裁判字號：臺中高等行政法院105年訴字第280號判決
裁判日期：民國105年12月07日
裁判案由：動物傳染病防治條例
臺中高等行政法院判決
105年度訴字第280號105年11月16日辯論終結原告 陳石松 被告雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 詹文宏
洪麗瓊 上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年6月8日農訴字第1050710070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條第1項至第3項定有明文。本件原告起訴時，訴之聲明為訴願決定及原處分均撤銷，惟依原告補正前起訴狀（本卷第18頁）及補正後之起訴狀（同卷第24頁）事實理由，其請求被告至少應補償依禽類移動管制通知書（下稱管制通知書）所載管制數900隻鵝數量及物品費共新臺幣（下同）391,819.5元，經本院105年11月1日行準備程序法官當庭闡明後，原告當庭補正訴之聲明第2項為「被告應依禽類移動管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加計物品費，作成准予補助原告391,8
19.5元撲殺補償費用之處分」，核其請求之基礎不變，被告對於其訴之變更亦無異議，原告訴之變更應予准許。又原告訴之聲明第2項係請求被告作成補助原告391,815.5元撲殺補償費用之處分，雖未超過40萬元，惟查原處分乃核定原告撲殺補償費及物品費為58,196元，並追繳溢付之撲殺補償費1,156,436元，核已超過40萬元，依行政訴訟法第229條第1項第3款規定反面解釋，本件仍屬通常程序事件，應由本院審理，均合先敘明。
二、事實概要：被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲原告通報，於民國104年1月16日派員至坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地原告經營之「陳石松畜牧場」（下稱系爭畜牧場）採樣，並於當日下午1時開立「禽類移動管制通知書」（下稱管制通知書），載明管制肉鵝900隻，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場畜養之大肉鵝罹患高病原性家禽流行性感冒（下稱高病原性流感），雲林防疫所乃於104年1月21日派員至系爭畜牧場進行撲殺大肉鵝104隻。嗣原告以「雲林縣高病原性流感撲殺補償費申請書」（下稱補償申請書），並檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告提供之4張化製三聯單（下稱化製單）中，104年1月16日化製單為管制日當日開立，其所申報禽類825隻鵝應不予採計、同月17日及19日化製單申報隻數換算重量後大於進入化製場之磅數重量、同月20日化製車輛軌跡並未到系爭畜牧場，其分別所申報禽類各1,300隻、2,100隻、501隻鵝，均不予採計，上開4張化製單合計所申報共4,726隻鵝均不予採計，以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號82撲殺補償費明細表（下稱原處分），核定補償隻數為104隻，撲殺補償費及物品費合計為58,196元，並追繳溢付之撲殺補償費1,156,436元。原告就其申報禽類經載明於管制通知書之管制數量900隻鵝不予採計補償部分不服提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：系爭畜牧場所飼養之鵝隻於104年底突然出現異狀並陸續死亡，原告匆忙找來化製車將死亡鵝隻載走，其後才接到雲林防疫所通知要作移動管制，於是由雲林防疫所陪同簽立管制通知書，管制數量為多數死亡後所剩之900隻。原告因不懂法律程序，而將移動管制前死亡鵝隻數量加在化製單上，造成與實際重量不符的問題。然原告從事畜牧業，將鵝隻由幼鵝養至成鵝耗費極多心力，卻因禽流感爆發而一夕化為烏有，故被告應從寬認定，至少應依管制通知書記載之管制數量900隻補償原告等情。並聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應依管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加計物品費，作成准予補助原告391819.5元撲殺補償費用之處分。
四、被告則以：㈠本次高病原性流感撲殺補償費審核案，被告係按103年12月2
