臺灣基隆地方法院103年度簡字第20號判決

裁判字號：臺灣基隆地方法院103年簡字第20號判決

裁判日期：民國103年11月27日

裁判案由：水土保持法

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決103年度簡字第20號原告 陳世錦 被告基隆市政府代表人 張通榮 （市長）訴訟代理人 廖勝勇
林盛益 上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年6月10日農訴字第1030709527號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國103年11月13日辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為基隆市○○區○○段○○○○段000000000000000000000000地號（下稱系爭土地）之所有權人。原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即於系爭土地上開挖整地面積2,500平方公尺。經基隆市暖暖區公所以102年10月29日基暖經字第1020010466號函查報被告辦理，經被告於同年11月14日派員會同相關單位人員及原告至現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，依據同法第23條第2項、第33條第1項第2款，及被告100年6月24日基府產工貳字第0000000000B號令修正發布之基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2條及標準表，以103年2月26日基府產工罰貳字第1030206856號函（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）15萬元之罰鍰。原告不服，於103年3月20日提起訴願，經行政院農業委員會103年6月10日農訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號
函之說明三，略以：「經直轄市、縣(市)水土保持主管機關認定非屬擅自開挖整地所造成之平坦地者，無須依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫。」又有關「平坦地」之定義，行政院農業委員會98年10月1日農授水保字第0981851
375號函釋要旨明揭：「關於『平坦地』之認定，應依水土保持法公布前之像片基本圖、航照圖等佐證資料，並參照水土保持技術規範第24條之規定辦理。」系爭土地於主管機關67年間重劃建設公共設施後，即已成為『平坦地』，此有中央地質調查所於上開土地重劃後之68年6月19日空照圖及71年10月20日鄰地興建房屋完成後之空照圖，可資證明。嗣因上開土地遭他人於不詳時間擅自興建鐵皮屋、堆置雜物及廢棄車輛而竊占，原告曾於86年9月1日向警察機關報案。上開土地因遭他人以鐵皮竊占、堆置雜物、雜草叢生等問題，致影響當地環境衛生，原告始僱工於土地進行清理雜草、違建及廢棄車輛、雜物工作。惟系爭土地仍為平坦地，原告並無改變土地原有之形貌，更無進行為開發所為之整地開挖行為。況依水土保持技術規範第24條規定：「平均坡度未滿百分之五之土地，得認定為平坦地。」是被告不察，率認原告有擅自砍伐樹木及開挖整地改變原有地貌之行為，顯有誤會。㈡水土保持技術規範第88條第1項：「開挖整地係指為開發目
的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」可知所謂「開挖整地」乃必須為開發之目的，對原地形採取挖、填土石方之行為。行政院農業委員會98年3月24日農授水保字第0941803
754號函釋意旨：「『山坡地非因農業使用擅自砍除散生雜木、野草後依原地形鋪設部分水泥地面，植草覆蓋行為，應認定屬於擅自開挖整地範疇』，其對『開挖整地』之概念，查與現行水土保持技術規範第88條『開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為』規定不符，故應停止適用。」可知，於水土保持技術規範第88條修正施行後，若在山坡地非因農業而擅自砍除散生離木、野草後，依原地形鋪設部分水泥地面，仍不應認定屬於擅自開挖整地之範疇。原告並非為任何開發之目的，又原告之目的僅係為維持土地之所有權而排除他人竊占及清除廢棄物、砍除散生雜木、雜草等，以維護環境衛生，已不屬擅自開挖整地之範疇。
㈢縱認原告清理雜草、雜物之過程中有少數凹陷及隆起之情，
惟均為平坦地，況上開少數凹陷及隆起之面積，亦未滿500平方公尺，被告認定約2,500平方公尺，亦與事實不符。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告則請求判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔，並答辯略以：
㈠山坡地並非以地形平坦與否為認定標準，應以中央主管機關
或地方主管機關所公告山坡地區域為基準，案址位於本市公告山坡地全部山坡地地段範疇內，明確屬山坡地地段，欲施作相關開發等行為，應先擬具水土保持計畫。
