臺灣臺中地方法院109年度簡字第35號判決

裁判字號：臺灣臺中地方法院109年簡字第35號判決

裁判日期：民國109年07月07日

裁判案由：就業服務法

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決109年度簡字第35號
109年6月23日辯論終結原告 陳亦珍 訴訟代理人 賴宜孜 律師被告臺中市政府代表人 盧秀燕 訴訟代理人 巫豐哲
周嘉信 上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國109年3月27日勞動法訴二字第1080029284號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未依規定申請許可即非法容留他人所聘僱之越南籍移工DOTHIQUYEN君（下稱D君）於臺中市○○區○○路○○號大雅菜市場址處豬肉攤從事販賣豬肉工作，業經臺中市政府勞工局會同內政部移民署中區事務大隊臺中市專勤隊（下稱臺中市專勤隊）於案址當場查獲，D君並於臺中市政府勞工局談話紀錄坦承於豬肉舖內從事操作絞肉機進行絞碎豬肉之工作，並表示於豬肉攤內從事工作，是“我阿姨” 阮氏蓉 叫我做的。全案經臺中市專勤隊調查屬實，並以108年8月5日移署中中勤字第1088215751號書函移請被告進行裁處，經被告機關審認原告違反就業服務法第44條規定屬實，爰依同法第63條第1項規定處原告新臺幣（下同）15萬元整罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠臺灣臺北地方法院106年度簡字第291號行政訴訟判決指出『
就業服務法之「工作」限於「以獲得報酬為對價」：按法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束（司法院釋字第137號、216號解釋參照）。被告既抗辯就業服務法第44條不限於提供對價之行為，有工作之事實即該當該條之規定等語，此處即應先審究就業服務法第44條之「工作」定義。查：1.稽之就業服務法第44條、第45條固均明定「任何人」不得為非法容留、媒介之行為，惟第44條係規定禁止「非法容留外國人從事工作」，第45條則禁止「媒介外國人非法『為他人』工作」，而依業服務法第2條第3款規定，雇主係指聘、僱用員工從事工作者，顯見第44條未如同第45條將雇主排除於規範主體範圍。再參之就業服務法第44條規定在就業服務法第5章外國人之聘僱與管理，同屬該章之第46條至第57條則明定雇主為規範主體，由此益徵，第44條之規範對象「任何人」，應包括「雇主」及「非雇主」甚明。如雇主非法容留外國人從事工作，且未經許可聘僱外國人，即同時違反就業服務法第44條、第57條第1款之規定，構成一行為而觸犯數罰則之想像競合，應擇一重依同法第63條第1項規定處罰。訴願決定援引之行政院勞工委員會（現改制為勞動部，下稱勞委會）91年9月11日勞職外字第0910205655號函釋，解釋就業服務法第44條限於自然人與法人與外國人間無聘僱關係，同法第57條第1款則指二者間具聘僱關係之情形，與本院依前開條文所為之文義解釋、體系解釋不符，本院自不受其拘束。2.再按，除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作；就業服務法之雇主，係指聘、僱用員工從事工作者，就業服務法第43條、第2條第3款規定甚明。由此可見，本法所規範外國人在國內工作之規定，係指外國人經雇主聘僱在國內工作，此由91年1月21日修正公布之就業服務法第44條，於立法院衛生環境及社會福利、司法委員會提出之審查報告，載明該條係「為加強對於受聘僱在中華民國境內工作外國人之管理，規定任何人不得非法容留外國人從事工作」，之後該條則按審查條文二讀、三讀通過（見立法院公報第90卷，第62期，院會紀錄，頁388、500、508），益可見就業服務法第44條之非法容留外國人從事工作，係指容留受雇主聘僱之外國人在我國境內從事工作，即「容留外國人在我國境內為雇主從事工作」。勞委會91年9月11日勞職外字第0910205655號函釋，解釋本條係指自然人或法人容許外國人停留於某處所為其（即為該自然人或法人）從事勞務提供或工作事實之行為，顯與該條之體系解釋、歷史解釋不合，本院亦不受其拘束。3.又所謂「容留」，係指提供外國人從事工作之場所，而就業服務法第44條之規範主體「任何人」包括「雇主」及「非雇主」，業如前述，故本條之規範內容即為「雇主或非雇主不得非法提供外國人為雇主從事工作之場所」至明，本條亦應依此規範內涵解釋工作之定義。而依就業服務法第42條規定，為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，足見就業服務法限制聘僱外國人工作之規定，主要係為保障本國人之就業機會，避免本國勞工因外國人工作條件之競爭，降低與雇主締結勞動契約所訂之勞動條件。就業服務法第44條既禁止任何人提供場所供外國人為雇主從事工作，則關於就業服務法第44條工作之定義，即應參酌前開限制聘僱外國人工作之立法目的，依規範僱傭契約之「民法」及規範勞動條件之「勞動基準法」為解釋。