裁判字號：最高行政法院106年判字第4號判決
裁判日期：民國106年01月05日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院判決
106年度判字第4號上訴人礁溪遠雄悅來大飯店股份有限公司代表人 洪賢德 訴訟代理人 陳彥希 律師（兼送達代收人）
劉彥玲 律師 黃渝清 律師被上訴人行政院環境保護署代表人 李應元
參加人 孫博萮 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院105年度訴字第293號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號等土地，申請開發豐富五峰旗旅館整體開發計畫（下稱系爭開發案），前於民國89年1月25日向原處分機關即宜蘭縣政府提出「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書」，經原處分機關依環境影響評估法（下稱環評法）所定程序進行審查後，作成「有條件通過環境影響評估，無須進入第二階段環境影響評估」之審查結論，並以95年7月5日府環一字第0950013214號公告該審查結論，另於101年6月6日以府授環綜字第1010013544號函審查核准上訴人所提「環境現況差異分析及對策檢討報告暨環境影響差異分析報告」（下稱第1次差異分析報告）。嗣上訴人擬就系爭開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙池容量等之內容變更，乃依據環評法第16條及同法施行細則第37條第1項規定，於102年6月25日提送「豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響差異分析報告」（下稱第2次差異分析報告），經宜蘭縣政府於102年11月14日召開102年環境影響評估審查委員會第4次會議審查（下稱環評審查會第4次會議），且以102年11月26日府授環綜字第1020033302號函檢送該會議紀錄，並請上訴人依會議結論辦理。
嗣上訴人於103年1月13日提送補正資料，經宜蘭縣政府另以103年1月27日府授環綜字第1030002821號函（下稱原處分）審查通過，並以103年2月21日府授環綜字第1030003852號函同意核備定稿本。參加人以其為系爭開發案所在地5公里內之居民，不服原處分審查結論，於104年8月20日向被上訴人提起訴願，經被上訴人作成撤銷原處分，由原處分機關另為適法處理之訴願決定。上訴人對之不服，提起行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第293號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）宜蘭縣政府環評審查會第4次會議確已審查通過上訴人所提第2次差異分析報告，始依被上訴人頒訂之「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點（下稱補正事項確認作業要點）辦理後續定稿或補正事宜。又會議是否已有達成結論，應視其實質內容，而非拘泥於是否已出現特定文字，環評審查會第4次會議雖無「審查通過」之文句，但亦未作成諸如「駁回」、「緩議」、「本件應再召開會議討論」之決議，甚至依被上訴人所頒訂之補正事項確認作業要點，要求上訴人補正資料，再送交審查委員研究並作成結論。可見上訴人所提第2次差異分析報告業經審查通過，被上訴人指稱會議結論應出現「通過環境影響評估」文字，始能謂已作出「審查通過」之決議云云，已流於形式，既屬於法無據，亦昧於「意思表示應探求其真意」之原則，自屬率斷。
（二）上訴人依宜蘭縣政府環評審查會第4次結論提送補正資料後，共有7位審查委員回覆「同意確認」，另有5位審查委員及宜蘭縣政府農業處（共6位）未予回覆，依補正事項確認作業要點第3點第4項規定，未在確認期限內回覆意見者「視同無意見」，原處分、訴願決定就關於未於期限內回覆意見之委員人數，將正確之「6位」刻意誤計或誤載為「7位」，影響「超過半數」之認定，此實應予以釐清。是宜蘭縣政府環評委員會回覆「同意確認」之委員既已超過半數，依據多數決之標準，上訴人所提第2次差異分析報告應即已獲該環評委員會之確認，上訴人及宜蘭縣政府所為依規定自為合法。
