裁判字號：臺北高等行政法院102年訴更一字第104號判決
裁判日期：民國102年11月07日
裁判案由：水利法
臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第104號
102年10月24日辯論終結原告 馮子龍 被告臺灣宜蘭農田水利會代表人 許南山 （會長）訴訟代理人 陳倉富 律師
張育鈞 上列當事人間水利法事件，原告不服中華民國102年5月16日本院102年度訴字第356號裁定，提起抗告，經最高行政法院102年度裁字第1091號裁定廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年4月27日以其所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段（下稱「○○段」）○○及○○○地號等2筆土地（下稱「系爭土地」），向被告申請以排水管線直接穿越被告所轄灌溉之萬長春圳幹線五結支線四分線北富十二主給12-2小給溝渠（下稱「系爭12-2小給」）○○○鄉○○○○道路開挖埋設管線，排放至被告排水專用渠道（即打那岸排水北富12中排12-2小排，下稱「系爭12-2小排」）；或以排水管線以倒虹吸工方式，埋設於被告灌溉專用渠道及農路下方再排放於系爭12-2小排等2種方式搭排水。案經被告依據「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點規定，灌溉專用渠道絕對禁止排放廢污水，以維護灌溉水質及渠道通水管理，乃以10
1年5月3日宜農水管字第1010003974號函通知原告礙難同意（下稱「系爭函文」或「原處分」）。原告不服，提起訴願遭駁回，向本院提起行政訴訟亦被裁定駁回，再向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以102年度裁字第1091號裁定將本院102年度訴字356號裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：伊於101年4月27日向被告提出申請書，遭被告以原處分否准。惟「農田水利會灌溉排水管理要點」並無限制人民管線安設權，行政法亦無不能安設管線權之限制條文，民法第768條規定雖為私權間之爭議，然本件被告為公法人，兩造間之爭議應屬公法上之爭議，縱伊引用法條錯誤，亦不違背伊請求管線安設權之真意，且伊已證實安設管線並不會污染水源，今被告卻以伊申請之「家庭廢水管線」會污染○○段○○地號土地為由，否准伊之申請，顯非合法。此外，依被告會刊102年8月第11刊之內容，何以水利工程建設明細表皆已刊出，然已受污染之河川、溝渠卻不敢刊出？是伊請求被告陳報農田排水路之污染源，被告對於污染土地之泉源及土地所有權人可依土壤及地下水污染整治法加以裁罰。再者，伊請求以挖掘倒ㄇ字型渠道即倒虹吸工方式加上活動蓋以利日後清除汙泥防止淤積，防止人車意外跌落，管線使用不銹鋼材，不但不會污染、破壞、阻礙通行，被告之水路、農路依舊功能完善，且伊之土地若能興建，不只伊受有利益，同時助益地方繁榮並增加地方稅收，符合農田水利會組織通則第10條第5款之規定，是被告所憂心水利法第63之3規定之情形並不會發生。又伊以直徑5吋管線或10吋管線穿越系爭12-2小給，到達系爭12-2小排，因形狀如同
U字，並不會阻礙系爭12-2小給通水斷面，縱10吋管線穿越系爭12-2小給，到達系爭12-2小排，有阻礙系爭12-2小給通水斷面之慮，亦可將系爭12-2小給U型溝渠深度加深，其凹槽長度300~500公分，廢水排放管線依舊為直線非被告所稱為U型，更不會有如被告所稱阻塞、不易清理、不好維修等諸多問題等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成同意系爭土地之家用廢水准予穿越○○段○○地號土地（系爭12-2小給），排放至同段○○地號土地（系爭12-2小排）之行政處分。