4.參諸民法第482條規定，稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約；勞動基準法第2條第1款、第3款前段亦就該法之勞工、工資為定義性規定，勞工謂受雇主僱用從事工作獲致工資者，工資謂勞工因工作而獲得之報酬，顯見依民法或勞動基準法規定，受僱人為僱用人服勞務或勞工受雇主僱用從事工作，均以服勞務或工作獲得報酬為對價。佐以外國人所為無償或無價性之勞務行為，並非以該行為為職業，亦未因此影響本國人之就業機會、勞動條件或國民經濟發展，與就業服務法第42條所定限制聘僱外國人之目的不符，是就業服務法第44條之「工作」，應指提供勞務者與雇主間依一定法律關係具指揮、監督關係，且勞務提供者係以「獲得報酬為對價」，不包括親友間之好意施惠行為或其他無償、對價關係提供勞務之行為。至提供場所之人（雇主或非雇主）與外國人間是否因提供場所而有對價關係，則在所不問。被告抗辯該條僅須有工作之事實，不問工作有無對價，自屬無據。5.訴願決定援引之勞委會95年2月3日勞職外字第50502128號函釋及未引用之勞委會92年3月11日勞職外字第0920010669號函釋，解釋「工作」並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作；凡有勞務之提供或工作之事實，不論有償或無償皆屬之等情，顯與本院依法條體系解釋對工作所為之詮釋不合，亦與就業服務法聘僱及管理外國人之規範目的相悖。況勞動部104年11月3日勞動發管字第1040513517號函釋， 陳明 為檢討勞委會於94年間就外國人志願性從事服務工作，如未符合志願服務法之規定，仍須依就業服務法規定申請許可之函釋，於104年9月2日召開「外國人在臺從事之無償工作有無就業服務法之適用」會議，並參考該決議認為外國人基於公益目的，自發性地奉獻社會、非以獲取報酬為目的，從事無相當對價報酬之輔助性服務，該行為非屬就業服務法規範之範疇，無須依就業服務法向勞動部申請許可，益徵外國人所為無償或無相當對價關係提供勞務之行為，無須依就業服務法申請許可。本院依首開釋字第137號、216號解釋，自得就勞委會95年2月3日函釋及92年3月11日函釋，依據法律表示不同見解，不受前開函釋之拘束。6.基上，就業服務法第44條之規範主體包括「雇主」及「非雇主」，規範內涵為「不得非法提供外國人為雇主從事工作之場所」，且該工作係指「以獲得報酬為對價」，不包括親友間之好意施惠行為或其他無償、無對價關係提供勞務之行為。』㈡另依臺北高等行政法院107年度簡上字第128號判決亦肯認：
按為促進國民就業，以增進社會及經濟發展，訂有就業服務法；其第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作」再參以該法第42條之立法理由：「一、對外國人之聘僱及媒19介等行為，目前尚無法律明確予以規範，造成非法外籍勞20工管理上之困擾，增加社會治安等問題之嚴重性。本章旨在管制外國人之聘僱，並對基於國家發展需要而許可聘僱外國人工作及媒介行為等予以有效管理。二、對聘僱外國人工作及其許可，均以不得顯有妨礙本國人之就業機會等為先決條件，以利國民就業之促進。」可知就業服務法之所以規定外國人在我國工作，須經許可，否則不得聘僱，亦不得非法容留之，係為保障本國人之就業機會，避免妨礙本國人之勞動條件、國民經濟，另兼有管理外籍勞工、維持社會治安之目的。而就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於其處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言；是依該條規定據以處罰之前提，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足（容留時間長短不拘），且以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機及對價之有無。另就業服務法所謂禁止外國人非法工作，所謂「工作」，應符合上開立法目的，即容留外國人以提供勞務內容為目的，並非限制一般人與外國人間有關親朋好友之往來互動關係；因此並非只要有外國人從事勞務提供之外觀，即一律認屬係就業服務法所欲限制管理範圍內。故就業服務法第44條之「工作」，應指提供勞務者與雇主間依一定法律關係「具指揮、監督關係」，且勞務提供者受有「報酬或相當對價」，不包括親友間好意施惠行為。㈢由外國人DOTHIQUYEN在臺中市政府工局108年7月13日談話
記錄(詳甲證2第4頁中間):「(問:請問 臺端 何時開始至臺中市○○區○○路○○號址處【尚好豬肉舖】從事工作？平時工作時間為何？薪資如何計算？資薪由何人給付？)答：我偶爾才來幫我阿姨工作。我想來就來。只是來幫沒有拿薪水。」可知是一般人與外國人間有關親朋好友之往來互動關係，雖有外國人從事勞務提供之外觀，即一律認屬係就業服務法所欲限制管理範圍內，且勞務提供者受有「報酬或相當對價」，應不包括親友間之好意施惠行為。
㈣今原處分機關臺中市政府，忽略原告和外國人間之親屬關係