（三） 林凱隆 及 黃富國 委員均未對開發案持反對意見或質疑，被上訴人所指並非事實；又細繹本院102年度判字第120號判決，該案環評委員會之審查委員在作成審查結論時對環境影響說明書之內容已有提出質疑，且開發單位亦未提出說明或評估，此與本件環評委員會在第4次會議中並未提出任何質疑，而已達成共識，並要求上訴人依被上訴人頒訂之補正事項確認作業要點補正資料之情形並不相同，該案之法律上意見自不容隨意比附援引，而強加於本件。縱使本件有程序上之瑕疵，宜蘭縣政府環評審查委員會事後再召集委員開會所作成之決議，與原處分不會不同，因此，原處分之維持對人民不會造成不利益，對於公益亦無妨礙，但原處分之撤銷卻將對信賴宜蘭縣政府公權力行為之上訴人造成重大侵害，兩者加以權衡，實無遽予撤銷「實質」上已審查通過之原處分之必要，否則即有違反比例原則，並使無辜之上訴人受到懲罰等語，求為判決撤銷訴願決定。
三、被上訴人則以：
（一）依據被上訴人就宜蘭縣政府環評審查會第4次會議所作成審查結論之觀察，若係審查通過，會議紀錄第一點會明確記載「通過環境影響評估」，但本件並非如此，而係「請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正」。又關於上訴人主張第2次差異分析報告業經宜蘭縣政府環評審查會第4次會議審查通過部分，因環評委員會屬於合議制機關，其決議內容必須檢視會議紀錄，依據該次會議紀錄，共有9位委員出席，有提到「同意」2字的僅有一位張 捷隆 委員，且附有很多條件，況該次會議結論
捌、亦未記載「審查通過」等4字，故該環評審查會第4次會議並未通過第2次差異分析報告，該案仍屬未完待續的狀況。
（二）又後續宜蘭縣政府並未再次召開環評會為合議審查，逕將上訴人所補正資料分送審查委員作書面確認後，彙整「書面審查結果彙整表」，以其中7位委員回復意見表示審核通過同意確認、7位委員未於期限內回復意見視同「同意確認」，嗣以原處分認定經委員會審查通過。足證宜蘭縣政府未再次召開環評委員會為實質審查，逕以環評委員會委員事後書面審查回復情形，據以作成原處分並通過系爭第2次差異分析報告。又原處分之作成既未經應參與行政處分作成之委員會作成決議，其判斷依行政程序法第114條第1項第4款規定難謂無瑕疵。揆諸上開說明，難認符合宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定所揭示決議應以會議方式共同形成之正當程序要求。是縱使上訴人已依委員意見補充、說明，委員閱覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭第2次差異分析報告之程序容有瑕疵。是被上訴人將原處分予以撤銷，由原處分機關另為適法之處理，自屬依法有據等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、參加人則以：本件開發基地緊鄰得子溪、斷層碎坡帶，所在基地本身之土壤鬆軟，且滯洪沉砂地之地質穩定性亦屢遭質疑，更曾因颱風及豪大雨而發生地形變動、地基掏空及崩塌之現象，仍有許多問題尚待釐清，故就開發單位應補充或說明之內容，應由宜蘭縣政府所屬環評審查會進行實質審查，並依宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定決議，始符合正當程序之規定。惟本件環評委員會於第4次會議後，竟僅要求開發單位將應補充或修正之意見送由審查委員「書面審理」，未由全體委員經合議制之方式作成意思決定，依本院100年度判字第1024號判決意旨，此等書面審理方式將導致「意見交流、集思廣益、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，並架空環評審查委員會組織規程明定之多數決決議方式，形成環評審查機制之形骸化，顯悖於環評法第3條規定要求主管機關應設環評會審查之規範目的，洵無可採。尤有甚者，本件環評委員會召開第4次會議、並經開發單位依審查意見補充及修正、審查委員個別書面確認後，具大地工程及地震工程專業背景之審查委員黃富國委員仍以書面嚴正指出意見，足徵本件第2次差異分析報告於第4次會議審查後仍有諸多環境影響之疑慮，就開發單位嗣後再補充之意見，亦僅由各審查委員書面回覆，未再經審查委員會開會、討論及審議，則原處分之作成顯未經過環評會之實質專業判斷，於法未合。再縱認環評委員會於第4次會議已作成審查通過之結論，然於該次會議中，仍有諸多事項及疑義有待開發單位即上訴人補充及修正，則第4次會議未俟上訴人補正說明，在資訊不完全情形下所為審查通過之判斷，亦有裁量恣意濫用之違法情事，故訴願決定將原處分撤銷，於法有據等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）查宜蘭縣環評委員會於102年11月14日召開之第4次會議有紀錄為憑，該次會議紀錄如下：「……柒．