裁判字號：臺灣高等法院花蓮分院98年上易字第57號民事判決
裁判日期：民國99年02月10日
裁判案由：承租土地
臺灣高等法院花蓮分院民事判決98年度上易字第57號上訴人甲○○訴訟代理人 林政雄 律師複代理人 文志榮 律師被上訴人行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處法定代理人乙○訴訟代理人丙○○上列當事人間承租土地事件，上訴人對於中華民國98年9月15日臺灣花蓮地方法院98年度訴字第265號第一審判決提起上訴，經本院於99年1月20日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實
壹、上訴人方面：
一、聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應與上訴人就花蓮縣木瓜山事業區第100林班內面積0.065公頃之土地訂立租賃契約。
㈢訴訟費用由被上訴人負擔。
二、陳述：㈠上訴人對原審判決聲明不服，除與原判決記載相同者，予以引用外，上訴補稱：
⒈上訴人與被上訴人間確已成立租賃之預約，被上訴人有義務
與上訴人成立系爭土地之租賃契約，原審判決逕認為要約引誘，當係欠缺實質上之理由，容有違誤：
⑴按預約義務人如違反其義務時，預約權利人得請求其履行訂
立本約（最高法院68年度台上字第3347號判例參照）。又民法第153條第1項之當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立，本條項規定在預約情形亦應有類推適用餘地。
⑵查被上訴人於民國96年11月21日以花南政字第0968412316號
函知上訴人：「上訴人所承租之暫准租地建地將於96年12月31日到期，請於租期屆滿前來工作站辦理換約手續」等語，應係被上訴人已認上訴人可以繼續承租系爭土地，而通知上訴人前往換約，其所謂「換約」者，僅屬形式書面之製作，當上訴人同意並前往辦理換約手續時，在實質上已可視為兩造間預約成立租賃契約。是依上開判例見解，被上訴人有義務與上訴人成立系爭土地之租賃本約，上訴人亦可依預約之拘束力，請求被上訴人訂立租賃本約。
⑶系爭租賃契約並無隻字提及被上訴人尚須查勘放租土地上是
否有建物，以為決定是否放租之事項，本不應以此等事項逕行曲解認為被上訴人前開換約意思表示尚須視其查勘之結果，而解釋係要約引誘，否則難符當事人訂約之真意，亦難有實質上之理由，原審判決容有違誤。
⒉兩造間原簽訂之系爭臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書，
並未約定放租目的及違反放租目的之效果，上訴人亦無違反放租目的之行為：
⑴本案經被上訴人南華工作站81年6月4日八一南政字第1265號
函在原位置內改建在案。因建管機關核示，需施作護坡以維水土保持，上訴人乃依指示花費鉅資興築之，致一時無法另集資改建住屋，後因又逢數次颱風侵襲，原有舊建築遭毀無存。因上訴人戶內人口增加，需分屋而居，經上訴人於97年1月14日向被上訴人陳情在案。
⑵再就被上訴人97年5月29日花授南政字第0978411165號函所
示：「查本租地上已無房舍、無居住事實，放租目的已不存在，應依規定收回林地不再放租」等語，不僅兩造雙方從未明確約定系爭土地放租目的係以其上存有房屋及供人居住為目的，且雙方契約內亦無記載相關法令規定此情形須收回林地不再放租。是以，被上訴人以上開函文作出不再放租之決定，本無確實依據。即便本件系爭土地為建地，亦無何等強制法規，規定其上須有房舍、有居住事實者，始得予以放租之規範。從而，上訴人以為被上訴人實應再審慎評量上訴人已在系爭土地長期承租之事實，不論在生活上及經濟上早已與系爭土地不能分割，被上訴人實不應拘泥於上開暫時無房舍及無居住事實之瑕疵，相反地，上訴人係為要達到長期居住之目的及繼續承租使用之利益，即考慮房舍老舊予以重建，且又逢數次颱風侵襲，原有舊建築遭毀無存。詎料，被上訴人故意忽視上揭「無居住事實本係因天災所造成」，逕而認為上訴人在系爭承租之土地上，並無房屋亦無居住事實。然細究此等客觀事實，上訴人並無任何可資責難之處，若因此責令上訴人負擔不利益之後果，對上訴人必造成極不公平之結果，迫令上訴人在系爭土地上所付出之心血全遭消滅、付諸流水，致上訴人遭受無法預料之重大損害，對上訴人極不公平。