4日公告之動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定：「罹患動物傳染病所撲殺之動物……撲殺之動物依評價額以內補償之。」，僅針對因罹患動物傳染病所撲殺動物，給予補償；然於此期間農委會考量此次疫情為首次傳入之新型禽流感病毒，重創全台灣養禽產業，為體恤農民之辛勞付之一炬，爰依據上開規定訂定「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」（下稱注意事項），作為104年度全國發生禽流感疫情撲殺補償之通則。同時，針對審理補償費有疑慮之案件，由農委會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）召開「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組會議」提出決議；基此，被告除遵守上開規定外，也依據防檢局公告之行政規則辦理撲殺動物補償事宜。
㈡針對雲林縣禽流感撲殺場之補償費審核，被告係依案例場負
責人所提出之相關書面資料（入雛單據、飼料發票、移動管制期間之化製三聯單等）作審查，主管單位既已放寬補償條件及範圍，為請領相關撲殺補償費事宜，養禽戶理應提出嚴實之相關資料以供被告審查。本件原告所提出之4張化製單中，除填單日期104年1月16日流水編號100A0000000之化製單因為移動管制日所開立故不予計算外（注意事項第8點㈤規定參照），104年1月17日及同月19日之化製單據（流水編號100A0000000及100A0000000）依其所屬之化製車（車號000-00，下稱系爭化製車）載運軌跡GPS及磅單等佐證資料後發現，該車次於清運日除至系爭畜牧場載運所屬動物屍體外，該2日分別還停留其他18場（104年1月17日）及25場（104年1月19日）等其他動物別畜牧場；又上開2日磅單淨重分別為5,140及4,610公斤，並依撲殺日評價重量（5.0公斤）換算上開2張化製單重量分別為6,500（1,300×5.0）及10,500（2,100×5.0）公斤，皆已超過磅單總重，實屬不合理。故被告依注意事項第8點規定：「化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱……化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。」因此依規定予以剔除該2張化製單。再者，原告所提供1月20日化製單（流水編號100A0000000），經被告比對化製車GPS軌跡後發現當日該車並未至系爭畜牧場停留，因此依注意事項第8點規定，剔除該張化製單不予採計。
㈢再者，依原告主張因將移動管制前死亡鵝隻數量加在後面的
化製單上，因而造成與實際重量不符的問題云云，依注意事項第8點㈤規定：「對於移動管制日當日或之前死亡隻數，不得納入補償範圍」，原告此舉不但有違法之虞並造成無法釐清管制日後實計死亡鵝隻數，故雖系爭畜牧場移動管制隻數為900隻，實際撲殺日卻僅剩104隻，其中短少之鵝隻確實可能於移動管制期間內死亡，惟因原告未核實提出相關化製單據供被告審查，且無法提供當下死亡鵝隻屍體之確切處置方式，原告亦無法舉證是否遭違法流用等可能性，故依法剔除不予補償。
㈣另原告主張因禽流感案例場導致其於疫情發生後至今仍無法
開始飼養鵝隻云云，惟依農委員會104年05月26日農防字第1041472568號函指示，高病原性禽流感案例撲殺場須完成相關復養程序始可再進養家禽，且務必依各縣市「H5、H7亞型家禽流行性感冒防治措施」所規範之禽舍條件及飼養管理方式管領所屬畜牧場。此規範係為防範並清除禽流感疫情所訂定，全國養禽場皆務必遵守，故絕非被告特意延宕系爭畜牧場之復養時程，倘哨兵雞試驗、禽舍修繕等一切順利，整個復養程序約2至3個月即可完成，並非原告主張耗費1年多時間仍無法進養。
㈤至原告主張因通報時間太晚，導致移動管制前全場鵝隻已死
亡80％，且事後若早知道撲殺完後復養程序如此繁複，導致空場1年多，當初就不依法通報云云。然依動物傳染病防治條例第12條第1項規定：「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告……」，且依同條例第43條規定：「動物所有人、管理人或運輸業者違反第12條規定，可處新臺幣5萬元以上100萬元以下罰鍰」，故請原告勿以身試法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有管制通知書、農委會試驗所家禽流行性感冒檢測通報單、原告補償申請書、原告化製單、原處分、訴願書、訴願決定書、原告起訴狀等件附卷可稽，應堪認定。是兩造之爭點為：被告所為原處分是否合法？原告主張被告應依管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加計物品費，作成補償原告391,819.5元撲殺補償費用之處分，是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例