審查委員及相關單位意見：……捌、結論：一、請開發單位依照審查委員及相關列席單位提供之意見補充、修正，製作修正本25份，於文到一個月內送委員會書面審查確認。二、開發單位應依委員及相關單位意見答復，製作審查意見回復對照表，答復內容應切實做到。三、歷次審查所作意見回復之承諾事項應列表於附錄，便於委員審查及爾後之監督作業。」乃要求上訴人（即開發單位）將意見補充或修正送經委員會「書面審查確認」等，綜觀紀錄內容，並無關於決議情形及決議通過上訴人第2次差異分析報告書之記載，可見系爭第2次差異分析報告書尚未經宜蘭縣環評委員會進行決議及決議通過；即便系爭第2次差異分析報告書經多數委員書面審查「同意確認」屬實，但此種書面確認與參與行政處分作成之委員會開會討論作成決議之過程有極大差異，其未經意見交換而形成決議，自難據多數委員事後提出書面審查「同意確認」即認定審查通過。因此原處分機關以上訴人第2次差異分析報告經環評委員會審查通過，作成原處分，即有違誤。從而被上訴人以本件訴願有理由，撤銷原處分，由原處分機關另為適法之處理，核無不合。雖上訴人以系爭會議紀錄結論並無諸如「駁回」、「緩議」或「本件應再召開會議討論」之記載，主張宜蘭縣環評審查會第4次會議已審查通過上訴人所提第2次差異分析報告等語，上訴人對此有利於己之積極事實應舉證以實其說。查宜蘭縣環評審查會第4次會議之結論，係要求上訴人將意見補充或修正送經委員會「書面審查確認」等，顯然與決議通過有別；該次會議僅張委員捷隆表示「同意本開發案依修正後之意見審核通過。」其他委員無一表示相同意見，而張委員捷隆表示意見後委員會並未進行決議，自難認定審查通過。是環評審查會既未進行決議，自無從決議「駁回」、「緩議」或「本件應再召開會議討論」，故上訴人此部分主張，自無可採。
（二）次查環評審查會第4次會議中，黃富國委員、 張智欽 委員、 劉英毓 委員及農業處均提出修正意見，乃上訴人經數次修正、補充意見及各委員出具書面審議意見，而各審查委員之「書面審查確認」在於同意確認上訴人是否依照會議結論辦理，此書面不足以達成「意見交流、集思廣益、交互辯證」之合議制精神，必須重行召開審查會議始足以確認上訴人（開發單位）是否依審查結論（意見）補充修正，是不論各委員書面回覆內容及意見為何，書面無法取代環評審查會之決議必須經提會討論之合議機制，原處分機關本應再提會討論決議，竟未為之，其以「未回覆者」視為「同意確認」，殊屬無據，亦與宜蘭縣環評審查會設立之合議制精神相違，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的，至於被上訴人所訂補正事項確認作業要點第3點規定，係以環境影響評估書經「該署環評委員會審查通過」為前提，本件係由宜蘭縣環評委員會審查且未經決議通過，自不適用該作業要點第3點。簡言之，本件應適用環評法第3條第3項及宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條之規定，以合議之方式作成審查之決議。縱認原處分機關得類推適用上開作業要點相關規定，仍應由宜蘭縣環評委員會作成審查通過之決議後，方能適用，茲以系爭環評審查第4次會議僅作成命上訴人就各審查委員之意見提出環境影響評估書件之補充及修正，未作成審查通過之決議，原處分機關自應於上訴人提交第2次差異分析報告之修訂本後再次召開會議，合議作成審查通過與否或是否須再補件之決議。
（三）上訴人第2次差異分析報告尚未經宜蘭縣政府環評委員會作成審查通過之決議，原處分機關以審查通過作成原處分，乃違法之處分，本件訴願人之訴願為有理由，至為明確；被上訴人爰基於受理訴願機關之地位，作成發回原行政處分機關另為處分之決定，合於訴願法第81條第1項及第83條之規定。再本件開發案關乎公益，不待贅論；本件參加人即訴願人訴請撤銷原處分並無「撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背」之情形，而得駁回訴願；再者被上訴人作成原行政處分機關重為處分之決定，亦無於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分情形；本件應由宜蘭縣環評委員會再召集委員開會審查並作成決議，上訴人於未召開會議及作成決議前即稱決議與原處分不會不同，自無可取等語，因將原決定予以維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：依宜蘭縣政府審核通過環境影響評估案件之相關書件，宜蘭縣環評委員會開會審查通過環境影響差異分析報告時，於會議結論中未必會出現「審查通過」文字。