三、被告則以：依原告101年4月27日申請書之內容可知，原告係就將來可能之疑義事先提出詢問，並非提出正式申請，系爭函文亦僅係就原告所為之函詢事項予以釋疑，並非發生具體法律效果之行政處分，是原告不得對之提起行政訴訟。又原告提起本件課予義務訴訟，雖已踐行訴願前置程序，惟原告主張之法律依據為民法第768條規定之管線安設權，其性質乃為民事爭議事項自應循民事訴訟程序為之，尚非公法上之爭議，而不得以行政程序為之，是本件之起訴既不備其他合法要件，應以裁定駁回。另伊對於事業區域內之農田排水，具有管理維護之義務，並對於破壞水利秩序之行為，應加強舉發與禁止，系爭土地位於協和農地重劃區內，依農地重劃之原理原則，每坵塊經重劃後均有其灌溉、排水方向，且各灌、排渠道容量均依集水面積經水理精密計算後施作，原告申請以埋設穿越系爭12-2小給及農路，將廢污水搭排至系爭12-2小排，與伊根據集水面積、地貌地形等規劃有違，恐阻斷通水斷面，妨礙圳路通水，實已違反水利排水秩序，為「農田水利會灌溉排水管理要點」第60點第1款所定應禁止之事項。此外，以虹吸工方式將○○○區○設於道路下，不僅需破壞灌溉溝渠，無法以自由流方式排出廢污水，且若經年累月遭車輛重壓，管線破損發生阻塞，恐發生廢污水滲漏漫流系爭12-2小給之灌溉專用渠道，將嚴重影響伊原有圳路構造安全及造成管理維護困擾，為水利法第63條之3第1項第7款規定應禁止之行為，從而伊於其事業區域內，基於水利秩序之維持、農田灌溉水質與農田生產環境之維護，而否准原告之申請，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分影本、訴願決定影本、本院102年度訴字第356號裁定及最高行政法院102年度裁字第1091號裁定在卷可稽（答辯卷第13頁、前審卷第10至14、61至63頁、本院卷第6至8頁），堪認為真正。
五、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第
3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院102年度裁字第1091號裁定所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核本件兩造爭點為：原告向被告申請系爭土地之家庭廢水穿越○○段○○地號土地，搭排至同段○○地號土地上之排水溝渠，是否於法有據？本院判斷如下：
㈠按「水利會所屬之灌排系統，未經水利會之同意，不得擅自
排放廢(污)水；灌溉專用渠道則絕對禁止排放廢(污)水。」「（第1項）水利會受理申請使用農田水利建造物，其適用範圍如下：㈠架設橋涵㈡建築通路跨越㈢埋設設施㈣架空纜線㈤搭配、排水等項。（第2項）前項各款之工程設計種類型式應申請水利會同意，如委託水利會辦理時，水利會得收取委託設計費及監造費。」分別為「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點及第32點所明定，可知，欲為上述規定所規範排水或使用農田水利建造物之行為，須先經水利會之同意。又農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。依農田水利會組織通則第10條規定，農田水利會之任務包括農田水利事業之興辦、改善、保養及管理、災害之預防及搶救、經費之籌措及基金設立、效益之研究及發展等事項，此即為法律授予農田水利會之自治事項（司法院釋字第628號解釋理由書參照）。農田水利會既係國家為推行農田水利事業之宗旨而依法設立之公法人，且在法律授權範圍內係享有自治權限之地方水利自治團體，是就農田水利會組織通則第10條所規定農田水利會之自治事項，其依相關法規所為行為，其中即難謂無不具公權力行使之性質者（司法院釋字第518號解釋理由書參照）。而「農田水利會灌溉排水管理要點」係行政院農業委員會為監督輔導農田水利會辦理事業區域內灌溉用水之引灌、營運、亢旱機制、排水、水質、蓄水、水利設施之管理養護及水路變更等業務而訂定（該要點第1點參照），且觀諸上述「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點及第32點規定，其內容為對農田水利事業之管理，而屬法律授予農田水利會之自治事項範疇，並其管理方式係由享自治權限之農田水利會以單方「同意」與否之意思表示為之，並進而對申請人發生得否直接使用或得否為次階段申請行為之法律效果，則參諸行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之意旨，應認農田水利會依「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點或第32點規定所為同意與否之行為，性質上屬行政處分，人民如對之不服，應循提起行政訴訟法第4條或第5條所規定撤銷訴訟或課予義務訴訟之方式為救濟（最高行政法院102年度裁字第1091號裁定意旨參照）。經查：
1.本件原告因系爭土地未規劃排水溝渠，乃向被告申請以排水管線直接穿越被告所轄灌溉之系爭12-2小給溝渠○○○鄉○○○○道路開挖埋設管線，排放至被告所轄系爭12-2小排；或排水管線以倒虹吸工方式，埋設於系爭12-2小給及農路下方再排放於系爭12-2小排等2種方式搭排水。經被告援引「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點規定否准所請。