，和外國人之談話記錄，且沒有原告和外國人親屬之間有任何薪資給付之證明，僅以檢舉人提供之工作地點及工作時間「尚」吻合之情況（原告豬肉舖的開店時間固定早上，外國人DOTHIQUYEN能來看阿姨的時間只有假日時間當然會吻合）。檢舉人不明就理的檢舉，原處分機關為了平息檢舉就以檢舉人之說法做不利原告之論斷，對「親友間之好意施惠行為」是否該當就業服務法第44條部分沒有依法審酌，即對原告處以新台幣15萬元罰鍰，根本就是先射箭再畫靶心。另造成外國人DOTHIQUYEN立即被遣送回國，無從救濟（就算訴願也不影響遣送回國之處分）影響外國人的生計和對臺灣政府的不良印象更為深遠，綜上所述請求鈞院判決如原告訴之聲明撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從
事工作。」暨同法第63條第1項規定：「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰」暨勞動部改制前91年9月11日勞職外字第0910205655號函略謂：「查『就業服務法』第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第五十七條第一款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。…」及95年2月3日勞職外字第0950502128號函示略謂：「一、按本法第43條規定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。…」。
㈡原告之主張主要意見理由為提出臺灣臺北地方法院106年簡
字第291號及臺北高等行政法院判決107年度簡上字第128號行政訴訟判決，認上述判決理由所載：「工作係指已獲報酬為對價，不包括親友間之好意施惠行為或其他無償、無對價關係提供勞務之行為。」認因D君為其親屬於該處工作為幫忙性質，並無對價關係。
㈢依大法官第154號釋憲認為「最高法院及行政法院判例，在
未變更前，有其拘束力，可為各級法院裁判之依據。」再依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則拘束之。」依此，行政處分之成立，依法之位階「憲法」、「法律」或行政命令（憲法172條規定）為依據，且按上述大法官釋憲，其另有「判例」可為裁判依據，又各級法院一般判決並未具有上述之拘束力，合先敘明。且再參臺灣新竹地方法院106年簡字第16號行政判決（證物五）法院判決內容認：「…按就業服務法第44條所謂之『非法容留外國人從事工作。係指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於其處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言（改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號函釋參照）；又依就業服務法第44條規定據以處罰之前，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足（容留時間長短不拘），且以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機及對價有無。」據上，按大法官釋憲及相關法令規定，原告之主張判決為個案之審認結果，本對於其他裁判無任何拘束力，又原告提供之判決書亦有他案判決採不同之認定，故原告之意見陳述內容對於本案審認原告有無構成違法要件並無影響。
㈣又D君係經合法雇主依規向勞動部所申請聘僱之製造業外籍
移工身分，原告竟未經申請許可即容留D君在原告於臺中市大雅區菜市場內案址豬肉攤提供勞務，經當場查獲事證明確，原告雖極力否認聘僱及有提供薪資，然依上開法令及函釋，上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。爰此，原告非法容留他人所聘僱之D君從事工作，原告違反就業服務法第44條規定之事實，足以認定，又本案係為民眾檢舉案件，據檢舉人提供之D君於案址工作作息時間及現場所查獲事證尚為吻合，原告雖表示與D君僅係因親屬關係相互幫忙而提供勞務等語…，惟經勞動部訴願委員會審認，D君瑜原告所經營之豬肉攤從事工作，顯有為原告之營利目的而提供一定勞務，亦顯非勞動部107年11月27日勞動發管字第1070507378號函附表（證物六）所述免申請許可之行為態樣，原告所稱，均不可採。則被告依同法第63條第1項規定，處法定罰鍰最低額15萬元正，於法自屬有據。
㈤綜上所述，經案內相關人所指屬實，自該當就業服務法第44
條之違反，經審酌原告違章行為所生影響及所得利益，被告所為之處分係為合法，亦無逾越法律授權之裁量範圍，原告之訴並無理由，懇請貴院鑒核，駁回原告之訴，無任感禱。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造爭議關鍵即為：原告配偶阮氏蓉與D君為阿姨姪女關係，D君假日期間前往探訪阮氏蓉，並於原告經營之豬肉攤「無償」提供勞務幫忙，是否違反就業服務法第44條所稱：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」之規定？經查：
