裁判字號：臺灣桃園地方法院104年交字第261號判決
裁判日期：民國105年06月29日
裁判案由：交通裁決
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決104年度交字第261號原告 周嘉德 被告桃園市政府交通事件裁決處代表人 張丞邦 訴訟代理人 鍾德蓉 上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國104年8月19日桃監裁字第52-Z00000000號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：公警局交字第Z00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
理由
壹、程序部分：
一、原告周嘉德不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟。」自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
二、本件於原告起訴時，被告原為交通部公路總局新竹區監理所，然自民國一０五年一月一日起，桃園市轄區之交通違規裁罰業務，移撥由桃園市政府交通事件裁決處續辦，並業據被告具狀聲明承受訴訟，有行政承受訴訟狀一份在卷可參，是依行政訴訟法第一百八十六條規定準用民事訴訟法第一百六十九條之規定，核無不合，應予准許。
三、又本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，是原告雖合法通知不到庭，仍逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告於一０四年六月十八日晚上八時三十九分許，駕駛車牌號碼000-0000號自用小客車，行經國道一號高架北向十九點六公里處時，經民眾檢舉，而為國道公路警察局第一公路警察大隊員警認原告有「行駛高速公路違規使用路肩」之違規，遂逕行舉發並填製公警局交字第Z00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為一０四年八月二十九日前，並移送被告處理。嗣經被告調查後，認原告前開違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以桃監裁字第52-Z00000000號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）四千元，並記違規點數一點。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）國道一號南架道路開放路肩路段為20K+500~19K+700，總長八百公尺，其目的為分流下堤頂交流道的龐大車流，沿途在路肩終止前五百公尺處就設警告標誌，等於在車輛行駛三百公尺後就必須切回主線道，在上班時段車流極大時短距離切換車道實屬非常危險的行為，且在實際執行上有相當程度的困難。依交通部七十六年十一月二十四日交路字第０二七八八五號函：「汽車駕駛人於高速公路駕車插入正在連貫行駛汽車之中間，顯具高度危險性，亦係屬高速公路上不當之違規行為，自應依道路交通管理處罰條例第三十三條處罰」。執法方在上下班車流量大的交流道，在兩線道縮減為一線道時需多所作為，而非只設立警告牌消極作為，在市區道路○○○段都有交警協助指揮，反而在高速公路車流量更大的地方卻僅用警告牌，而無實質疏導方法，以無作為陷人民於被動違法的狀態。
（三）原告曾發信至高工局建議改善堤頂交流道尖峰時段，得到回覆內容略以：「一、臺端一０四年八月五日電子郵件敬悉。二、本局已於旨揭路段實施開放路肩後邀集相關單位會勘開放路肩終點車輛匯流情形，並已研議改善方案，預計一０四年下半年辦理改善」。可見高公局清楚這路段的規畫是有待改進的。
（四）原告於今年五月換工作，由桃園到內湖上班，在今年六月陸續接到兩張罰單，一張是五月二十七日八時三十九分在國一高架北向十九點五至十九點四公里被民眾以行車記錄器檢舉行駛路肩（見本院卷第二十九頁至第三十一頁），以及此案所進行的申訴在六月十八日八時三十九分在國一高架北向十九點六公里被民眾以行車記錄器檢舉行駛路肩，由這次被檢舉圖片可以知道，事發當時車輛非常的多，在我的車前還有一整排車，就可以想見當時在路肩開放關閉後，要把車開回主線道不是一件簡單的事，而原告相信行政機關一定非常清楚在這個路段的這種情形，但是卻完全無作為就等待民眾以行車記錄器檢舉，然後開單舉發，要往內湖科學園區的車潮有多多，這個狀況已經持續多少年，行政單位卻毫無改善，然後在行車記錄器普及後，依民眾提供的照片對我們進行開罰，在我們提出申訴後，完全官僚地回覆法規內容，這種行政單位的消極處理心態，是原告要進行申訴的重要原因，原告明瞭違反交通規則，但是原告希望能藉由此次的申訴能促使相關的行政機關好好的進行改進。在原告收到兩張罰單後，已提早一個小時出門（早上九點上班，八點就到公司），但該區的交通情況依舊，行政單位完全沒有做任何的輔助措施，持續陷人民於不義中。