㈡原告所述僅進行清除佔用土地之違建、雜物及清理雜草、清
除散生雜木工作，詳區公所檢附之102年10月29日基暖經字第1020010466號函所附之案址現況開挖照片，經區公所及本府派員現勘，開挖事實明確。
㈢原告所提行政院農委會98年10月1日農授水保字第000000000
0號解釋函，說明二：「．．．但該土地如有違反山坡地保育利用條例或水土保持法之開挖整地行為，仍不宜認定平坦地」原告違規開挖事實明確，與平坦地認定應不相符。
㈣原告所提行政院農委會94年3月4日農授水保字第0000000000
號解釋函，所謂平坦地，認定規定如該函說明三第五項：「山坡地或森林區內申請開發利用之基地，申請人如認為其地形平坦或其他特殊因素，無需開挖整地時，得先報請直轄市、縣(市)水土保持主管機關勘查認定。經直轄市、縣（市)水土保持主管機關認定非屬擅自開挖整地所造成平坦地者，無需依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。惟申請人於施工期間仍應依水土保持法第8條規定，實施必要水土保持處理與維護。」然原告表明僅清除佔用土地之違建、雜物及清理雜草、清除散生樹木工作，與所謂「山坡地或森林區內申請開發利用之基地」並不相符，且是否無需依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫，仍應由主管機關認定。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點外，有系爭土地之土地建物查詢資料、被告102年11月14日現場會勘紀錄及照片、被告103年2月26日基府產工罰貳字第1030206856號函（下稱原處分）、行政院農業委員會103年6月10日農訴字第0000000000號訴願決定等件在卷可稽，堪信為真實。是依前開兩造所執主張，本件爭點為：被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地面積2,500平方公尺，違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，依同法第33條第1項第2款以原處分裁處原告15萬元罰鍰，是否適法有據？
五、按「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法專用名詞定義如下：水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。
」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第1條第1項、第2條至第4條、第12條第1項第4款及第4項、第23條第2項、第33條第1項第2款分有明定。
六、而查，系爭土地係行政院農業委員會於98年8月4日以農授水保字第0981850245號公告之基隆市山坡地範圍，此有該公告附於本件訴願卷宗可稽。是依前開水土保持法之相關規定，原告為系爭土地之所有權人即為系爭土地之水土保持義務人，於系爭土地（山坡地）內從事開挖整地之行為，即應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，始得為之。原告固主張系爭土地於67年重劃建設後即為「平坦地」，依水土保持技術規範第24條，及行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號、98年10月1日農授水保字第0981851375號函之說明，系爭土地係平坦地，開挖整地無須依水土保持法第12條之規定擬定水土保持計畫，且對比系爭土地98年4月12日前及之後之空照圖，系爭土地之地貌並無變化，系爭土地仍為平坦地云云。惟依行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函說明三：「．．．㈤山坡地或森林區內申請開發利用之基地，申請人如認為其地形平坦或其他特殊因素，無需開挖整地時，得先報請直轄市、縣（市）水土保持主管機關勘察認定。經直轄市、縣（市）水土保持主管機關認定非屬擅自開挖整地所造成之平坦地者，無需依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。」可知，山坡地內申請開發利用之基地，申請人如認為其地形平坦，無需開挖整地時，得先報請直轄市、縣（市）水土保持主管機關勘察認定。又關於平坦地之認定標準，則依行政院農業委員會98年10月1日農授水保字第000000000
0號函說明二：「『平坦地』之認定，以水土保持法公布前之像片基本圖、航照圖等佐證資料，參照本會92年11月6日農林字第0920165209號函說明二『依水土保持技術規範第24條規定，平均坡度未滿百分之五之土地，得認定為平坦地』之規定辦理，原則可行。但該土地如有違反山坡地保育利用條例或水土保持法之開挖整地行為，仍不宜認定為『平坦地』。」故，凡經行政院農業委員會公告之山坡地，欲於山坡地內從事水土保持法第12條第1項規定之行為（含處理廢棄物或其他開挖整地），申請人即應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定；縱申請人認地勢平坦，為山坡地中之平坦地，亦仍需先報請直轄市、縣（市）水土保持主管機關勘察認定確屬平坦地者，始無需擬具水土保持計畫書，送請主管機關核定。從而，原告上開主張系爭土地67年重劃建設後即為平坦地及原告之目的僅係為維持土地之所有權而排除他人竊占及清除廢棄物、砍除散生雜木、雜草等，以維護環境衛生，非屬水土保持法第12條規範之行為云云，自不足採。
