裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3724號判決
裁判日期：民國97年07月03日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3724號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○代理部長）訴訟代理人戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年8月28日96公審決字第0543號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係行政院環境保護署會計室科員，前經被告民國（下同）94年6月1日部退二字第0942502558號函核定，自同年7月4日退休生效並支領月退休金。嗣該被告以96年6月13日部退管二字第0962813803號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）603,334元。原告不服，提起復審，遭復審駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定、原處分（銓敘部96年6月13日部退管二字第0962813803號函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈公務人員保障暨培訓委員會援引退休人員一次退休金優惠
存款辦法第3條暨95年2月16日修正增訂之公保優存要點第3點之1，謂其修正生效前並無追繳原告已領取之優惠存款利息，故認尚無違法律不溯既往原則。惟查有關退休人員一次退休金優惠存款辦法第3條固定有優惠存款退休金之儲蓄期限為1年或2年一續之規定，而觀其辦法規定之全文，並無期滿得減列其存款額度或得減列其應得之退休所得之規定，又該條文並規定利率最低不得低於18%，意在保障其利息所得，因此以1年或2年一續作為界定修法生效之時點，期滿減列原告存款額度以減少利息所得，顯然已違背退休人員一次退休金優惠存款辦法規定之意旨，否則公務人員退休所得如未能依1年或2年一續按物價指數調整增列，反而可隨時況以修法調整減列，則有何實質保障可言？⒉又法令不溯既往原則既經司法院釋字第574號解釋認為法
令原則上不得溯及生效日之前發生效力在案；而原告係於94年7月4日退休卻仍援引95年2月16日增訂生效之公保優存要點第3點之1規定，重新核算原告退休所得上限為86%，從而核算減列原告優惠存款額度由1,099,500元減為603,334元，令原告退休所得每月驟減7,443元之鉅，而不問原告是否為單薪所得，扣除房屋等貸款（81年購屋），所餘幾何？原告因夫婿於88年及95年兩度中風（如附身心障礙手冊影本），謀生不易，而今年歲漸老，身體漸弱，如此法令修正又溯及既往，誠然嚴重影響原告之信用及生計，為此頗感不堪。
⒊有關增訂公保優存要點第3點之1規定之適用對象，銓敘
部以相同事務應為相同處理之平等原則，認為已退休人員與未來退休人員辦理養老給付優惠存款時應一體適用，故認為並非違反法令不溯既往原則；然而法令是否溯及既往應是事實認定的問題，並非一體適用的問題可以否定其存在。原告於94年7月4日退休卻援引公保優存要點第3點之1規定減列原告優惠存款額度，從而減列原告退休所得每月達7,443元乃是事實，豈能認為並無違反法令不溯既往原則？又既屬一體適用，其對象又該追溯多少年前的退休人員都必須適用此一增修改革規定，令人質疑。
⒋又前述增修條文規定，支領月退休人員每月退休所得不得
超過依最後在職同職等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；超過者減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。然據悉此一規定下之設算公式有利於領有主管加給之較高薪資所得者，因其減列的所得較少或不受影響（沒有減列到退休所得），而不利於未領主管加給之中下階層之退休人員，他們的薪資所得卻是較低收入者。而依此設算上限未領主管加給者不問其所得多少，基本生活需求多少，負擔能力多少，一律依平等原則超限給予減除，既有失公平合理且不符合社會正義。
⒌又援引司法院釋字第485號解釋意旨，謂鑑於國家資源有限，社會政策之立法必須考量國家之經濟及財政狀況．．
．就福利資源妥善之分配，給付及額度亦應力求與受益人之基本生活需求相當．．．。今如探討退休人員公保養老優惠存款利率年息18%（下稱公保優存18%）的由來，不外是因早期政府體恤退休人員低微的薪俸收入與民間薪資所得水準相差太大，加上高物價及高利率，使公務人員的購屋貸款負擔相當沈重，不足以維持基本生活需求所為之照顧措施。而此項措施於84年已廢止，亦即84年以後任職公職人員已無適用公保優存18%的問題，因此它是一階段性的政府照顧退休人員基本生活需求的措施，然而如今逢此階段蒙受政府照顧之退休人員卻又遭遇不合理、不合法的修法改革，以致權益受損而陷其退休生活於苦難中，誠然完全違背首揭司法院解釋意旨的真諦，也未遵循政府施政政策之一貫體制。
⒍況且有關公保優存要點第3點之1，目前該增修法案尚擱
置於立法院，亦即未經立法院三讀通過卻於95年2月16日公布實施強制執行，且不顧法令不溯既往的基本原則，對公布實施前已退休人員亦一體適用，已嚴重影響原告退休後的生計及信譽。上述增修條文其法定程序既未完備，事實上不具合法性，故其強制執行應不發生效力。
㈡被告主張之理由：
⒈本案原告係於94年7月4日自行政院環境保護署退休並支
領月退休金之公務人員，故被告96年6月13日部退管二字第0962813803號函，依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤，合先敘明。
⒉原告指稱改革方案違反法律不溯及既往原則，茲分述如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週
期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之
處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院對平等原則亦有作進一步之闡述，其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455號解釋意旨（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。
⑶綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，若未
來退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒊至原告所稱改革應符合社會公平與正義一節，說明如下：
⑴依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限，
社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
⑵被告依前述司法院解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀
況，資源有效利用原則，注意公務人員與一般國民間之衡平，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存金額；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之衡平。
⑶綜上，被告推動退休所得合理化之改革，以合理調整退
休人員公保養老給付得辦理優惠存款之額度，係綜合考量社會公平正義，國家資源分配及公務人員退休生活保障等因素後，所為之政策性福利措施改革；又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形，且被告96年6月13日函知原告退休給與減少部分，僅係公保養老給付得辦理優惠存款之金額，其他依公務人員退休法領取之給與（如月退休金等），並未予扣減，是以本次改革方案核與前述司法院大法官解釋之意旨無違，自屬正當、合理。
