最高行政法院88年度判字第375號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第375號判決

裁判日期：民國88年02月24日

裁判案由：菸害防制法

行政法院判決八十八年度判字第三七五號
原告威璁股份有限公司代表人甲○○○訴訟代理人 李宗德 律師
連玉君 律師被告臺北縣政府右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十七年八月五日衛署訴字第八七○三五七一一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告因於台北市○○路○段○○○號佳嘉雜貨店，透過緊靠行人往來通衢之透明玻璃壁，自店內向外張示Marlboro菸品廣告海報，經台北市政府衛生局文山區衛生所人員於民國八十六年十二月九日稽查時發現，移由被告處理。被告認原告有違菸害防制法第九條第一項第一款之規定，乃依同法第二十二條第一項之規定處原告罰鍰新台幣（下同）十萬元。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原處分決定侵害原告從事商業廣告行為之權利：㈠商業廣告自由係屬憲法所保障之言論自由及財產權，除有法律明文限制外，不得恣意限制，而「利用傳播方法，以達招徠銷售目的之商業廣告行為，乃為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，應受憲法第十一條暨第十五條之保障」，司法院大法官會議釋字第四一四號解釋著有明文。原告作為從事私經濟活動之權利主體，只要其所銷售之商品非屬法律所禁止之違禁品，原告自有藉由各種傳播管道及方式，進行商業廣告行為之自由權利。又按限制人民權利義務之事項，需以法律有明文規定之情形始足為之，憲法第二十三條暨中央法規標準法第五條均明揭斯旨。且縱法律定有明文，其限制之要件及法律效果，亦需符合明確性、適當性、比例性等憲法第二十三條所列舉之要件。商業廣告自由屬人民本得自由享有及行使之權利，且惟有在與公共利益相衝突之情形，始得例外限制其行使之範圍，故就具例外性質之限制人民權利之法規範，於解釋及適用時，即需嚴格為之。㈡「菸害防制法」既在管制菸品擴散等之政策目的下，就菸品之使用對象、場所及菸品之廣告促銷行為設有諸多限制，已屬對從事菸品製造、銷售業者之基本權利所為之限制性規定，本案所「菸害防制法」第九條條文，縱其就菸品之促銷活動、廣告方式設有幾近全面禁止之嚴密規定，然因其性質上乃屬限制人民基本權利之規定，故於相關條文之解釋及適用上，即應採取嚴格審慎之解釋原則，不容行政機關恣意擴充侵及人民本得享有之財產權及言論自由權。然訴願決定及再訴願決定機關卻以第九條之舉規定，屬對菸品廣告促銷行為全面為禁止之規定方式為由，主張於解釋第十條時，應採例外從嚴之解釋原則，實未顧及商業廣告自由本屬原告受憲法所保障之基本權利。不論就相關法文之法條文義，亦或依立法之目的或意旨而論，原告所為之行為，實均無違法可言。二、系爭海報對外張貼行為，屬菸害防制法第十條所允許之合法行為：㈠就菸害防制法第十條之法條文義而言，並未對海報張貼之方向加以限制，本件受處罰之海報，既係張貼在零售店內近櫃台之玻璃上，系爭海報之張貼實屬菸害防制法所允許之合法廣告行為。倘行政機關任意擴張法律之限制，實構成行政解釋權之濫用，屬於違法瑕疵之行政行為。菸害防制法施行細則第四條：「所謂銷售菸品之場所內，係指陳列菸品供銷售之處所」之規定之立法理由，其目的亦僅係在避免於大型賣場（如百貨公司）各層樓皆可張貼菸品廣告，然本件系爭海報張貼之地點係屬小型便利商店，實已充分符合該施行細則第四條之要件。㈡就菸害防制法第九及第十條之立法原意而言，係允許菸品業者於銷售場所定點為廣告促銷之權利，與海報張貼之方向無。諸多立法委員提案修正第九條及第十條之理由，主要即是鑑於菸害防制法旨在管制菸品之使用場所及年齡，並約束其廣告促銷行為，而非禁止菸品之販售，故應准許業者在零售點作基本廣告及陳列，方能保障其基本經營權利，同時參照行之有年之「北美事務協調委員會與美國在台協會間菸酒協定」（以下簡稱「中美菸酒協議」）第六條Ｂ款有關將菸品之促銷限於批發商、經銷商及零售商之營業處所，並以展示、掛招牌、張貼海報、贈送樣品或贈品及分發說明書之方式為之之規定，容許菸商於銷售菸品之定點為廣告促銷。是以菸害防制法第九及第十條之立法意旨實係是在保障菸品之相關業者促銷商品之基本經營權利考量下，同意如上開中美菸酒協議之規定內容，允許業者於定點（無關乎廣告物之「向內或向外」展示）為廣告促銷行為。菸害防制法第十條已對海報張貼處所設限，但其限制既已在法文中明文為「銷售菸品之場所內」，即不容行政機關在法律無明確規定之情形下，未具任何理由，除認海報應張貼在銷售菸品之場所，更對張貼之方向作限制。㈢系爭張貼行為並未損及管制菸品之立法目的，菸害防制法公布施行之後，菸品之廣告或促銷行為幾已全面遭到禁止，則業者在無法利用電子或平面媒介對大眾為廣告或促銷之情形下，所餘者僅為在銷售場所之定點廣告，其廣告促銷效用實已所剩無幾；更何況針對青少年之保護，菸害防制法已另設有更嚴密之規定，縱青少年於經過零售店時得以看到菸品海報，販售者在被課予確認身份之義務及罰則下，青少年事實上仍無法購得菸品，因此系爭海報雖係對外張貼，對一般人民或青少年之吸菸行為尚不致造成影響。三、行政機關對於限制人民權利義務之事項，須限有法律明文授權方得為之，系爭處分顯無法律依據，顯屬違法不當。請准為言詞辯論，並判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、菸害防制法制定之目的在於防制菸害，維護國民健康，故於同法第九條規定禁止以海報、文字、圖畫等開放方式作菸品廣告，或促銷菸品。