2.被告既係公法人，且屬在法律授權範圍內享有自治權限之地方水利自治團體；又參諸訴願決定書，系爭事項係在被告事業區域；而原告申請事項，不論屬「農田水利會灌溉排水管理要點」第21點或第32點之規範範圍，抑或兼含二者，依前揭規定及說明，均屬對農田水利事業之管理，而屬法律授予農田水利會之自治事項範疇；是被告就原告上述申請所為否准同意之系爭函文，其性質自應認屬行政處分。原告不服原處分循序提起訴願及本件課予義務訴訟，其程序上並無不合，此亦為最高行政法院102年度裁字第1091號裁定所表示之法律意見，本院應受其拘束。是被告仍執前詞，辯稱系爭函文性質上非屬行政處分，原告不得對之提起本件訴訟云云，洵不足採。
㈡按「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，
秉承政府推行農田灌溉事業。」「（第1項）灌溉事業設施範圍由興辦人劃定報主管機關核定公告後，禁止下列行為：
一、填塞圳路。二、毀損埤池、圳路或附屬建造物。……七、其他妨礙灌溉設施安全之行為。（第2項）排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之。」水利法第12條、第63條之
3分別定有明文。又「水利會事業區域內之農田排水，由水利會負責維護管理。」「農田排水設施應由水利會根據集水面積、雨量流出率、地貌地形及作物浸水率等，予以妥善之規劃。」「農田排水路線之選擇，應以大多數利益為依據，且應選擇損害最小之地勢行之。」「水利會所屬之灌排系統，未經水利會之同意，不得擅自排放廢（汙）水；灌溉專用管道則絕對禁止排放廢（汙）水。」「（第1項）水利會受理申請使用農田水利建造物，其適用範圍如下：……㈡建築通路跨越㈢埋設設施……㈤搭配、排水等項。（第2項）前項各款之工程設計種類型式應申請水利會同意……。」「水利會應加強下列禁止行為之舉發：㈠違反水利秩序及非法取水。……」亦分別為「農田水利會灌溉排水管理要點」第16點、第18點、第19點、第21點、第32點及第60點第1款所明定。上開要點係中央農業主管機關行政院農業委員會為監督輔導農田水利會辦理事業區域內灌溉用水之營運、排水、水質、水利設施之管理養護及水路變更等業務而訂定，已如前述，核屬細節性及技術性之行政管理規定，且符合前揭水利法第63條之3第1項之規範意旨，亦未增加法律所無之限制，且與民法第786條所定私人間之管線安設權係屬二事，被告自得據以為受理申請使用農田水利建造物之准駁依據。是原告主張上開要點與民法第786條規定牴觸，應屬無效云云，容有誤會，殊無足採。
㈢基此，可知農田水利會負有管理維護其事業區域內農田排水
之義務，並應根據集水面積、雨量流出率、地貌地形及作物浸水率等，予以妥善規劃排水設施，非經其同意，不得擅自排放廢（汙）水於其所屬之灌排系統，且灌溉專用管道絕對禁止排放廢（汙）水，水利會對於破壞水利秩序之行為，並應加強舉發及禁止。是水利會受理申請使用農田水利建造物時，即應遵守上開要點之規定。原告以㈠使用不鏽鋼管線穿越○○段○○地號土地（系爭12-2小給）方式排入對向○○地號土地上之系爭12-2小排或㈡挖掘倒ㄇ字型渠道即倒虹吸工方式（長10米×寬3米×深75公分）且加活動蓋以利日後清除汙泥防止淤積等二種方式，向被告申請搭排水，惟查：
1.原告所有系爭土地係位於協和農地重劃區內，而依農地重劃之原理原則，每坵塊經重劃後均有其灌溉、排水方向，且各灌、排渠道容量均係依集水面積經水理精密計算後施作。依宜蘭縣政府於53年針對協和農地重劃區內所規劃之「打那岸排水北富12中排12-2小排集水面積圖」（本院卷第53頁），顯示系爭土地並非屬12-2小排之集水區範圍，則原告申請將系爭土地之家用廢（污）水搭排至12-2小排，即與被告根據集水面積、雨量流出率、地貌地形及作物浸水率等所為之排水規劃不符。原告如採取上開第1種搭排方法，參酌被告所提出之排水方式示意圖及斷面圖（本院卷第51、52頁），係以埋設排水管直接穿越系爭12-2小給及農路之方式，將廢污水搭排至系爭12-2小排，將直接通過系爭12-2小給之通水斷面，自形式上觀之勢將妨礙圳路通水，實已破壞水利排水秩序，係屬「農田水利會灌溉排水管理要點」第60點第1款所定應禁止之行為。原告主張依經驗法則可知上開搭排方法不會阻礙12-2小給通水斷面云云，顯不足採。至於原告又主張上開搭排方法縱有阻礙12-2小給通水斷面之虞，伊考慮加深12-2小給U型溝渠50公分，凹槽長度則加寬為300至500公分，水流可由右側入注加深之50公分凹槽，滿溢流向右側云云，除將直接破壞並改變排水溝渠之結構體，且不在本件原告原申請之範圍內，復未經被告依法審查決定，自非本件所得審酌，附此敘明。
