至於上校以上軍階則不得申請系爭補助費，其因此所產生之差別待遇，應係基於國家財政之負擔、上校以上軍階較中校以下之退休俸為高，相關待遇應已足以保障其生活，且同時得以衡平國家之財政負擔等因素所為考量，核屬規範事物性質之差異，而為合理之差別待遇，難謂有何平等原則之違反。
㈡106年7月3日函與作業要點於106年8月1日修正生效後，對受
補助主體增訂第3點規定「中校以下並支領退休俸（含生活補助費）者」與「在職期間因作戰演訓或因公失能，經審定機關審定仍支領退休俸（含贍養金）者，或於審定當年度支領退伍金者」內容，上開規定內容，依其意義與法條文義具體明確，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，原處分據以作成決定，即與明確性原則無違。
㈢行政院人事行政總處是行政院為辦理人事行政之政策規劃、
執行及發展業務所特設，所掌理事項包括行政院所屬機關人事行政之綜合規劃；行政院所屬機關及地方機關公務人員退休、撫卹之核轉、研究建議與保險、資遣、福利之規劃及執行；其他有關人事行政之政策規劃、執行及發展業務，行政院人事行政總處組織法第1條第1項、第2條第1、9、10款分別定有明文。又退輔會是行政院為辦理國軍退除役官兵輔導業務所特設，國軍退除役官兵輔導委員會組織法第1條亦定有明文。行政院人事行政總處既是掌理行政院所屬機關人員人事行政之綜合規劃、退休等事項，而退輔會是行政院為辦理國軍退除役官兵輔導業務所特設，則對於退輔會所辦理國軍退除役官兵相關退休與補助等事項，自屬行政院人事行政總處職權範圍。再依106年7月3日函意旨略以：「退伍軍職人員子女教育補助費發給對象業簽奉行政院核定修正如下，請貴機關儘速配合修正軍職人員相關支領規定：……。」，足見退伍軍職人員系爭補助費發給對象之修正，業經行政院人事行政總處簽奉行政院所核定修正，並非行政院人事行政總處所逕自修正，106年7月3日函則是將行政院核定修正內容通知退輔會，從而上訴人主張106年7月3日函修正補助發給對象，有悖於行政機關權限等語，容有誤會。
㈣作業要點已明確規定退伍軍職人員系爭補助費發給對象為「
中校以下並支領退休俸」者，而上訴人為上校軍階退伍，顯然不符補助主體之要件，原處分及訴願決定據以作成否准之決定，對於相關事實所為認定與推論，並未牴觸邏輯，且是依作業要點規定所作成之決定，難認有何論理法則之違反，上訴人起訴之主張，要無可採等語，資為其論據。
四、上訴意旨略以：㈠原判決以上校以上軍階不得申請系爭補助費，其因此所產生
之差別待遇應係基於國家財政之負擔，固非無見，惟審視當前國家財政健全穩健，並無所謂財政困難情事，且近年政府稅收年年超收，國家既然收支穩健，何來增加國家財政之負擔？原判決之認定顯與客觀事實不符，且原判決理由未審究及說明上校以上軍階領取系爭補助費，會造成國家財政負擔，自有違論理法則、證據法則及判決理由不備之違法。又依000年0月0日生效之「志願役軍人俸額表」所示，上校6級之本俸額為新臺幣（下同）44,390元與中校12級之本俸額為44,730元相較之，中校所領取之退俸高出上校之退俸。顯見原審認定「上校以上均皆較中校以下之退休俸為高」亦與客觀事實不符。且軍職人員因服役條例之規定，多數於屆退時，子女尚在求學階段，以伊為例，74年畢業任官，因上校服役最大年限為28年，故於102年不得不屆年退伍，目前尚有子女在大學求學，適逢花費最鉅之階段，而與伊情況相似申請系爭補助費者絕非少數。業務主管機關與被上訴人在作業考量上未從家戶所得、子女多寡及退伍時子女年齡等相關客觀基礎上研究分析，逕以一刀切割之模式，何能認已「核屬規範事務性質之差異而為合理之差別待遇」，如以此邏輯為斷，中校相對於少校、校官相對於尉官，不亦如此？原判決理由不僅欠備，亦難謂無矛盾之處。是原判決上開認定之理由，自有違論理法則、證據法則。
㈡伊退伍時為上校階，原本可領系爭補助費，茲因106年7月3
日函將退伍軍職人員子女教育補助發給對象，修訂為中校以下並支領退休俸（含生活補助費）者始可領取，而將上校以上者排除在外，然106年7月3日函並未明確敘明僅限中校以下並支領退休俸(含生活補助費）者，始可申請之事由及依據，一般受規範者焉能得預見？而退輔會竟依該函作為作業要點第3點之修正依據，而將上校階以上者排除領取系爭補助，顯見106年7月3日函及修正作業要點第3點，有違明確性原則，難謂適法，原審竟以106年7月3日函及修正作業要點第3點規定內容，認依其意義與法條文義具體明確，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，原處分據以作成決定，即與明確性原則有違，亦有違論理法則、證據法則及判決理由不備之違法。
㈢依行政院人事行政總處組織法第2條第9款規定，行政院所屬
