裁判字號：最高行政法院106年判字第520號判決
裁判日期：民國106年09月21日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
106年度判字第520號上訴人 承宗 營造工程有限公司代表人 張克承 訴訟代理人 謝佳伯 律師被上訴人交通部公路總局第一區養護工程處代表人 薛讚添 訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國105年12月7日臺北高等行政法院105年度訴字第474號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人參與被上訴人於民國92年至94年間所辦理「台二丁線3k+345-5k+000及10k+690-11k+000段路面整修工程」等共計76件工程採購案【下稱系爭採購案；詳如原審法院105年度訴字第474號判決（下稱原判決）附表所示】，被上訴人事後知悉上訴人實際負責人張克承就系爭採購案涉犯政府採購法第87條第4項之影響投標行為罪，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄（原判決載為刑事判決，下稱系爭刑事宣示判決筆錄）判決有罪確定，乃查認上訴人有政府採購法第31條第2項第8款之情形，以104年4月23日一工養字第1040027900號函（下稱原處分）通知上訴人追繳系爭採購案已經發還押標金，總計新臺幣（下同）18,519,000元。上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人104年6月5日一工養字第1040042475號函維持原處分之異議處理結果（下稱異議處理結果），提起申訴，遭審議判斷駁回後，續提行政訴訟，為原審法院以原判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）於96年10月間寄送之96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併辦意旨書（下稱併辦意旨書）所載採購機關之一臺北市政府工務局水利工程處（下稱臺北市水工處），於原審法院101年度訴字第784號案件中，自承於96年10月29日收受併辦意旨書。被上訴人既與臺北市水工處為同一案件、同一案號、列載於同一移送併辦意旨書中之行政機關，該併辦意旨書亦應寄送被上訴人。且被上訴人所屬人員 陳剛偉 因檢察官追加起訴而申請涉訟補助，被上訴人取得追加起訴書，其內容已足以使被上訴人知悉系爭採購案有圍標情事，並確認追繳押標金之對象及工程範圍，應自被上訴人取得該追加起訴書之日起算追繳押標金請求權時效。退步言，被上訴人於98年12月21日收受交通部公路總局（下稱公路總局）轉送臺北地院98年12月15日北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函（下稱臺北地院98年函）及附件，亦可知悉圍標工程標案範圍及涉犯圍標之廠商，此外被上訴人以98年12月31日一工挖字第0981011263號函（下稱被上訴人98年12月31日函）復臺北地院，並由政風室課員聯絡該案承辦書記官後，被上訴人亦可得知悉系爭刑事宣示判決筆錄該案涉犯圍標罪之廠商及全數圍標工程標案。被上訴人遲至104年4月23日始作成追繳押標金之原處分，顯已罹5年時效。㈡原處分僅以系爭刑事宣示判決筆錄作為認定事實之依據，然上訴人究係如何違反政府採購法、違法事實內容為何、有無其他事證足以佐證等，原處分並未敘明，顯已違行政程序法上有關明確性、職權調查證據之規定。又上訴人雖於刑事案件中為有罪答辯，然此乃係與檢察官達成協商程序合意之法定要件，自不得僅以該有罪答辯而認定上訴人承認犯罪或起訴所載犯罪事實為真。況上訴人與檢察官達成之協商程序合意科刑範圍，僅包含94年度及95年度之工程案件，92年度及93年度之工程案件均因罹追訴期間而為免訴，並因前者係依協商程序而未實質審查，後者亦因免訴而未經實質審理，被上訴人遽以系爭刑事宣示判決筆錄，作為認定上訴人有本案圍標事實之證據，違反行政程序法第36條及第43條規定。被上訴人雖於申訴程序追補追加起訴書、臺北地檢署檢察官97年度蒞字第1412號補充理由書，作為原處分認定事實之依據，然追加起訴書僅記載上訴人犯罪事實，並未載有相關證據資料，無從依其內容而得認上訴人有圍標行為，至於補充理由書就92年至93年間工程因逾追訴時效予以免訴，未經實質審理，被上訴人以之為據，亦有違行政程序法第36條及第43條規定。㈢被上訴人追繳押標金之工程案件數計有76件，經上訴人核對結果，被上訴人未提出招標文件之工程案高達29件，因投標須知或招標須知均僅為制式書面文件，仍無從證明前述工程案皆附有上開制式書面文件，是原處分追繳之系爭採購案，其中未附投標須知或招標文件者，即不符政府採購法第31條第2項追繳押標金之規定。