裁判字號：最高行政法院104年裁字第1945號裁定
裁判日期：民國104年11月26日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院裁定
104年度裁字第1945號抗告人 林國偉 上列抗告人因與相對人內政部等間都市計畫事件，對於中華民國104年8月14日臺北高等行政法院104年度訴字第432號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣嘉義縣政府擬定嘉義縣梅山鄉都市計畫案（下稱系爭都市計畫），報經臺灣省政府轉內政部以47年4月5日台（47）內地字第3949號函核定，由嘉義縣政府以47年9月16日府建土字第46265號公告。嗣嘉義縣政府依都市計畫法第26條規定，檢送變更梅山都市計畫（第三次通盤檢討）計畫書、圖，報經內政部92年8月28日台內中營字第0920087417號函核定，由嘉義縣政府以92年9月15日府城規字第0920108868號公告實施。抗告人不服系爭都市計畫將其所有坐○於○鄉○○段○○○○○○號土地劃為道路用地及該案第三次通盤檢討仍維持原來用地，提起訴願，經不受理駁回，提起行政訴訟，聲明：㈠訴願決定及系爭都市計畫暨第三次通盤檢討均撤銷。
㈡侵權部分請求國家賠償新臺幣（下同）300萬元。㈢相對人違反都市計畫法第5條、第15條、第26條規定有瀆職之嫌（下分以聲明㈠、㈡、㈢稱之），亦遭駁回，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：（一）關於聲明㈠部分：揆諸司法院釋字第156號解釋理由書意旨及本院102年度判字第41號判決、96年度判字第1318號、102年度判字第41號判決意旨，系爭都市計畫及該案第三次通盤檢討均非行政處分，乃係屬一般、抽象性之法規性質。故訴願決定就抗告人不服相對人系爭都市計畫及該案第三次通盤檢討提起訴願，予以不受理，並無不合，抗告人復對之提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應以裁定駁回之。（二）關於聲明㈡部分：抗告人訴請國家賠償300萬元部分，係抗告人主張因相對人之違法行政行為受有損害，循序提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，則原審法院就國家賠償部分，自抗告人依法附帶提起國家賠償時起取得審判權。惟因抗告人所提聲明㈠之撤銷訴訟，有起訴不合法應予裁定駁回之情形，則抗告人合併請求損害賠償，揆諸本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨，亦失所附麗，自應併予裁定駁回。（三）關於聲明㈢部分：
相對人或其所屬人員有無抗告人所指應負刑事或行政責任之情形，並非行政法院所得審理判斷之事項，則抗告人訴請追究相對人所屬人員，以令其等負刑事、行政責任，非屬行政法院審判權之範疇，此部分之訴亦應裁定駁回云云。
四、抗告意旨略謂：抗告人所有土地，因系爭都市計畫被劃設為公共設施保留地，歷時58年之久，相對人卻以政府無預算為由未予徵購，無限期限制抗告人使用其所有土地，造成抗告人權益嚴重受損，違反憲法第15條、第23條規定，更違反都市計畫法第5條、第15條及第26條等相關規定。且都市計畫直接限制一定區域內人民之權益，即具有行政處分之性質，行政法院應予實體審理云云。
五、本院查：
（一）關於聲明㈠部分：按司法院釋字第156號解釋理由書：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」可知，都市計畫之擬定、發布，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即非屬行政處分，係屬法規性質。故而，擬定都市計畫之機關，依都市計畫法第26條規定為都市計畫之定期通盤檢討，亦因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，核其性質非屬行政處分，而係法規之修正，人民即不得對之提起行政爭訟以為救濟。經查，關於本件聲明㈠，抗告人訴請撤銷系爭都市計畫將上揭土地劃為道路用地暨該都市計畫第三次通盤檢討維持原來用地乙節，因本件都市計畫之擬定發布及都市計畫之定期通盤檢討，依上開司法院解釋及說明，其性質係屬法規，且又無藉通盤檢討行個案變更之情形，自非行政處分。依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟，訴請撤銷之對象為行政處分，以此為撤銷訴訟之特別實體判決要件之一，是抗告人提起本件撤銷訴訟，顯屬起訴不備合法要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予裁定駁回。
（二）關於聲明㈡部分：按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議參照）。依此，本件抗告人主張因相對人之違法行政行為受有損害，提起行政訴訟，並合併請求國家賠償300萬元，則行政法院就國家賠償部分，自抗告人依行政訴訟法第7條規定附帶提起國家賠償之訴時取得審判權。然因抗告人所提本件撤銷訴訟，有起訴不合法應予裁定駁回之情形，已如前述，則抗告人合併提起國家賠償之訴部分，亦失所附麗，依上開決議意旨，自應一併裁定駁回。
（三）關於聲明㈢部分：經查，抗告人聲明㈢內容為：相對人違反都市計畫法第5條、第15條、第26條規定有瀆職之嫌。
抗告人真意應係請求就相對人違反都市計畫法第5條、第15條及第26條規定乙節，追究相對人所屬相關人員瀆職之相關刑事或行政責任。惟行政法院所得審理之事項，依行政訴訟法第2條規定，限於公法上爭議，至於相對人所屬人員是否該當瀆職之相關刑事或行政責任，行政法院並無審判權。是以，抗告人此部分之訴，亦應裁定駁回。
六、綜上，原裁定對抗告人提起本件訴訟之各項聲明，以裁定均予駁回，並無不合。抗告人主張系爭都市計畫具有行政處分性質云云，核係以其一己之法律見解，指摘原裁定違法，難認有理由，均應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年11月26日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官吳東都法官江幸垠法官闕銘富法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國104年11月27日
書記官吳玫瑩