裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第141號判決
裁判日期：民國109年06月09日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第141號原告 楊雯香 等30人（原告姓名及住所均如附表一所示）
送達代收人楊雯香被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。查本件原告於民國108年1月22日起訴時聲明為：「1.原處分及復審決定均撤銷。2.被告應分別給付原告如起訴狀附表2(E)所示金額。3.訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第13頁）。
嗣原告於108年4月26日具狀追加訴之聲明：「被告對於原告因退休給與重新審定事件，應作成准予為公務人員退休法於中華民國107年11月21日總統華總一義字第10700125431號公布廢止前之第30條第2項、依據同法第32條第5項訂定之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第6條第2項、依據同法第36條訂定之公務人員退休法施行細則第31條第5項等規定給予退休給與審定之行政處分。」（見本院卷第781頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，被告亦無意見，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告原係公務人員，於107年7月1日前退休生效。被告分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
（一）原處分及復審決定顯然有違法之情事，應予以撤銷：
1、原告不僅退休係經主管機關核定在案，退休生效後所得領取之退休所得，包含「退休金」、「補償金」及「優惠存款利息」，同經主管機關依照原告退休生效時之有關規定，將退休所得之給付內容、金額、方式及時期，於「退休生效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審定之規定及情事，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實及法律效果，於核定退休時即己經審定確定，顯然為己經終結之法律關係，僅係政府按照已終結法律關係所確定之金額及時期提出給付，原告領受，但提出給付及領受均無從變更退休生效時經審定確認在案之給付內容、金額、方式及時期。
2、詎料退撫法竟訂定第34條第3項、第36條、第37條、第39條及第65條第2項，將退撫法施行以前，原告已經全部實現之核定退休事實、給付之內容、金額、方式及時期溯及既往，依照退撫法第34條第3項、第36條、第37條及第39條重新調整計算內容及金額，大幅減少原告應領之退休所得，原告應領取退休所得之權利遭受重大損害。退撫法溯及既往之適用，違反法治國之法安定性原則及信賴保護原則，依前開司法院釋字第574號、第620號及第717號解釋，顯然牴觸憲法而無效。
（二）原告得一併請求撤銷原處分、復審決定及請求財產上之給付：
原告基於原公務人員身分，於退休時經依舊法審定確定在案之退休給付內容、金額、方式及時期，竟遭被告適用牴觸憲法無效之退撫法重新審定，恣意將原告退休給付之內容、金額、方式及時期予以刪減，原告基於公務人員身分之退休給付請求權遭到侵害，經提起復審仍遭復審機關維持原處分，自得依公務人員保障法及行政訴訟法前開規定請求撤銷原處分及復審決定。而原告因違法原處分及復審決定遭扣減之退休財產給付，需以原處分及復審決定經撤銷為前提，爰一併請求之。
（三）並聲明：
1、原處分及復審決定均撤銷。
2、被告應分別給付原告如起訴狀附表2(E)所示金額。
3、被告對於原告因退休給與重新審定事件，應作成准予為公務人員退休法於中華民國107年11月21日總統華總一義字第10700125431號公布廢止前之第30條第2項、依據同法第32條第5項訂定之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第6條第2項、依據同法第36條訂定之公務人員退休法施行細則第31條第5項等規定給予退休給與審定之行政處分。
4、訴訟費用由被告負擔。
四、本院之判斷：
甲、關於訴之聲明第1項部分：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員 林德福 、 李鴻鈞 、 高金素梅 等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
乙、關於訴之聲明第2項部分：
（一）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
（二）經查：本件原告所提之撤銷訴訟（即訴之聲明第1項部分），經本院審理結果認為原告之訴為顯無理由，應予駁回，業如前述，是原告合併請求損害賠償及其他財產上給付，揆諸前揭說明，亦失所附麗，應併予駁回。
丙、關於訴之聲明第3項部分：依行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」從而，原告訴請被告作成如訴之聲明第3項之行政處分，應先向被告為請求，經被告對其申請為駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，復經復審程序（相當於訴願程序）後，始得提起課予義務訴訟；原告既未先經申請被告作成前揭行政處分，更未經復審，其逕提起訴訟，原告此部分之起訴即不具備課予義務訴訟之要件，且無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定為不合法，本應裁定駁回，今以更慎重之判決程序駁回之。
五、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，其課予義務義務之訴部分（即訴之聲明第3項）為不合法，其訴之聲明第1項部分（原處分及復審決定均撤銷）、訴之聲明第2項部分（合併請求損害賠償及其他財產上給付），則因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其合併請求損害賠償及其他財產上給付亦失所附麗，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為不合法及顯無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年6月9日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官吳俊螢法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年6月9日
書記官李依穎