（五）綜上所述，被告所為之處分顯有錯誤，爰聲明求為撤銷原處分，請求判決如聲明所示。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰：九、未依規定使用路肩」、「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第三十三條第一項情形之一者，各記違規點數一點」。為道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款及第六十三條第一項第一款分別定有明文，合先敘明。
（三）次按「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，應遵守其管制之規定」、「本規則所用名詞，釋義如下：十七、路肩︰指設於車道之外側，路面邊線與護欄或邊溝間之部分」、「汽車行駛高速公路及快速公路，不得有在路肩上行駛，或利用路肩超越前車或倒車行為」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發」、「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公佈其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：二、行駛路肩。第一項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」道路交通安全規則第一百零五條、高速公路及快速公路交通管制規則（以下稱管制規則）第二條第一項第十七款、第九條第一項第二款規定、道路交通管理處罰條例第七條之ㄧ、第七條之二第一項第七款、第二項第二款及第四項分別定有明文。
（四）綜上所述，本所依規裁處應屬適法，本件原告之訴為無理由，陳請依法駁回原告之訴，以維法紀。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（二）復按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則，而有未依規定使用路肩者，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰，並計汽車駕駛人違規點數一點。道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款分別定有明文。次按高速公路及快速公路設置路肩，僅供汽車或大型重機駕駛人因機件故障或其他緊急情況無法繼續行駛之車輛暫時停車待援，或執行任務之救護車、消防車、警備車、工程車、救濟車及吊車得以順利執行道路救護、救援之工作，而為維護高速公路及快速公路交通安全與暢通，該管公路管理機關或警察機關於必要時，得發佈命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行。高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第二款、第二項、第十五條第三項、第十九條第三項亦分別定有明文。從而，高速公路及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用，或為暫時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定時段開放特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開放路段、時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕駛人自應遵守禁止行駛路肩之規定，除非另符合其他如緊急避難等行政罰法明定之阻卻違法性事由（行政罰法第十二、十三條參見），抑或其他依社會經驗得容許之超法規阻卻違法事由，否則自不得免於違規之處罰。
（三）經查原告於一０四年六月十八日上午八時三十九分許，駕駛所有車牌號碼為000-0000號之自用小客車，行經國道一號汐五高架北向十九點六公里處時，係位於下堤頂閘道接近出口處，此為兩造所不爭執。而本案原告違規路段於汐五高架北上二十點二公里處並設有「路肩通行終點500M」標誌牌，其設置目的「係為提醒用路人路肩行駛之終止，以便切入主線車道」，有被告所提出內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊一０四年十月十五日國道警一交字第0000000000號函文一份在卷可證（參見本院卷第二十三頁）。惟查本院於一０五年一月十九日公開行準備程序時，依職權勘驗本件被告提出原告違規當時，由民眾檢舉之行車紀錄器錄影光碟，結果如下（參見本院錄影光碟勘驗筆錄，本院卷第三十四頁反面）：
1.影像長四十二秒。拍攝時間為早上八時三十九分。
2.二秒時，原告車輛出現在晝面右方，原告行駛在路肩上。前方有連貫的塞車情形，看不見塞車終點。外側車道同樣是連貫的塞車，檢舉車輛就在外側車道行駛，情形亦同。路肩上豎立有「路肩通行終點」標誌。
3.三至十五秒，原告的車輛看似有試圖向左方的外側車道靠近，但因為連貫塞車，包括檢舉車輛亦緊跟前方車輛，毫無要讓路肩車輛切入的意思，原告及原告前後方緊鄰所有塞車車輛不得不選擇在路肩繼續前行。