七、次按水土保持法第8條第1項第5款、第2項規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地（第1項）。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之（第2項）。」又據上開規定而制定並於99年10月15日修正公布之水土保持技術規範之第88條第1項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」準此，舉凡涉及對於原地形採取挖填土石方的行為而變更原本的地形地貌，即便係以人工堆砌或挖填行為而有改變原本地形地貌者，均屬之，亦即人工或者重機整理邊坡只要涉及開挖行為即必須依照水土保持法第12條第1項之規定應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，送請主管機關核定，如有治理、經營或使用行為則須另經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，此觀法條文義自明。查，原告既不否認於系爭土地以挖土機挖掘地面表土覆蓋廢棄之蔬果菜葉，且有基隆市暖暖區公所102年10月29日基暖經字第1020010466號函附暖暖區山坡地違規檢舉現地照片附於本件訴願卷宗可憑，堪認原告於系爭土地上已有挖掘翻土之行為，惟原告在僱工挖掘翻土之前既未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即屬違反水土保持法第12條第1項第4款之規定
八、至原告主張其於系爭土地上清理雜草、雜物之過程中，地面有少數凹陷及隆起之面積，並未滿500平方公尺，會勘紀錄上記載之面積並未經原告認可，原告在會勘紀錄上之簽名係表示會勘時在場，並非表示就會勘面積之認可云云。惟觀諸卷附之基隆市政府102年11月19日基府工貳字第1020186594號函所附之102年11月14日辦理「本市○○區○○段東勢坑小段1023、1024、1025、1026及1027地段疑似遭擅自開挖整地案」會勘紀錄基本資料（使用面積）係記載2500平方公尺，然於會勘結果⑴同時亦載明：「有關違規人（或土地所有權人）陳述意見，依據行政程序法第102條規定，略以：『行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會』，故請於文到14日內提出說明，並將相關佐證說明資料送至本府產業發展處（信二路301號3樓）核辦，俾利釐清有無違法水土保持法情事。逾期視同無意見續處。」而原告既自承其對會勘紀錄上記載擅自開挖整地之土地面積2500平方公尺部分並未向被告機關陳述任何反對意見，嗣於102年12月9日發函予被告機關之函文，其內容亦未針對被告機關會勘認定之面積2500平方公尺部分提出異議，是系爭土地之違規開挖整地之面積，既已經基隆市暖暖區公所實地測量為2,500平方公尺則原告於本件訴訟中始空言主張違規開挖整地之面積未滿50
0平方公尺乙節，實無足為有利於原告之認定。
九、承上，原告為系爭土地之所有權人，為水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，明知其開挖整地應先依法擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，竟未依法辦理，而擅自為之，顯具違章故意；縱其所稱不嫻熟法律乙節屬實，然其為水土保持義務人，未注意相關法令規定，且無不能注意情事，竟疏未注意，致未事前擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即遽爾為系爭開挖整地行為，亦難辭其過失之責。從而，被告以原告確有開挖整地之行為，卻未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送主管機關核定，違反水土保持法第12條第1項第4款之擅自開發行為，爰審酌原告違章情節，依被告100年6月24日基府產工貳字第0000000000B號令修正發布之基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2條及裁罰標準表，對於第1次違反水土保持法，違規面積2,000平方公尺以上未滿3,000平方公尺，以原處分裁罰原告15萬元罰鍰，自屬適法有據。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之各項證據資料，經核與判決之結果無影響，爰不予以一一論列，併此此敘明。
十一、結論，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年11月27日
行政訴訟庭法官林淑鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年11月27日
書記官孫嘉偉