⑶再衡酌行政院經濟建設委員會97年9月12日都字第097000041
05號函，重新檢討「國土復育策略方案暨行動計畫」。行政院經濟建設委員會97年9月26日都字第0970004356號函以「國土復育策略方案暨行動計畫面」因現行法令均有規範可供執行管理，同意回歸各部會依現行法規定辦理。依此函文意旨，上訴人就本案土地應可繼續承租，被上訴人實不應以本件續租案僅有些許程序上瑕疵，即漠視上訴人長年在系爭土地上所付出之勞力、時間及費用，況且為使土地能適時且有效之利用，被上訴人尤不能任令系爭土地荒廢，不准上訴人繼續承租使用，故被上訴人以房舍不存在云云，駁回上訴人之申租，實屬無理。
⑷況查，觀諸本件系爭臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書中
，兩造間顯無「該租地內建物不存在，即不予續租」字句之明文約定，被上訴人竟遽以「該租地內已無建物」為由，依「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」各林管處提案第11案決議事項，即不再與上訴人續租並收回林地管理之行為，猶不知其與上訴人已成立系爭土地之承租預約，被上訴人顯有履行訂立租賃本約之義務，被上訴人不得再以行政上理由拒絕履行其訂立租賃契約之義務，原審判決論旨，當無法令人甘服。
⒊被上訴人答辯要旨以「行政院農業委員會林務局97年4月18
日林政字第0971720565號函核示：『本案請依本局97年4月3日林政字第0971720464號函附件4國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫各林管處提案第11案決議事項』辦理，即不在續租並收回林地管理...」云云為憑，既無法律之明文，亦非兩造系爭土地租賃契約書中所載之終止條款事由，被上訴人所辯誠非有理。且被上訴人雖依其函示認為其不再續租系爭土地予上訴人，惟細鐸其文，此應僅在決定是否續租之階段始有拘束力，惟在已決定續租而通知人民（上訴人）前來換約之階段者，則被上訴人即不能再以該等函示回溯否定先前已作成「換約」之決定，否則即違反「禁反言原則」。是被上訴人仍應履行與上訴人訂立租賃契約本約之義務，原審未能審究及此，當有違誤。
㈡上訴人及其訴訟代理人之複代理人於本院補充陳述：
⒈當初是我的房子於81年間被颱風打壞了，我申請改建，他們
同意，所以我就花費大約200多萬元的費用整修旁邊的地、邊坡等，之後我要去申請換約承租時，他們說沒有房子不能承租，可是在這之前，他們都沒有告知我沒有房子不能承租。現在土地上沒有房子。
⒉本件上訴人的房子於81年就已滅失，但被上訴人於88年還是
與上訴人換約，顯然被上訴人陳述沒有房子就不能換約承租，顯與事實不符。
⒊另上訴人81年房屋滅失時，有申請就地重建並經同意（81年
6月4日八一年政字第1265號函），但是建管單位要求上訴人為水土保持，所以上訴人就水土保持為必要的花費，但因水土保持花費過大，所以上訴人就無法立即重建房子，但依前開上訴人為水土保持之行為，顯然並沒有放棄不蓋房子的意願，否則根本就不會花費那麼大的費用去作水土保持。本件被上訴人只是單純的就沒有房子而認定是否可以換約，而未就上訴人已就系爭房屋旁為水土保持，算是有工作物的具體使用行為而為採納，所以其認定不能換約，顯不公平，亦無法源依據。本件被上訴人消極的不同意上訴人換約，無法達到物之經濟效益。
三、證據：除援用原審所提證據外，並提出下列證據為證：㈠水土保持照片3幀。
㈡花蓮林區管理處南華工作站81年6月4日八一南政字第1265號函影本1份。
貳、被上訴人方面：
一、聲明：㈠上訴駁回。
㈡訴訟費用由上訴人負擔。
二、陳述：㈠除與原判決記載相同者，予以引用外，補稱：