㈠按就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未
經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」第63條第1項規定：「違反第44條或第57條第1款...規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。...。」上述條文既稱「任何人」不得非法容留外國人從事工作，依據法律解釋方法最基礎之文義解釋，上述條文受規範之主體即為受中華民國法權支配之「所有人」，並無疑義。因此自不得因容留者與被容留者間存有一定親誼關係（例如本件之阿姨姪女關係），而得主張豁免不受規範，先此敘明。改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號令：「查『就業服務法』第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言......」等語，核與上述法律解釋之意涵相符，本院自得參酌。
㈡次查，上述條文所稱之「工作」，是否係以「有償之勞務給
付」為限？按徵諸就業服務法第42條規定：「保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」顯見就業服務法所欲保障者乃本國人之「就業機會」與「勞動條件」，如果未獲工作許可之外國人從事工作，無論係屬有償或無償，均會排擠或減損本國人之「就業機會」與「勞動條件」，故基於論理解釋之方法，就業服務法第44條所稱「從事工作」等語，並不以有償勞務為限，自屬當然。改制前行政院勞工委員會95年2月3日勞職外字第0950502128號函：「一、按本法第43條明定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作係採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。......」及勞動部107年11月27日勞動發管字第1070507378號函：「一、......本部改制前行政院勞工委員會95年2月3日勞職外字第0950502128號函略以：
『本法對於外國人在我國工作係採許可制。又所謂『工作』提供或工作之，即令無償，亦事實屬工作。」等語，亦與法律規範意旨相符，本院自得審酌。
㈢依D君於臺中市政府勞工局108年7月13日談話記錄陳稱略以
：「（問：本局派員於108年7月13日9時15分至台中市○○區○○路○○號【尚好豬肉舖】址處實施檢查時，現場經蒐證臺端正從事豬肉絞碎工作、使用絞肉機，是否屬實？）答：是。（問：請問臺端何時開始至台中市○○區○○路○○號址處【尚好豬肉舖】從事工作？平時工作時間為何？薪資如何計算？薪資由何人給付？）答：我偶爾才來幫我阿姨工作。我想來就來。我只是來幫忙沒有拿薪水。」等語，核與原告於臺中市專勤隊108年7月30日調查筆錄陳述內容相符，關於D君工作時間與薪資等，原告則稱：「不一定，有時候只有幫忙一下，假日的時候偶爾會過來。她大概從這3、4個月開始，就會假日過來找她阿姨。D君就是來絞一個絞肉，找一下零錢，就是做一下簡單的事情。D君就是看著我們做，就自己過來幫忙。沒有薪水。」等語，並有談話紀錄及調查筆錄附卷可參，且D君係於營業處所並且穿著工作服裝等情，亦有現場相片可資為憑，顯見D君確於原告經營之豬肉攤提供勞務。固然D君或係基於親屬情誼而無償協助，然而承上所述，此部分並不因其係屬「無償」而得豁免法律責任。
㈣原告雖以台北地方法院106年度簡字第291號及台北高等行政
法院107年度簡上字第128號判決意旨，為其有利之認定。然查台北地方法院106年度簡字第291號之判決理由，以就業服務法第44條、第45條之對比為由，並認無償之僱傭關係並不致影響本國勞工之「就業機會」與「工作條件」等語。然則僱傭契約依民法第482條之規定，本質即屬有償。另依上述理由㈡之說明，其見解本院尚難認同。另台北高等行政法院107年度簡上字第128號判決意旨，雖其結論與台北地院上述判決相同，然判決理由則稱台北地院上述關於「無償僱傭」之見解確有未洽，然因外國人P女為該件原告外籍配偶之姐，借住於原告6樓之住所，營業地點則為樓下1樓，因此協助其妹收拾餐盤、碗筷乃屬親屬情誼之互助等理由，而為該件原告有利之認定。但本件原告住所設於台中市○○區○○路○○○巷○○○○號，D君遭查獲之地址則為台中市○○區○○路○○號之營業場所，足認D君並非於原告及阮氏蓉之日常居住處所，單純協助日常事務，而係特別前往原告經營之營業場所提供勞務，自與就業服務法第44條規定之意旨有違。被告據此裁罰，核屬於法有據。
五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月7日
行政訴訟庭法官張升星
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國109年7月7日
書記官簡芳敏