㈣上訴人參與系爭採購案均有 昱盛 、上泰、益聖、承宗、一亨、成昌等多家合格廠商競標，投標價格不僅低於工程標案底價，且均相當接近，足證上訴人均積極參與競標，並無實施圍標行為，此由臺北地檢署檢察官就臺北地院96年度訴字第1624號刑事案件，於97年2月2日提出之補充理由書亦足佐證。㈤行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日工程企字第89000318號函釋（下稱89年1月19日函釋）並未發布於政府公報，不生法規命令效力，縱公告於工程會網站，亦不符合行政機關法制作業應注意事項規定，自未合法。況該函釋對人民財產權之權利義務有重大影響，應於92年1月2日前重新訂定，工程會係於104年7月17日以工程企字第10400225210號函令重新發布政府採購法第31條第2項第8款認定之行為，已逾越法規修正期間，該函釋應自92年1月2日起失其效力等語。並聲明：
申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人係於103年5月15日收受公路總局路機採字第1030022906號函轉審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函，方知悉上訴人92年至95年參與之標案有與他人共同涉犯圍標事宜，遭臺北地院判刑之事實，隨即對各投標廠商進行查察並依法追繳已發還之押標金，並於104年4月23日以原處分通知上訴人其應被追繳押標金，未逾法定5年時效。況縱以系爭刑事宣示判決筆錄日期即99年8月6日起算，被上訴人以原處分追繳押標金，亦未逾法定5年之時效。又被上訴人並未收受併辦意旨書及追加起訴書，無從得知上訴人有無涉及圍標，亦無法特定該追加起訴書中所謂「關於 湯憲金 與 羅金泉 等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」究係指何人於何時於何標案有涉犯圍標之情形，自無從展開行政調查，遑論行使追繳押標金之權利。另被上訴人於98年12月間收受由公路總局函轉之臺北地院98年函，該函並未顯示刑事案件之被告、涉犯內容，其附表亦僅有工程名稱及得標廠商，無從確定附表中所示工程即為該案之全部工程，且廠商違反政府採購法規定而應刊登政府採購公報之情形眾多，尚難僅依當時被上訴人 同仁 為提醒其他同仁而重申政府採購法相關規定之文字，即逕認被上訴人於該時已知悉並得向相關廠商為追繳，況該簽文記載之內容全無提及圍標二字。被上訴人同仁雖曾與法院書記官聯繫，然並不因此即知悉該案之案情、內容為何。被上訴人98年12月31日函回復臺北地院98年函內亦無提及任何圍標或請求臺北地院協助辦理追繳押標金之相關文字或語句，所詢事項僅為程序問題，就廠商間究有無共同參與圍標等事實仍無從知悉。㈡上訴人雖係以認罪協商模式與檢察官就罪名及科刑範圍等達成共識，然從其他共同參與圍標廠商代表人之自白，可知上訴人確實有參與圍標協議，被上訴人依法對其追繳已發還之押標金並無違誤。又被上訴人並非僅以系爭刑事宣示判決筆錄或追加起訴書作為向上訴人追繳押標金之唯一依據，且依政府採購法第31條第2項第8款規定向廠商追繳押標金，不以經司法機關判決有罪確定為必要。㈢被上訴人向上訴人追繳之76件標案中，雖有29件無法提出契約，然其他47件標案之投標須知第22點皆有如政府採購法第31條第2項第8款之規定，被上訴人於投標廠商領取（購買）標單時即會附上投標須知，並於投標廠商得標後將該須知附於契約之後作為契約文件之一，足證被上訴人確實有於各工程標案之投標須知內載明各項應追繳押標金之情形。㈣工程會89年1月19日函釋屬法規命令，已依該時法律規定踐行發布程序而生效力，行政程序法於90年1月1日起施行，無溯及既往規定，上訴人所引中央行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部(89)法律字第007928號函等規定，皆非法律，不影響上開函釋依法已生效法規命令之效力，且該函釋係依據當時政府採購法第31條第2項第8款之授權所作之函釋，非行政程序法第174條之1規範對象，自無2年後失效與否問題等語，資為抗辯。並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠工程會89年1月19日函釋已踐行發布程序，而生法規命令效力。上開函釋關於通案認定投標廠商其人員涉有政府採購法第87條之罪者，該廠商即有同法第31條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留原則、比例原則及授權明確性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用。