上訴人原承租被上訴人轄管木瓜山事業區第100林班內面積0.065公頃暫准租地，承租期間自88年1月1日起至96年12月31日截止，經被上訴人於96年11月21日以花南政字第0968412316號函通知上訴人辦理續租手續，嗣經上訴人於96年12月7日以申請書提出申請續租手續。經被上訴人於96年12月19日派員現場勘查結果，該租地內無建物，經行政院農業委員會林務局於97年4月18日以林政字第0971720565號函核示：「本案請依本局97年4月3日林政字第0971720464號函示暨97年4月11日林政字第0971720475號函附件4『國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫』各林管處提案第11案決議事項辦理，即不再續租並收回林地管理。」。被上訴人96年11月21日以花南政字第0968412316號函通知上訴人辦理續租手續，係屬義務，並非預約之要約，此有「臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書」第3條、第6條第1項第4款、第7款、第9條及第15條足證，且提出申請續租之初步程序後，仍需經現場勘查等實質性審查是否違反上揭規定，倘經查無違反始准予續租。
㈡被上訴人之訴訟代理人於本院補充陳述：
⒈通知續租部分為要約引誘，只是通知性質，並不是要約，是
否續約還是要經過實質的調查手續予以認定，假如符合規定的話，我們才會辦理續約。
⒉原暫准使用契約書中第6條第4款、第7款、第9條的規定，除
了援用民法的規定外，尚要符合我們機關內部的行政規定，都可以看出本件租賃要符合目的性。
⒊81年被上訴人有發公文准予上訴人重建，迄97年依常理應該
重建完畢，但卻沒有，且於97年時，我們並沒有准予再為重建。
⒋我們當初准予暫放租，是因有房子的存在；假如房子已滅失
，那就要回復林地的使用。上訴人於87年申請換約時，我們去現場時並沒有房子，我們會准許是因為沒有報請林務局核准，後來我們將是否准予換約的情形報請林務局，林務局就此糾正，沒有房子即不得換約。
三、證據：援用原審所提證據。理由
一、被上訴人行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處原法定代理人為 林哲茂 ，嗣於本院繫屬中之98年12月31日變更為乙○，有被上訴人提出之行政院農業委員會農人字第0980183209號函可憑，被上訴人並聲明承受訴訟，核與法相符，應予准許，合先敘明。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於88年間與被上訴人簽訂臺灣省國有林地暫准使用租
賃契約書，承租花蓮縣木瓜山事業區第100林班內面積0.065公頃之土地，承租期間迄96年12月31日止，嗣被上訴人於96年11月21日以公函通知上訴人，請上訴人於租期屆滿前前往辦理換約手續。上訴人即依指示向被上訴人申請承租系爭土地，詎被上訴人於97年12月18日函覆：上訴人租地上無房屋，亦無水電，自81年起迄今已16年無居住事實，其放租目的已不存在，所請續租乙節，不予同意，並收回林地等語，拒絕上訴人繼續承租之申請。然系爭土地上之建物係因颱風所破壞，並非上訴人人為造成，不應由上訴人負擔喪失承租權之危險。
㈡又按預約義務人如違反其義務時，預約權利人得請求其履行
訂立本約，最高法院68年度台上字第3347號判例意旨可供參照，而民法第153條第1項之規定，在預約情形亦得類推適用。是被上訴人既來函通知上訴人於租期屆滿前往辦理換約手續，應可視為被上訴人向上訴人表示成立租賃預約之要約，於上訴人向被上訴人申請繼續承租系爭土地之表示時，兩造間即成立土地租賃之預約。依上開判例見解，被上訴人有義務與上訴人成立系爭土地之租賃本約，上訴人亦可依預約之拘束力，請求被上訴人訂立租賃本約。
㈢上訴人曾於97年1月14日向被上訴人陳情謂：本案係經被上