。本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；……；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本條例所稱動物防疫機關，係指各級主管機關依第8條第2項所設之機關及鄉（鎮、市）公所。」、「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；如在運輸中，應由運輸業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」、「動物所有人或管理人對於罹患或疑患動物傳染病之動物，應依動物防疫人員之指導，迅速隔離及為必要之措施。動物防疫人員並得審視動物傳染病之蔓延情勢，隨時禁止同場或同舍動物之移出，及該場以外之動物移入。」、「動物所有人或管理人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示。」、「（第1項）依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：……四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。五、銷燬之物件，依評價額二分之一以內補償之。（第2項）前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。……（第4項）第1項各款補償費，由直轄市或縣（市）主管機關負擔。但中央主管機關得予補助。」為動物傳染病防治條例第1條、第2條、第12條第1項、第19條第1項、第26條第1項及第40條所明定。依上開規定可知，動物所有人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告，動物防疫機關應即派員前往驗屍、並指示燒燬、掩埋、消毒、迅速隔離或為其他必要處置（含核發禽類移動管制通知書）；動物所有人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示；依本條例規定，由動物防疫人員施行撲殺之動物，除其所有人未依同條例第12條第1項規定向防疫機關報告，或未依動物防疫人員之指導者外，主管機關應組織評價委員會，評定其價格，依法發給補償費，此乃同條例所規定之「法定補償」。是動物所有人須具備下列條件，始有系爭補償費請求權：⒈依法報告之義務。⒉依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺。
㈡除動物傳染病防治條例所定之「法定補償」外，若動物所有
人在移動管制其間未盡其報告義務，並由動物防疫人員指示或施行撲殺，即擅自逕行宰殺罹患或疑患動物傳染病動物者，主管機關依法即無依同條例為法定補償之義務，動物所有人亦無補償請求權可言。又同條例第40條第2項規定：「前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。」而農委會基於防治條例中央主管機關之職權，於法律授權範圍內，就家禽因流行性感冒死亡撲殺所受損失之補償要件、範圍及評價標準，訂定注意事項，所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，以為各直轄市及縣（市）主管機關行使職權之準據，其中就「評價標準」部分，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，被告固可加以援用。
㈢經查，本件雲林防疫所接獲原告通報，於104年1月16日派員
至系爭畜牧場採樣進行檢驗，並於當日13時開立管制通知書，該通知書除記載系爭畜牧場飼養隻數、發病隻數、疑患家禽流行性感冒、自當時起禁止畜牧場全場動物移動外，並於注意事項欄第1項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報本所，經本所派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交本所備查。」該通知書並經原告簽名收受在案（同卷第46頁）。足見原告於收受該通知書時，業已知悉自管制時（104年1月16日13時）起，若其所有之動物有死亡時，應即時通報雲林防疫所，經該所派員確認後，原告始得將死亡之動物交由化製場集運業者處理，並將收執聯繳交該所備查，原告履行上開義務後，始有補償費請求權。準此，雲林防疫所將系爭畜牧場採樣送請農委會家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場畜養之大肉鵝罹患高病原性家禽流行性感冒（同卷第76頁），雲林防疫所乃於104年1月21日派員至系爭畜牧場進行撲殺大肉鵝104隻，有農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單附卷可稽，是認此部分合於前開動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定之「所罹患之動物傳染病屬新發現」者，被告並就上開撲殺之104隻大肉鵝依評價額以內補償，即無不合。
㈣次查，原告向被告申請本件撲殺補償費時，其所提出之4張