又上開函釋係於90年1月1日行政程序法施行前作成，行政程序法並無溯及適用於該函釋，上訴人援引之行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部(89)法律字第007928號函，皆非法律，縱行政機關未遵守該注意事項、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之效力。另本院96年度判字第506號判決，與工程會89年1月19日函釋於作成時已有法律授權依據之情形有別。㈡92年間瀝青工會北區辦事處幹事 廖學德 在改制前桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店，邀集包括上訴人實際負責人張克承（代表上訴人、 盛功 瀝青）、 邱鳳亭 （代表徠特公司、益聖公司、弼聖公司）、湯憲金（代表國泰公司、上泰公司、冠得公司、建誠瀝青、昌隆瀝青）、羅金泉（代表祥恩公司、三峽瀝青）、 邱萬成 （金昌興公司、成昌公司、偉雍公司）、 徐步盛 （代表昱盛公司、路盛公司）、 潘隆雄 （代表北鉅公司、合豐瀝青）、 徐武雄 （代表欣道公司、欣道實業）、 林顯松 （代表信程公司、忠建公司）、 張清逸 （代表恆揚瀝青）、 董金海 （代表大山瀝青）等具競標實力之瀝青廠商（大部分兼營造廠代表）代表人研議，共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，為提高決標價格，保障同業利潤，決議自92年起，所有投標之營造廠若欲投標，應將原擬競標之底價，依再生瀝青之總噸數，每噸提高50至200元不等，作為最後競標之底價，以協議使廠商不為價格之競爭，得標廠商於決標後，將上開提高之價金交與廖學德製作基金分配表，均分與其他未得標或未參標廠商，上訴人自92年至94年間參與其中之系爭採購案等事實，業據行為時上訴人實際負責人張克承於系爭刑事案件審理時坦承不諱，同案被告湯憲金、羅金泉、廖學德等人亦均自白上開圍標事實，且張克承、邱鳳亭、廖學德、邱萬成等人均就所犯政府採購法第87條第4項罪為認罪，刑事法院乃依協商程序以上訴人實際負責人張克承與邱鳳亭、邱萬成、徐步盛等人共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭，各判處有期徒刑6月，得易科罰金確定；上訴人於該刑事案件認罪範圍包含系爭採購案，因罰金刑追訴權時效僅有1年，92、93年度之罪行業逾時效，故僅就未逾追訴權時效之94年以後案件，以上訴人代表人因執行業務犯政府採購法之罪，判處應執行罰金50萬元確定，業經原審法院調取相關刑事案卷查閱屬實。是上訴人實際負責人張克承與上訴人所涉違反政府採購法第87條第4項、第92條罪行均經刑事法院實質審理，確認屬實。雖上訴人經刑事判決科罰範圍，未及於92、93年罪行，惟上訴人實際負責人涉犯系爭92至94年度之圍標犯行既經刑事法院論罪科刑，自無礙上訴人所屬人員涉及系爭圍標犯行及於92、93年度之事實認定。被上訴人據此認定上訴人實際負責人張克承參與系爭採購案犯有政府採購法第87條第4項之罪；上訴人涉犯政府採購法第92條之罪，依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押標金，尚無不合。上訴人主張系爭採購案均經其為積極價格之投標，並無實施圍標行為，系爭刑事宣示判決筆錄係依認罪協商程序作成，且僅限94年度工程，其犯罪事實未經承審法官實質審查，不應以其於刑案中之認罪為真，而逕為原處分認定事實之依據，被上訴人認定其就系爭採購案涉圍標，違反行政程序法第36條及第41條規定云云，乃其主觀見解，要無可採。㈢被上訴人於系爭採購案之招標文件中已載明廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，已發還者，並予追繳，業據被上訴人提出其中47件標案之「交通部公路總局工程投標須知及附件」影本在卷可憑。被上訴人雖未能就其餘29件標案提出上開文件，惟已陳明係因被上訴人發動追繳時距各工程標案已逾約10至12年，並因颱風淹水等事件導致文書滅失，因投標須知均屬制式規定，被上訴人未能提供者與已提供者，開標日期甚為接近，年份亦多為相同或接近，依經驗法則及論理法則，應無前後相隔不遠即於投標須知內無追繳押標金規定之可能，參之被上訴人提出之上開採購案投標須知及附件第22點第2項第8款均載有相關規定，足見被上訴人稱其未能提出投標須知之採購案，與已提出投標須知相同內容之文件，均有相同之追繳押標金規定等語，堪信屬實。