⒋另，優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得
由被告依職權，視國家財經變遷及公務人員待遇調整情形等客觀情事變遷，為必要之調整：
⑴依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限，
社會政策之立法本即必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；此外，給付方式及額度之規定亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。此有司法院釋字第542號解釋重申「社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性」以資證明。⑵由於公務人員退休所得不合理之情形若不予改革，除與
優惠存款制度之建制目的不符外，亦將造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。爰此，被告乃依前述司法院大法官解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用原則等因素考量下，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，限制其優惠存款額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。準此，本次改革除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合優惠存款制度之建制目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之平等關係。
理由
一、被告代表人原為 朱武獻 ，97年5月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．．（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。
（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款；．．．（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．
．．（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」；第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」。次按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，．．．。」。
三、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠按退休人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，並無期滿得減列其存款額度或得減列其應得之退休所得之規定，又該條文並規定利率最低不得低於18%，意在保障其利息所得，因此以1年或2年一續作為界定修法生效之時點，期滿減列原告存款額度以減少利息所得，顯然已違背退休人員一次退休金優惠存款辦法規定之意旨。㈡被告援引95年2月16日增訂生效之退休人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定，重新核算原告退休所得上限為86%，從而核算減列原告優惠存款額度由1,099,500元減為603,334元，令原告退休所得每月驟減7,44
3元之鉅，如此法令修正又溯及既往，誠然嚴重影響原告之信用及生計。㈢又前述增修條文規定，支領月退休人員每月退休所得不得超過依最後在職同職等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；超過者減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。然據悉此一規定下之設算公式有利於領有主管加給之較高薪資所得者，因其減列的所得較少或不受影響（沒有減列到退休所得），而不利於未領主管加給之中下階層之退休人員，有違平等原則。㈣有關公保優存要點第3點之1，目前該增修法案尚擱置於立法院，亦即未經立法院三讀通過卻於95年2月16日公布實施強制執行，且不顧法令不溯既往的基本原則，對公布實施前已退休人員亦一體適用，已嚴重影響原告退休後的生計及信譽。上述增修條文其法定程序既未完備，自不應發生效力云云。
四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。
五、本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
六、又按改革方案設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。被告考量如採以最後在職1年期間待遇月平均數計算，則可能造成部分人員於臨退前積極爭取調任主管職務之流弊；再則顧及公務人員於在職期間，可能在主管職務與非主管職務之間調動，或調任專業加給較高之職務，故徵詢各單位意見後，採以最後3年期間待遇月平均數（即加計36個月主管職務加給），作為現職待遇之計算標準，此應屬政策考量，尚無違平等原則。
七、再者，公保優存要點係一行政福利措施，於法律上位階僅係行政規則，法制上無須送請立法院備查，考試院雖基於尊重立法院之立場而將該要點送至立法院，惟此行政規則既無待立法院會審議通過，即具其效力，自無立法程序上之疏漏，原告主張該要點未經立法院通過，被告強予執行，而有違誤云云，乃屬誤解。
八、本件原告係於94年7月4日自行政院環境保護署退休且支領月退休金之公務人員，並依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,099,500元存入臺灣銀行股份有限公司黎明分公司，至96年7月5日期滿，又原告經被告核定退休年資為25年7個月，案經被告依據公保優存要點第3點之1第1項第1款、第6項第1款第
1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為86％，其每月退休所得之最高金額為59,176元，扣除月退休金46,050元及1/12之年終慰問金4,076元，其每月得領取之優惠存款利息為9,050元，再以優惠利率年息18%計算，原告得辦理優惠存款最高金額為603,334元。以原告原優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告爰以96年6月13日部退管二字第0962813803號函通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額603,334元辦理，洵屬有據。
九、綜上所述，被告95年1月17日增訂並於同年2月16日施行之公保優存要點第3點之1，並無違反法律不溯及既往原則或平等原則，乃屬有效之行政規則。則被告據以96年6月13日部退管二字第0962813803號函，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為603,334元，並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告請求予以撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月3日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年7月3日
書記官陳又慈