2.又原告如採取上開第2種搭排方法，參酌被告所提出之排水方式示意圖及斷面圖（本院卷第51、52頁），則係以倒虹吸工方式，埋設暗管越區橫越系爭12-2小給及農路，以搭排至系爭12-2小排，不僅於施工時可能會破壞溝渠結構體（系爭12-2小給及12-2小排之渠深50公分，渠底下方為混凝土結構，原告之暗管僅75公分深，原告以直徑5吋即
12.7公分管線或直徑10吋即25.4公分管線施工時，勢將破壞系爭12-2小給及系爭12-2小排之溝渠結構體），又因無法以自由流方式排出廢污水，且系爭土地之家用廢（污）水水量較少，不易以倒虹吸方式排放廢（污）水，並容易產生管內阻塞，復以上方農路經年累月遭車輛重壓，下方暗管亦易破損發生阻塞，且因暗管維修不易，恐發生廢污水滲漏漫流系爭12-2小給之灌溉專用渠道，將嚴重影響被告原有圳路構造安全並造成管理維護困擾，係屬水利法第63條之3第1項第7款所定應禁止之行為。是原告主張10吋管線不會如被告所稱阻塞、不易清理、不好維修等諸多問題，且上開兩種施工方法，其廢水排放管線通過處都以RC結構體重建，沒有塌陷與損毀之虞，被告所憂心水利法第63條之3規定之情形不會發生云云，亦不足採。
3.從而，被告於其事業區域內，基於水利排水秩序之維持、圳路構造安全、農田灌溉水質及農田生產環境之維護，而否准原告之申請，自屬於法有據，且未限制或剝奪原告之生存權。是原告主張被告指責伊會造成污染顯失厚道及違反對等原則，牴觸憲法第15條保障生存權之規定云云，要無足採。
㈣又按民法第786條規定係在規範私人間之管線安設權，與「
農田水利會灌溉排水管理要點」之規範目的迥不相同，已如前述，且二者間亦欠缺類似性，自不得據以為向屬於公法人之被告申請搭排家用廢（污）水至系爭12-2小排之法律上依據；且原告是否於系爭土地上興建建物，以助益地方繁榮及增加地方稅收，更非屬被告應否同意本件搭排申請所應考量之因素。是原告主張被告應類推適用民法第786條規定，同意伊搭排至系爭12-2小排之申請，俾伊於系爭土地上興建建物，以助益地方繁榮及增加地方稅收，更可符合農田水利會組織通則第10條第5款所定「農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項」之規定云云，殊無足採。
㈤至於原告提出之「宜蘭縣都市計畫農業區建地目土地或非都
市甲、乙種建築用地申請興建住宅基地周邊無排水溝渠處理事宜」會議紀錄，其結論㈡1.及㈣雖有「以排水管線埋越灌溉底部至道路對側排水溝者，須向宜蘭農田水利會申請，但施工時不得破壞所埋越之灌溉溝構造。埋設排水管需挖掘道路部分另須於施工前向道路主管（管理）機關申請許可」及「請宜蘭縣建築師公會協助本府建設處訂定排水管線穿越灌溉溝渠及道路挖掘埋設排水溝之設計、施工規範，以供申請人遵循」之記載（前審卷第40頁），惟觀諸全文，並無被告針對搭排申請均應一律同意之意，被告仍應視個別申請案之具體情形是否符合相關規定，而為是否同意之決定，是原告主張被告未依上開會議紀錄同意伊之申請，顯係刁難伊云云，尚難憑採。另原告主張依伊提出系爭12-2小給及系爭12-2小排之現場照片顯示，部分溝渠雜草叢生，被告卻未予僱工清除，亦會阻礙通水斷面，另被告會刊102年8月第11刊之內容，不敢刊出已受污染之河川及溝渠，被告亦未對於污染土地之泉源及土地所有權人加以裁罰等情，縱認屬實，亦屬被告是否未善盡管理維護義務之問題，尚不得據以為被告應同意本件原告搭排申請之理由，附此敘明。
㈥綜上所述，原告主張各節，均無可採。從而，被告依「農田
水利會灌溉排水管理要點」第21點及第60點第1款規定，以原處分駁回原告自系爭土地搭排至系爭12-2小排之申請，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應作成同意系爭土地之家用廢水准予穿越○○段○○地號土地（系爭12-2小給），排放至同段○○地號土地（系爭12-2小排）之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年11月7日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官黃桂興法官張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年11月7日
書記官陳可欣