㈣上訴人所涉圍標刑事案件，係由法務部調查局臺北市調查處移送臺北地檢署檢察官偵辦起訴，被上訴人係於收受公路總局以103年5月15日路機採字第1030022906號函轉審計部函後始知悉上訴人涉及圍標，被上訴人於104年4月23日以原處分通知上訴人追繳押標金時，並未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間。㈤雖上訴人主張被上訴人於96年10月間臺北地檢署寄送併辦意旨書時，即應知悉系爭圍標事實云云，惟被上訴人否認收受併辦意旨書，經原審調取該偵查卷亦查無上訴人指稱之送達資料，上訴人就此復未能舉證以實其說。又上訴人主張被上訴人於其所屬人員陳剛偉經檢察官追加起訴而申請涉訟補助時，依該追加起訴書內容已足以使被上訴人知悉瀝青業者有圍標之情，可確認追繳押標金之對象及工程範圍云云，惟觀之追加起訴書係針對被上訴人所屬員工執行路面銑鉋加鋪查驗工作，因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職務之犯罪行為追加起訴，犯罪事實僅載湯憲金、羅金泉等人之名，並無上訴人或其代表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，除湯、羅2人外，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被上訴人徒由上開記載即得知上訴人亦參與該圍標，況服務機關審核是否給予涉訟補助時，重點在申請當事人涉訟是否係因「依法執行職務」，至於上開追加起訴書提及之圍標情事，原非該因公涉訟補助之審查事項。再被上訴人於98年12月21日接獲公路總局轉送臺北地院98年函，被上訴人於98年12月31日將系爭採購案工程預算及招標公告提供該院，僅足認被上訴人知悉該院受理違反政府採購法案件，有調查系爭採購案相關資料之必要，臺北地院98年函既未記載刑事案件之被告及涉嫌犯罪事實，附表亦僅有工程名稱及得標廠商，無得認被上訴人因此知悉上訴人圍標涉訟及其具體情形。至於被上訴人課員之會辦意見，充其量只得認被上訴人於上開刑事案件判決後，即可向該刑事法院調取相關資料，著手調查上述湯憲金、羅金泉所涉圍標犯行之具體情況，進而查明上訴人及其實際負責人張克承就系爭採購案部分亦涉犯該等罪行。縱認被上訴人於99年8月6日系爭刑事宣示判決筆錄之後，即可合理期待被上訴人著手查知上訴人系爭圍標犯行，以該時日起算，被上訴人於104年4月23日為原處分，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間等情，資為其論據。
五、上訴意旨略謂：㈠行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部(89)法律字第007928號函乃係行政機關之行政規則，各行政機關及其人員自應受其規定之拘束，工程會89年1月19日函釋為法規命令，未踐行刊登政府公報之發布程序，違反行政機關法制作業應注意事項規定而未生法規命令效力，原判決認該函釋仍生法規命令效力，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈡被上訴人於98年12月21日收受公路總局轉送臺北地院98年函，特別加會政風室，政風室課員洽詢法院書記官後，簽註「廠商違反採購部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府採購公報事宜」等語，即表示政風室課員知悉該案廠商涉有圍標罪嫌疑，則被上訴人已意識到押標金擔保情事發生，且無任何行使權利障礙或調查困難之情形，其追繳押標金請求權至遲應以被上訴人於98年12月31日函復臺北地院時起算，始符合本院104年度判字第610號、105年度判字第323號判決意旨及102年11月第1次庭長法官聯席會議決議精神。原判決未依職權調查被上訴人有無行使權利障礙或無法啟動行政調查之情形，置政風人員明確加註之文義於不論，逕以刑事法院尚未審結前，被上訴人無法啟動行政調查之認事用法，遽認本件請求權未罹消滅時效，違反行政訴訟法第125條第1項規定及本院前開決議，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。㈢原判決一方面認定被上訴人在刑事法院審結前，尚無能啟動行政調查，須待臺北地院作成系爭刑事宣示判決筆錄後，始可合理期待被上訴人著手查知上訴人圍標犯行，另一方面卻又認為上訴人經系爭刑事宣示判決筆錄科罰範圍雖未及於92、93年度之事實，然押標金追繳請求權不以廠商本人經刑事判決有罪為要件，被上訴人認定上訴人自92年至94年參與系爭採購案犯有圍標罪，依政府採購法第31條第2項第8款作成原處分，尚無不合，顯然對於押標金追繳請求權要件之認定有前後矛盾之情形，亦有判決不備理由或理由矛盾之違背法令。