訴人南華工作站81年6月4日八一南政字第1265號函在原位置內改建在案，因建管機關核示須施作護坡以維水土保持，上訴人依指示花費鉅資興築之，致一時無法另集資改建住屋，後因又逢數次颱風侵襲，原有舊建築遭毀無存，因上訴人戶內人口增加，需分屋而居，敬請被上訴人惠准辦理續租等語。嗣經被上訴人 林政課 廖拯民 課長於97年1月30日前往系爭林班地時，上訴人亦表示：1、81年核准改建時，公文未指示依規限期1年內改建。2、續租蓋房子自己居住，諾2年內興建，屆時未依承諾同意貴處意見，改辦租地造林訂約等意見，然被上訴人仍以「系爭土地上已無房舍、無居住事實，放租目的已不存在，應依規定收回林地，不再放租」等語，函覆拒絕續約。被上訴人實應審慎評量上訴人已在系爭土地長期承租之事實，不應拘泥於上開暫無房舍及居住事實之瑕疵，即任令系爭土地荒廢，不准上訴人繼續承租利用等語。案經原審判決駁回上訴人之訴。上訴人對於原審判決不服提起上訴。
三、被上訴人則以：被上訴人對上訴人主張自88年1月1日起至96年12月31日止，承租被上訴人轄管之系爭土地，嗣被上訴人於96年11月21日以函文通知上訴人於租期屆滿前來工作站辦理換約手續，上訴人業於96年12月7日申請續租等情，均不爭執，然以：
㈠經被上訴人於96年12月19日派員現場勘查結果，系爭租地內
無建物，經林務局於97年4月18日以林政字第0971720565號函核示：「本案請依本局97年4月3日林政字第0971720464號函示暨97年4月11日林政字第0971720475號函附件4『國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫』各林管處提案第11案決議事項辦理，即不再續租並收回林地管理。」。
㈡依系爭契約第2條、第3條後段、第6條、第9條、第10條及第
15條之約定足證，被上訴人96年11月21日花南政字第0968412316號函通知上訴人辦理申請續租手續，性質僅為通知並非要約，系爭租賃契約僅限「建地使用」，是以房屋之存在為放租之目的，故申請續租後，仍須經現場勘查之實質性審查是否有違反契約情事，始准予續租訂約，但本件在辦理是否得以續租業務時，南華工作站辦理現場勘查時發現，系爭土地已無房屋存在，現場為草生地狀態，依照林務局前述函文之指示，放租目的已經消失，自不再續租等語，資為抗辯。
四、本件爭點及本院得心證之理由：㈠被上訴人於96年11月21日以花南政字第0968412316號函通知
上訴人辦理申請換約手續，是否屬兩造間訂定臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書之預約之要約：
⒈按公產機關檢送公有基地租用申請書予承租人，以供承租人
辦理公有基地續租手續，其性質為要約之引誘，並非要約或承諾，最高法院86年度台上字第2658號判決意旨可資參照。
而要約之引誘，乃在引誘他人向其為要約之意思表示，其本身並不發生法律上之效果。查被上訴人於96年11月21日以花南政字第0968412316號函知上訴人以：「台端等承租本站轄管木瓜山事業區暫准租地建地將於96年12月31日到期，請於租期屆滿前來工作站辦理換約手續，請查照。」，而經上訴人於96年12月7日以國有林地暫准使用（建地）續租申請書提出申請，分別有該函文及續租申請書各1份附原審卷足參（見原審卷第13、27頁），則被上訴人於租期屆滿前對承租人通知辦理換約手續之行為，性質上僅屬被上訴人對上訴人為要約之引誘。
⒉又依兩造不爭執之臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書第3
條約定：「租賃期間自民國八十八年一月一日起至民國九十六年十二月卅一日止計玖年（林務局六十五年六月十八日林政字第八四八二號函核准租用）。前項租期屆滿時承租人若須繼續使用林地，應於租期屆滿前一個月內，檢具有關證件提出『申請續租』，否則視同放棄續租，應即無條件恢復原狀，由林管處收回林地。」，有系爭租賃契約附原審卷可查（見原審卷第9至12頁背面、本院卷第44至50頁）；該後段約定乃係促予上訴人於租期屆滿前1個月內，檢具有關證件提出於被上訴人以利辦理申請續租程序，賦予上訴人有優先向被上訴人申請續租之權利，惟上訴人縱提出申請辦理繼續承租之手續（此始屬要約之意思表示），被上訴人尚非無權依系爭租賃契約約定及相關法令斟酌是否續租，而為承諾意思表示與否之權利，並非上訴人一提出續約申請，被上訴人即應與之續約。則上訴人主張被上訴人通知申請續租之函文可視為兩造間預約成立租賃契約，其可依預約之拘束力請求被上訴人訂立租賃本約等語，尚無理由。