故自宜蘭縣環評審查會102年11月14日召開之第4次會議結論文字，可得知宜蘭縣環評委員會業已審查通過上訴人之第2次差異分析報告，且此非宜蘭縣政府為相同處理之個案。原判決未探求前述文義，僅因會議決議並無「審查通過」之文字，認為該次會議並未決議及通過第2次差異分析報告云云，已有違反民法第98條規定意思表示解釋法理之判決違背法令。又審查委員於系爭環評審查會第4次會議後之書面審查，係依據被上訴人所訂補正事項確認作業要點辦理，審查委員並非事後藉書面審查才通過上訴人之第2次差異分析報告。
原判決認為審查委員係以「書面審查確認」通過上訴人之第2次差異分析報告云云，亦有判決未憑證據之判決不備理由之違法。
七、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：
（一）「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。……（第5項）縣（市）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（市）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法第3條、第16條、第16條之1定有明文。又申請時（94年6月17日修正）環評法施行細則第37條第1項前段規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」（104年7月3日修正文字為「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。」）第38條規定：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2項）前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」可知，環境影響說明書、評估書審查通過並公告後，開發單位申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論之內容，如有環評法施行細則第38條第1項所列情形，原則上應重新辦理環評；如無，則僅須提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准即可。此環評內容變異事項，既與環境影響評估報告有關，依環評法第3條規定，自應經主管機關之環評委員會審查決議後始得為核准變更之處分。本件開發行為之主管機關係宜蘭縣政府；而宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第2條規定：「宜蘭縣環境影響評估審查委員會（以下簡稱本會）任務如下：一、關於目的事業主管機關轉送……環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。……。」第6條規定：「本會開會時以主任委員為主席，主任委員未能出席時，由副主任委員代理之；主任委員、副主任委員均未能出席時，由出席委員互推1人擔任主席。開會時並得邀請開發單位、有關單位代表或學者專家列席。」第7條第1項規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會，出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」足見其環評審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以全體委員過半數以上出席，共同審查所有已提出之資料，經意見交換後，以普通多數決原則通過決議而形成決策，並無規定委員得個別以書面確認方式代替，蓋以如得由委員個別就書面資料形式審查並確認之方式表示意見，將使「意見交流、集思廣益、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，而與上開環評法第3條規定要求主管機關應設環評審查委員會審查之規範目的相悖。且觀此環評程序之規範目的，核在強化專家參與的民主性與正當性，暨捍衛環境影響評估制度的尊嚴，未遵守此正當行政程序規定所為之環評審查決定，自有瑕疵。