（四）依上開勘驗筆錄可知，原告行駛系爭路段之時間為早上八時三十九分許之上班車潮湧現、車流擁擠的塞車尖峰時段，其通行狀況本較平常時段更為壅塞，固然原告在錄影畫面過程中，均行駛在系爭路段之路肩上，並位於檢舉人車輛之右前方，但由該影像中可知，原告在「路肩通行終點」告示牌之前，均沒有放棄試圖自路肩切入左側之主線車道，而非任意行駛於路肩上，正是因為原告前方車輛回堵，主線道亦同，而其車輛與前、後車輛及左側主線道車輛均相距過近，尤其是與左後方檢舉車輛之距離，使原告車輛難以切入，如原告執意強行進入主線道，豈非迫使原告採取違規情節與處罰更為嚴重之俗稱「逼車」（任意以迫近迫使他車讓道）行徑？果真如此，別說檢舉車輛勢將逼車影帶提出檢舉，更可能反造成原告與檢舉車輛或其他主線道車輛碰撞之危險事故。從而原告為避免與檢舉車輛發生擦撞，僅能不得已繼續向前緩慢的於塞車車流中「被迫」行駛於路肩，總之，此種上班期間的車潮擁塞，強行要求原告無論如何必須自路肩通行終點前強行駛入主線車道，無視主線道同樣擁塞之車流，實有強人所難及陷人於罰之憾。就此而言，原告主張該路段係因主管機關設計缺失，致使往堤頂路下閘道之車輛常因前方塞車，而有回堵於路肩之現象等情，難謂無理由。
（五）該時段之路肩開放與閘道出口之設計，雖有「路肩通行終點500M」預告標誌牌之設置，惟主管機關本應考量用路人行駛於該路段，遇有上下班車流量尖峰之通行時間，該處又屬進入臺北市區所不可或缺之交流道，每日於該時段內均可能發生嚴重回堵塞車之情況，而妨礙交通之順暢，眾所皆知。主管機關不思檢討路肩通行終點的位置是否妥當，至少在車流爆量時段，是否放寬路肩通行終點之限制。此自該時段不致有警察於該處強行舉發違規，可見一斑。按因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。行政罰法第十三條定有明文。在如此嚴重回堵塞車的路段，要求用路人仍應強行自路肩切入主線車道，不僅導致塞車情狀更為嚴重，且極易發生難以想像，如連環追撞等嚴重交通事故，而危及其他用路人生命、身體安全，是原告不僅難有期待可能性，更可謂係避免自己或他人生命、身體及財產之潛在緊急危難而出於不得已繼續於路肩緩行，找尋合適的切入主線道時機及空間，既符緊急避難行為，亦難期立即切入主線道，自不應予以處罰。
（六）附帶一提者，本案被告任令民眾檢舉處罰，而非以民所苦之案例，突顯「路肩通行終點」的設置除應公告或加強宣導，並設置門架牌示及標字，以適切提醒用路人，使人民得以預見並明確理解，以及據此有足夠距離及時間選擇正確道路行駛外，主管機關更應思考如何改善該路段之交通，而非僅是一味處罰在路肩使用終止後，嘗試各種可能方法仍無法切入主線車道之用路人。況此等標示之設置絕非為求規劃或執法方便，反致人民易誤觸法網無端受罰。尤以該「路肩通行終點」預告標誌牌之設置，僅距離路肩使用終點五百公尺，然每每在交流道出口處有塞車情況發生，其回堵距離動輒綿連數公里之長，上開預告標誌牌之作用根本無法發揮，是本件處罰之正當性實不無疑義，既難以期待原告在當時得有效遵守標誌指示行車，自不能以該路段可能產生的設置規劃不當（為何是五百公尺前，為何沒有機動調整？）所造成違規行為之不利益，歸諸於使用道路之人民負擔。更遑論本件檢舉人之行車紀錄器畫面中，足以發現即使在路肩通行終止後，仍有苦於車陣中難以動彈的為數甚多的車輛行駛在路肩上，警察只因民眾檢舉，即對其中之原告舉發，進而處罰，難免讓人有民眾利用法規自相交殘，而最應負改善責任的政府反而置身事外之感嘆。本院不禁想起首都台北市政府 柯文哲 市長的名言：「法律應該是要服務人，而非人去服務法律」，如果政府一味以不合理、不知變通的法規及行政作為去服務某些國人「形式秩序至上」的「正義情感」，才真是落入柯市長所不屑的「人去服務的法律」。
（七）綜上所述，本件肇因於原告違規之時間，因該路段車流有嚴重回堵情形，從檢舉光碟畫面顯示，原告已竭盡其努力切回主線道之努力而不可得。而該「路肩通行終點」預告標誌牌之設置距離又過於短近，以致行駛於該路段之用路人在如此回堵之車陣中，難以切入左側之主線車道中，形同該預告標誌牌為虛設狀態，而難以發揮指示與警示作用，致原告難以在路肩通行終點前，立刻選擇正確之道路行駛，僅能在避免與前後車輛發生擦撞之情形下，被迫繼續行駛路肩。原告此處固有違規行為，惟實難認其有違法故意或過失，毋寧應檢討的是行政機關，明知該路段於上班尖峰時間內之車流量非該處路段所能負荷，無可避免且不可奈何必須行駛路肩之情形下，警察機關不可能於該時該路段舉發使用路肩之違規，卻對於民眾之檢舉行為，不加審核而裁量實無處罰之必要，而冒然全盤接受處罰。原告行為既無期待可能性，亦難謂無緊急避難事由，自無可歸責，應予免罰。原處分未思有上述免罰事由而不加裁量的逕予處原告罰鍰四千元，並記違規點數一點，認事用法即有率斷而於法不合，原告訴請撤銷，為有理由，爰將原處處分撤銷，判決如主文第一項所示。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
七、本件第一審裁判費三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第二百三十七條之八第一項、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國105年6月29日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中華民國105年6月29日
書記官劉宗源