㈡兩造間原簽訂之系爭租賃契約書，是否約定有放租目的及違
反效果？又上訴人是否有違反放租目的？⒈依系爭租賃契約書第2條約定：「本租約出租之林地限建地
之用不得供其他用途」、第6條第4款約定：「簽訂本租約滿1年承租人未依原定計畫使用土地時，出租機關得終止租約」、第15條約定：「本租約未規定事項承租人完全同意依照林務局有關法令辦理，如出租機關認為另訂特定事項，必要時得由出租機關另定之。」等語，足徵上訴人承租系爭土地須為建地之用，如違反約定之使用目的，被上訴人得於租約存續期間終止租約，亦得於租賃期間屆滿後基於同一理由拒絕為續約之承諾。查系爭土地既係供建地使用，然其上因無房屋亦無水電，自81年起迄今已16年無居住事實等情，亦為兩造所不爭執，且有被上訴人97年12月18日花政字第0978109540號函1紙在卷可查（見原審卷第45頁），顯然系爭租賃契約訂定之目的已無法達到，被上訴人據以為終止契約或拒絕為續約承諾之重大事由，足堪認定。是上訴人主張系爭土地上僅暫時無房舍及無居住事實之瑕疵、不論在生活上及經濟上早已與系爭土地不能分割云云，即屬無據。
⒉又所謂「暫准放租」之政策，本意即係暫時維持現狀，冀於
使用原因消失後恢復為林地使用，且非都市土地使用管制規則第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」，故關於已放租暫准建地上已無建物之租地，無論為受災或年久傾頹，倘承租人無即時申請改建，任其空置，應表示其對此筆建地已無居住之需求，自應回歸林地使用，繼續放租自有違國有林地暫准放租之放租目的，行政院農業委員會林務局於94年4月1日會議紀錄捌、臨時動議之案由二附件4之決議11，亦同此見解（見原審卷第80至95頁）。而系爭土地上無房屋亦無水電而無人居住之事實，自81年起迄今已歷16年，足認上訴人對系爭土地已無居住之需求，則被上訴人倘繼續放租予上訴人顯有違國有林地暫准放租之目的。另上訴人雖主張被上訴人前於81年6月4日曾以八一南政字第1265號函核准上訴人申請在原建坪原位置內改建二層樓房在案，並主張其於81年6月4日經主管核准就地重建後，即依建管機關要求而花費鉅資於系爭土地施以水土保持，致無法立即集資改建住屋等語，並提出該函文及其施作水土保持之照片3幀供本院參酌（見本院卷第61至63頁、第65頁），然縱使上訴人於81年間確就系爭土地有施作水土保持，尚須相當期日集資以改建住屋，惟上訴人自被上訴人核准改建樓房迄今亦已逾16年之久，其間雖經歷數次颱風，然上訴人均未提出有於系爭土地上即時進行改建之事證，上訴人顯違系爭土地乃供建地使用之目的。
五、綜上所述，原審以被上訴人通知上訴人辦理申請換約手續之函文並非預約之要約，且上訴人承租系爭土地已違反放租目的，被上訴人於兩造原系爭契約之租賃期限屆至後，拒絕與上訴人續約，自屬有據。從而認定上訴人主張請求被上訴人須與上訴人續定租賃契約，並無理由，不應准許，而為上訴人敗訴之判決，經核尚無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決不當，求予廢棄改判，非有理由，應予駁回。
六、本件為判決基礎之事證已明，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，不再一一論列，併予敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國99年2月10日
民事庭審判長法官謝志揚
法官林慶煙法官張健河以上正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中華民國99年2月10日
書記官徐文彬