雖同法第十條有「於銷售菸品之場所內展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者，非屬前條之促銷或廣告」之例外規定，但其目的僅在於供進入銷售菸品場所內之特定購買菸品者觀看，以利業者銷售菸品之實際需要，但仍不能有對尚未進入該特定場所之不特定過往行人為促銷菸品之廣告行為。而同法施行細則第四條：「本法第十條所稱銷售菸品之場所內，指陳列菸品供銷售之處所」，則是對同法第十條所定範圍之限縮確認規定。本件原告所張貼之海報以文字及圖畫作菸品廣告，其雖張貼於雜貨店內，然係貼於玻璃櫥窗上，並由內向外張貼，致令路上來往之不特定大眾皆可共見（附照片影本），其違反菸害防制法第九條第一項第一款對於菸品促銷或廣告方式之限制，洵堪認定，自不能謂符合同法第十條之例外規定。次查行政院衛生署八十六年十一月十九日衛署保字第八六○六四八六五號函說明二「．．．另依菸害防制法之立法意旨，觀諸本法第九條及第十條之差異在於限制菸品展示，海報僅對場所內之民眾為之，故即使該海報之內容在於『標示或說明其銷售之菸品』亦不可向外張貼。」其所為之釋示僅在闡釋確認該條文之立法意旨，並未增加法律所無之限制，亦無創設形成之法律效果，自未逾越法律明定之範圍。況本件本府係依菸害防制法所為處分，與司法院大法官會議釋字第四○二號解釋係針對以行政命令規定裁罰性之處分依據有別，應無援引適用之餘地。請判決駁回原告之訴等語。
理由按「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列方式為之：一以廣播、電、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品為宣傳。」「違反第九條各款規定之一者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，經三次處罰者，並停止其製造、輸入或販賣六個月至一年。」菸害防制法第九條第一項第一款及第二十二條第一項定有明文。本件原告於台北市○○路○段○○○號佳嘉雜貨店，透過緊靠行人往來通衢之透明玻璃壁，自內向外張示Marlboro菸品廣告海報，經台北市政府衛生局文山區衛生所於八十六年十二月九日稽查時發現（有該所菸害防制巡迴查驗輔導工作報告表及照片附原處分及本案卷可稽），遂移由被告處理。被告認原告違反菸害防制法第九條第一項第一款規定，遂依同法第二十二條第一項規定，處原告罰鍰十萬元。原告訴稱：原處分及一再訴願決定侵害原告從事商業廣告行為之權利，系爭海報對外張貼之行為，屬菸害防制法第十條所允許之合法行為；行政機關對於限制人民權利義務之事項，須法律明文授權方得為之，原處分顯無法律依據云云。惟按菸害防制法制定之目的在防制菸害，維護國民健康（該法第一條規定參照），故於同法第九條規定禁止以廣播、電、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品等開放方式促銷菸品或為菸品廣告，以為菸品之管理。雖同法第十條有「於銷售菸品之場所內展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者，非屬前條之促銷或廣告」之例外規定，但其目的僅在於供進入銷售菸品場所內之特定購買菸品者觀看，以利業者銷售菸品之實際需要，但仍不能有對尚未進入該特定場所之不特定過往行人為促銷菸品之廣告行為，而同法施行細則第四條：「本法第十條所稱銷售菸品之場所內，指陳列菸品供銷售之處所」，則是對同法第十條所定場所範圍之確認規定。本件依附查獲時之照片顯示，原告所張示之海報係以文字及圖畫作菸品廣告，雖由商店內往外張示，然係透過緊靠行人往來通衢之透明玻璃，自內向外張示，致令路上往來之不特定大眾皆可共見，非為對場所內招貼海報，自已違反菸害防制法第九條第一項第一款對於菸品促銷或廣告方式之限制，尚不能謂符合同法第十條於場所內招貼海報之例外規定。又原告從事菸品商業，其菸品廣告自應受菸害防制法有關規定之拘束，被告依法行政，原告主張被告侵害其從事商業廣告之權利，自無足採。再按行政院衛生署八十六年十一月十九日衛署保字第八六○六四八六五號函說明二「．．．另依菸害防制法之立法意旨，觀諸本法第九條及第十條之差異在於限制菸品展示，海報僅對場所內之民眾為之，故即使該海報之內容在於『標示或說明其銷售之菸品』亦不可向外張貼。」其所為之釋示僅在闡釋確認該條文之立法意旨，並未增加法律所無之限制，亦無創設形成之法律效果，尚無逾越法律明定範圍之情形。至原告所援引司法院釋字第四一四號解釋意旨係謂：藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，應受憲法第十五條及第十一條之保障。惟因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範。菸類對國民健康影響重大，菸害防制法對於菸品廣告之張貼顯有嚴格之限制，並無牴觸上開司法院釋字第四一四號解釋。況被告係依菸害防制法之規定處分原告，與司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號及第四三二號等解釋係以行政命令規定裁罰性處分之依據或法律授權之目的、內容及範圍未臻具體明確所定行政命令為裁罰處分依據之情形有別，併予指明。綜上原告所訴各節均無可採。原處分揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。又本件事證業臻明確，無行言詞辯論之必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年二月二十四日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 黃合文 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十八年二月二十四日