㈣被上訴人收受追加起訴書後，已於97年1月辦理涉案人員考成，並審議是否將該等人員移付懲戒及先行停職，可見被上訴人已實質審查該追加起訴書內容，而非僅係公務人員涉訟補助之附件，且追加起訴書內容明確記載 湯金憲 與羅金泉等瀝青業者圍標被上訴人工程，被上訴人收受該追加起訴書後，已知悉或可得知悉上訴人涉犯圍標罪情事，並應意識到押標金擔保情事發生，竟怠於權責而未發動調查，原判決未予詳查，僅依被上訴人主張即認定被上訴人於斯時無法啟動調查，違反證據法則及論理法則。㈤招標機關須將政府採購法第31條第2項第8款規定於招標文件內，始有作成追繳押標金行政處分之法令依據，被上訴人就部分標案既無法提出招標文件，其行政處分自屬欠缺法令依據，原判決以被上訴人提出之制式投標須知文件，逕行推斷認定未能提出投標須知之採購案亦有相同追繳押標金規定之記載，違反法治國原則、依法行政原則、證據法則及論理法則，有判決違背法令之違法等語。並聲明：原判決廢棄。申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第8款所明定。而「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」業經工程會以89年1月19日函釋在案。參諸本院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函釋通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。……」意旨，廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，乃主管機關工程會認定為影響採購公正之違反法令行為，機關自得於招標文件中加以規定，而依政府採購法第31條第2項第8款不予發還其押標金或追繳之。又上開89年1月19日函釋係工程會在行政程序法施行前所發布具法規命令性質之函釋，已踐行中央法規標準法第7條之發布程序，而生法規命令效力，無上訴人所指未生法規命令效力或依行政程序法第174條之1規定應自92年1月2日起失其效力之情事，亦據原判決論明甚詳，上訴人猶執工程會89年1月19日函釋未踐行刊登政府公報之發布程序，違反中央行政機關法制作業應注意事項之規定而未生法規命令效力等陳詞，指摘原判決據以適用作為追繳押標金之法令依據，有不適用法規或適用不當之違背法令情事，殊無可採。
㈡查92年間瀝青工會北區辦事處幹事廖學德在改制前桃園縣大
溪交流道附近之櫻花日本料理店，邀集包括上訴人實際負責人張克承（代表上訴人、盛功瀝青）、邱鳳亭（代表徠特公司、益聖公司、弼聖公司）、湯憲金（代表國泰公司、上泰公司、冠得公司、建誠瀝青、昌隆瀝青）、羅金泉（代表祥恩公司、三峽瀝青）、邱萬成（金昌興公司、成昌公司、偉雍公司）、徐步盛（代表昱盛公司、路盛公司）、潘隆雄（代表北鉅公司、合豐瀝青）、徐武雄（代表欣道公司、欣道實業）、林顯松（代表信程公司、忠建公司）、張清逸（代表恆揚瀝青）、董金海（代表大山瀝青）等具競標實力之瀝青廠商代表人研議，共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，為提高決標價格，保障同業利潤，決議自92年起，所有投標之營造廠若欲投標，應將原擬競標之底價，依再生瀝青之總噸數，每噸提高50至200元不等，作為最後競標之底價，以協議使廠商不為價格之競爭，得標廠商則於決標後，將上開提高之價金交與廖學德製作基金分配表，均分與其他未得標或未參標廠商，上訴人自92年至94年間參與其中之系爭採購案，其實際負責人張克承因此犯有政府採購法第87條第4項「意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格之競爭」罪，經臺北地院以系爭刑事宣示判決筆錄判處有期徒刑在案，以及被上訴人於系爭採購案之招標文件中已載明廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳押標金不予發還，其已發還者並予追繳等情，為原審依法所確定之事實，且與卷附證據資料相符，是原判決據此而認申訴審議判斷、異議處理結果及原處分合於政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金之規定，予以維持，尚無違誤。
㈢又認定事實所憑之證據，不以直接證據為限，亦包括間接證