機關及地方機關公務人員退休、撫卹之核轉、研究建議與保險、資遣、福利之規劃及執行。顯見該規定僅規範公務人員，並未包含退役軍人。退役軍人相關之退休與補助，依作業要點第1條規定，係屬退輔會之業務。退輔會與行政院人事行政總處均係行政院所屬第二級行政機關，並無隸屬關係，原審認定退輔會所辦理退役軍人退休及補助等相關事項，屬行政院人事行政總處職權範圍，自有判決適用法則之不當等語。並聲明：原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人應給付上訴人49,400元。
五、本院查：㈠按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事
人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」為行政訴訟法第125條所明定。我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，縱使受有專業訓練之人亦難保能正確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權。如原告所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之，此乃審判長之闡明義務。又按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還（最高行政法院96年度判字第01548號、100年度判字第2216號判決意旨參照）。
㈡次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第5條第2項、第8條第1項分別定有明文。可知，人民依法申請中央或地方機關作成一定內容之行政處分而經駁回者，應依行政訴訟法第5條第2項之規定提起課予義務訴訟。再按人民請求行政機關核發對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷行政機關否准其申請處分（行政訴訟法第4條第1項）之訴訟，否則即使勝訴，因撤銷行政機關否准其申請之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，原告請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中實現。故遇此情形，應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，使原告為完足之聲明，始為適法（最高行政法院94年度判字第588號判決意旨參照）。
㈢復按106年7月3日函說明二記載：「有關退休公教人員子女
教育補助費規定，行政院業於106年7月3日以院授人給字第10600502951號函修正核定，並自106學年度第1學期（即106年8月1日）起生效，至退伍軍職人員子女教育補助發給對象業簽奉行政院核定修正如下，請貴機關儘速配合修正軍職人員相關支領規定：㈠中校以下並支領退休俸（含生活補助費）。㈡在職期間因作戰演訓或因公失能，經審定機關審定仍支領退休俸（含贍養金）者，參照現職人員發給；或於審定當年度支領退伍金者，當年度參照現職人員發給。」又退輔會依上開106年7月3日函於106年11月8日以輔給字第1060090891號函修正作業要點第3點，並自000年0月0日生效，依修正之作業要點第1點規定：「國軍退除役官兵輔導委員會（以下簡稱本會）為辦理支領退休俸、贍養金或生活補助費人員子女教育補助費發放作業，特訂定本要點。」第2點規定：「支給基準：依行政院全國軍公教員工待遇支給要點附表九『子女教育補助表』所定數額支給。」第3點規定：「下列人員得向居住地之榮民服務處（以下簡稱榮服處）申請子女教育補助費：㈠中校以下並支領退休俸（含生活補助費）者。㈡在職期間因作戰演訓或因公失能，經審定機關審定仍支領退休俸（含贍養金）者，或於審定當年度支領退伍金者。」第5點規定：「作業程序：㈠榮服處受理申請案件後，應即建立電子檔案，並於建檔完畢後，將申請人資料上傳至行政院人事行政總處全國軍公教人員生活津貼申請暨稽核系統。㈡經系統完成查核無重複申請子女教育補助費訊息者，榮服處應將領據、經費申請結報明細表等表單函送本會審查後，據以開立付款憑單送財政部國庫署撥款至各榮服處委託金融機構，並由榮服處提供入帳電子媒體，交由委託金融機構撥入申請人指定帳戶，或依其意願為臨櫃發給。㈢經完成撥款程序後，榮服處應將系統產製之報銷清冊、受理書件、委託金融機構入帳總表及詳印等表冊，函送本會辦理結報事宜。㈣以金融機構直撥入帳者，入帳當日因故遭沖退時，由榮服處查明相關資料無誤後，重新辦理撥付；經查明後仍無法入帳者，榮服處應通知申請人將相關資料補正後，再行撥付。」第5點規定：「其他注意事項：㈠榮服處於每年4月10日前及10月26日前，受理上、下學期子女教育補助費申請。