（二）上訴人為系爭開發案所提環境影響說明書，原經宜蘭縣政府審查作成「有條件通過環境影響評估，無須進入第二階段環境影響評估」之審查結論並已公告；其後所提第1次差異分析報告亦經宜蘭縣政府審查核准在案；嗣因上訴人擬就系爭開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯洪沉沙池容量等之內容變更，乃依據環評法第16條及申請時之同法施行細則第37條第1項規定，提送系爭第2次差異分析報告，經宜蘭縣政府於102年11月14日召開環評審查會第4次會議，作成命上訴人就各審查委員及相關列席單位意見，於文到1個月內，提出環境影響評估書件之補充及修正，送委員會書面審查確認之結論後，檢送該會議紀錄函請上訴人依會議結論辦理；該次會議並無關於委員決議過程及表決通過上訴人第2次差異分析報告書之記載，且該次審查會議中，尚有黃富國、張智欽、劉英毓等委員及農業處提出修正意見，而上訴人依宜蘭縣政府函旨提送修正本等補正資料後，宜蘭縣政府僅檢附上開修正本及書面審查確認表轉送環評審查委員及相關列席單位確認，未再次召開環評審查會審查，即逕以環評審查會委員事後書面審查回復情形，據以作成原處分並通過系爭第2次差異分析報告等情；為原審依調查證據之辯論結果所依法認定之事實，核與卷證相符，亦無違證據法則。原判決據此認宜蘭縣政府所為通過系爭第2次差異分析報告之原處分，與環評法第3條及宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定不合，有欠缺正當法律程序之違法，因而維持被上訴人所為撤銷原處分之訴願決定而駁回上訴人在原審之起訴，其認事用法並無違誤，均合於上開規定及說明。原判決並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審所為：依被上訴人所訂補正事項確認作業要點第3點規定，宜蘭縣政府要求其補正相關資料，實證該府已通過系爭第2次差異分析報告，且環評審查會第4次會議紀錄結論既無類似駁回、緩議、應再召開會議討論等記載，可認已通過審查等項主張，亦以被上訴人上開補正事項確認作業要點第3點規定係以環評書件經環評委員會審查通過為前提，系爭環評審查會第4次會議決議僅命上訴人就各審查委員之意見作成環境影響評估書件之補充及修正，與決議通過有別，宜蘭縣政府自應於上訴人提交第2次差異分析報告之修訂本後再次召開會議，合議作成審查通過與否，或是否須再補件之決議等項駁斥甚詳，並無上訴人所指判決為憑證據或理由不備之情形。
（三）且核上訴人依系爭環評審查會第4次會議結論，於102年12月5日檢送系爭第2次差異分析報告修正本，經宜蘭縣政府檢附該修正本及書面審查確認表轉送其環評委員會審查委員及相關列席單位確認意見之結果，其中黃富國委員之書面審查意見仍就關於邊坡穩定分析暨關於斷層破碎帶地質敏感性及災害可能性提出疑慮，並認定應再修正或補充下列資料後再送確認（見原審卷第125頁確認結果彙整表），於此情形下，實有針對該委員所提出之問題，再透過會議方式，由各委員進行意見交流、集思廣益、交互思辯後，再形成決策，方符合正當法律程序。如上所述，環評委員會所作之審查決定不得以委員個別書面確認方式代替交換決議，是本件原處分機關宜蘭縣政府未再次召開環評會為實質審查，逕以環評委員會委員事後書面審查回復情形，據以作成原處分並通過系爭第2次差異分析報告，其判斷難謂無瑕疵，亦難認符合宜蘭縣環境影響評估審查委員會組織規程第7條規定所揭示決議應以會議方式共同形成之正當程序要求，被上訴人所為撤銷原處分之原決定，自無可議。
（四）另關於上訴人自行查得宜蘭縣政府審核通過他案環境影響評估之相關書件，主張宜蘭縣政府環評會在審查通過相關環境影響評估案件時，在會議結論中未必會出現「審查通過」文字等節，核屬個案，原不能拘束本件，上訴意旨執之指摘原判決未探求第4次會議結論之文義，僅因其結論並無「審查通過」之文字，認為該次會議並未決議及通過第2次差異分析報告，有違反民法第98條規定意思表示解釋法理之判決違背法令云云，尚無可採。
（五）綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，已於理由中詳述其認定事實之依據，及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年1月5日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官林樹埔法官沈應南法官楊得君法官江幸垠以上正本證明與原本無異中華民國106年1月5日
書記官張雅琴