據，非不得綜合各種間接證據，本於推理作用，作為認定事實之基礎。本件被上訴人雖未能就系爭採購案其中29件提出投標須知，直接證明招標文件已就不予發還或追繳押標金之情形有所規定，惟原判決參據被上訴人辦理政府採購案時提供廠商閱覽、購領之投標須知均係採用交通部公路總局訂定之制式版本，而92、93、94年版本關於追繳押標金之條款皆規定於投標須知第22點，95年修定版雖將之改列至第53點，但內容未變動，仍與政府採購法第31條第2項規定相同，以及被上訴人提出之其餘47件採購案投標須知第22點皆有如政府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金內容，未能提供投標須知之採購案，與已提供投標須知之採購案，開標日期甚為接近，年份亦多相同或接近等間接事實與證據，依據經驗法則，認為被上訴人當無就時間相近之採購案而為不同內容投標須知之可能，並本於推理作用，認定未據被上訴人提出投標須知之採購案亦皆備具與已提出投標須知之採購案相同內容之投標須知，均有相同追繳押標金之規定，揆諸前開說明，即難謂與證據法則有違。上訴意旨稱被上訴人既無法就系爭採購案其中29件採購案提出投標須知，追繳此部分採購案之押標金即屬欠缺法律依據，原判決違反法治國原則、依法行政原則、證據法則及論理法則云云，亦不足採。
㈣復按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律
另有規定外，因5年間不行使而消滅；……。」行政程序法第131條第1項定有明文。另「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」亦經本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。準此，機關依政府採購法第31條第2項第8款規定向廠商追繳押標金，當依個案具體事實認定可合理期待機關行使押標金追繳請求權之時點，並據以判斷上開請求權是否因5年間不行使而消滅。復因事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦非屬判決違背法令。
㈤本件關於被上訴人行使押標金追繳請求權是否已逾5年消滅
時效期間乙節，上訴人主張無論係自96年10月間被上訴人收受併辦意旨書、或自97年1月16日被上訴人因所屬人員陳剛偉申請涉訟補助而取得追加起訴書、或自被上訴人接獲公路總局轉送臺北地院98年函而以98年12月31日函復臺北地院時，作為消滅時效起算時點，均因被上訴人遲至104年4月23日始以原處分追繳系爭採購案押標金而逾5年時效期間；被上訴人則主張其係於103年5月15日收受公路總局函轉審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函，方知上訴人於92年至95年參與之標案有與他人共同涉犯圍標事宜，遭臺北地院判刑之事實，隨即對各投標廠商進行查察，並於104年4月23日以原處分通知上訴人追繳押標金，未逾法定5年時效。而原判決就此業已依兩造之主張，依職權向臺北地院調閱系爭刑事（包括偵查）案卷證，並參據卷附各該相關證據資料，論明上訴人所涉圍標刑事案件，係法務部調查局臺北市調查處移送臺北地檢署檢察官偵辦起訴，並非被上訴人移送偵辦，被上訴人係於103年5月15日收受公路總局函轉審計部交通建設審計處上開函，始知悉上訴人之實際負責人張克承就系爭採購案有與他人共同涉犯圍標事宜，遭臺北地院判刑，而可合理期待被上訴人得為追繳，故被上訴人於104年4月23日以原處分通知上訴人追繳押標金，並未逾5年時效期間，又縱認臺北地院於99年8月6日作成系爭刑事宣示判決筆錄之後，即可合理期待被上訴人查知系爭圍標犯行而行使押標金追繳請求權，被上訴人於104年4月23日為原處分，亦未逾5年時效期間等語，並據此認定被上訴人就系爭採購案之追繳押標金請求權並未罹於時效而消滅，經核於法尚無不合。此外，原判決對於上訴人前開消滅時效起算點之主張如何不足採取，以及上訴人所指追加起訴書及被上訴人98年12月31日函復臺北地院函稿中政風室課員 陳啟聰 所為簽註內容，均無從使被上訴人由其記載得知上訴人有參與系爭採購案之圍標情事，以啟動行政調查程序查明上訴人及其人員牽涉其中，而可合理期待被上訴人自斯時向上訴人行使追繳押標金之權利等情，亦已逐一指駁甚明，並詳述其得心證之理由，核與卷附證據資料尚屬相符，與證據法則亦屬無違，復無悖前述本院102年決議之意旨。至於原判決關於被上訴人在刑事法院審結刑案前，無法啟動行政調查之論述，雖未臻妥適，惟尚不影響判決之結論，仍應予以維持。上訴意旨指摘原判決所為請求權時效起算點之認定與本院102年決議意旨有違，並有違反證據法則、論理法則、判決不備理由之違法云云，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，核無足採。
七、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年9月21日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官陳秀媖法官張國勳法官程怡怡以上正本證明與原本無異中華民國106年9月21日
書記官莊子誼