㈡榮服處審查申請案件，應先行查證申請人當期退休俸、贍養金或生活補助費發放情形，確認申請人之支領俸金資格。㈢子女教育補助申請資料經行政院人事行政總處全國軍公教人員生活津貼申請暨稽核系統剔退者，各榮服處應針對剔退原因處理，並通知申請人辦理資料補正或繳回溢領款項事宜。㈣溢領子女教育補助費者，由榮服處通知申請人辦理繳回，如未繳回，即函送行政執行機關辦理。㈤各榮服處須將受理申辦之異常案件處理情形報送本會列管。」依上開規定可知，退伍軍職人員申請子女教育補助，應填具申請書暨檢附學校繳費收據、戶口名簿影本等件向居住地之榮民處申請，榮民處審查申請案件，應先行查證申請人當期退休俸、贍養金或生活補助費發放情形，確認申請人之支領俸金資格，及有無重複申請，再送退輔會審查，經審查合格，委託金融機構撥款，遭剔退者，由榮民處針對剔退原因處理。
㈣經查，上訴人依作業要點規規定，於106年9月26日向被上訴
人申請106學年度第1學期（上學期）系爭補助費，經被上訴人審查，認其不符行政院人事行政總處106年7月3日函所定退伍軍職人員子女教育補助費發給對象為由，以原處分否准其申請等情，為原審依法確定之事實。可知，上訴人於106年9月20日填具教育補助費申請書（原審卷第9頁）之目的，係為向被上訴人申請系爭補助費。亦即，上訴人係依據作業要點規定，請求被上訴人作成准予申請系爭補助費之行政處分，核屬行政訴訟法第5條第2項所定之「依法申請之案件」。被上訴人以原處分否准上訴人之申請，上訴人如有不服，即應依法提起課予義務訴訟，以資救濟。而上訴人於原審訴之聲明為：「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告（按指：被上訴人）應給付原告（按指：上訴人）49,400元。」（原審卷第4頁反面），其中訴之聲明第2項僅請求被上訴人給付系爭補助費，核屬提起行政訴訟法之一般給付訴訟，而非請求被上訴人作成准予申請之行政處分，既不符合課予義務訴訟之正確聲明方式，亦無法達到其申請系爭補助費之目的。況上訴人訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分部分，原屬附屬聲明性質，因上訴人訴之聲明並未請求命被上訴人應作成准予申請系爭補助費之行政處分，係屬孤立之撤銷訴訟，是否有權利保護之必要，自當予以審究。原審就上訴人不符合法定聲明方式之課予義務訴訟及提起「孤立之撤銷訴訟」有無權利保護之必要，揆諸前揭規定及說明，本應由審判長行使闡明權，使當事人得有轉換為課予義務訴訟正確訴之聲明及完整課予義務訴訟之機會，並使當事人為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論；惟原審審判長疏未為闡明，逕就上訴人所提「孤立之撤銷訴訟」為審判（見原判決「五、本院判斷：六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。」等語可明），自與行政訴訟法第125條規定意旨有違。又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文。該條文內所指之合併請求，其訴訟上之意義，除所合併者為原非屬行政法院有審判權之請求（例如國家賠償訴訟）外，原則上指客觀訴之合併（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），該數訴屬獨立之訴，倘請求給付之訴以撤銷訴訟或課予義務訴訟為前提，該撤銷訴訟或課予義務訴訟於無理由或不合法，遭裁判駁回時，法院仍應就當事人所提之給付訴訟為有無理由之審酌（最高行政法院108年度裁字第1404號裁定參照）。本件上訴人如非提起課予義務訴訟，其是否係依上揭行政訴訟法第7條規定合併請求？如係，則其於原審訴之聲明第2項之請求權基礎為何？究係本於國家賠償法而為損害賠償請求？抑或係其他公法上請求權？均未見原審予以闡明釐清，使兩造就上訴人所主張之公法上法律關係為充足之辯論，自有可議。且原判決對於上訴人原審訴之聲明第2項亦未為調查審認、說明，遽為上訴人不利之判決，亦有判決理由不備之違法。
六、綜上所述，原判決核有上述違背法令事由，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。因本件尚待釐清上訴人起訴之訴訟類型、闡明正確之聲明及請求權基礎等，而此事涉上訴人之起訴是否合法及闡明權之行使，本院無從逕為判斷，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國109年2月27日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳心弘
法官郭銘禮法官魏式瑜上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年2月27日
書記官劉道文