化製單，其中填單日期104年1月16日流水編號100A0000000之化製單（同卷第68頁），係移動管制日所開立，依注意事項第8點㈤及規定：「對於移動管制日當日或之前死亡隻數……均不得納入補償範圍……。」不予計算補償費，是該化製單不可採計，並無疑義。另有關104年1月17日、同月19日及20日之化製單據（流水編號100A0000000、100A0000000及100A0000000，同卷第68頁及第67頁背面），經被告依注意事項第8點規定：「縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。」、同點規定：「飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。」調閱上開3張化製單記載所屬之化製車（車號000-00）載運GPS軌跡原始資料（同卷第53至55頁、訴願卷第40至42頁）、地磅單（同卷第56頁）等資料後發現，系爭化製車於上開清運日除至系爭畜牧場載運所屬動物屍體外，104年1月17日還停留其他18場、同月19日還停留其他25場等其他動物別畜牧場，且上開2日磅單淨重分別為：104年1月17日為5,140公斤及同月19日為4,610公斤，被告依撲殺日評價重量5.0公斤（參見原處分備註記載，本院卷第63頁）換算上開104年1月17日及同月19日等2張化製單重量分別為6,500（1,300×5.0）及10,500（2,100×5.0）公斤，皆已超過磅單總重，顯非合理；至上開104年1月20日化製單，經被告比對系爭化製車GPS軌跡原始資料後，發現當日該車並未至系爭畜牧場停留，有GPS軌跡原始資料，在本院卷（第54頁）可稽，被告依注意事項第8點規定，認上開104年1月17日、19日及20日等3張化製單無法確認其真實性，而不予採計，揆諸上開規定及說明，該3張化製單亦與上開移動管制通知書所載內容未符，尚難認原告已依動物傳染病防治條例第12條第1項規定清除化製移動管制日後至撲殺日前死亡之鵝隻，自屬動物傳染病防治條例第40條第1項所規定不予補償之情形，故被告依注意事項第8點規定，剔除上開3張化製單，不予採計，即屬適法。
㈤原告雖爭執至少應依管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加
計物品費補償原告云云。惟查被告補償原告因系爭畜牧場鵝隻感染新型高原性禽流感而死亡之原則，係依據動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定，僅就撲殺當日撲殺數予以補償，此乃法定補償；又防檢局依同條例第40條第2項授權訂定注意事項，放寬對養禽戶因禽隻感染新型高原性禽流感而死亡之補償條件，係行政主管機關自行斟酌其財政及實際情形，所訂定之給付行政，性質上屬於非法定補償，原告應符合其所定要件，始有請求給付之權利。而被告開立系爭管制通知書，依其記載之意旨，係因系爭畜牧場內之動物，疑患家禽流行性感冒、故自管制日時起限制其移動；且該場於管制期間發現動物死亡時，應履行通報及經被告派員確認之程序後，原告始可交由化製場集運業化製，且化製單之記載應符合真實性並經被告依注意事項相關規定核對並無不合，始得採計補償，否則，依法即無補償請求權，而原告所提4張化製單均不得採計，均已如前述。且原告亦無法提出其他依注意事項相關規定得採計補償之化製單據，故依動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定，僅採計雲林防疫所104年1月21日派員至系爭畜牧場撲殺之大肉鵝104隻，依法尚無不合。是原告主張至少應依管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加計物品費補償原告云云，顯有誤解，不足採取。
㈥準此，被告以原告提供之104年1月16日化製單為管制日當日
開立、同月17日及19日化製單申報隻數換算重量後大於進入化製場之磅數重量、同月20日化製車輛軌跡並未到系爭畜牧場等情，化製單所申報4,726隻不予採計，僅採計雲林防疫所104年1月21日派員至系爭畜牧場撲殺之大肉鵝104隻加計物品費，作成原處分核定撲殺補償費及物品費為58,196元，並追繳溢付之撲殺補償費1,156,436元，有原處分及評價表（訴願卷第56至57頁）附卷可稽，依法自屬有據，應予維持。
七、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分否准系爭化製單，核定補償隻數為撲殺104隻，撲殺補償費及物品費為58,196元，並追繳溢付之撲殺補償費1,156,436元，依法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判決命被告應依管制通知書所載管制數量900隻肉鵝加計物品費，作成准予補助原告391,819.5元撲殺補償費用之處分，即屬無據，均應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年12月7日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官林靜雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年12月7日
書記官黃靜華