裁判字號：最高行政法院111年上字第290號判決
裁判日期：民國112年10月30日
裁判案由：懲處
最高行政法院判決111年度上字第290號上訴人臺中市政府代表人 盧秀燕 訴訟代理人 巫聰昌
吳宗祐 被上訴人 黃國峯 上列當事人間懲處事件，上訴人對於中華民國111年3月17日臺中高等行政法院110年度訴字第205號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人係臺中市清水地政事務所（下稱清水地政所）課員。上訴人於民國109年12月30日以府授人考字第0000000000號令，審認被上訴人於108年間多次向臺灣臺中地方檢察署（下稱臺中地檢署）告發臺中市政府地政局（下稱地政局）人員涉刑法僞造文書罪，及多次向監察院指陳地政局人員僞造文書，並影射該局人員涉有圖利廠商，誣陷侮辱同事，有確實證據，依公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目規定，核予其記1大過之懲處（下稱原處分）。被上訴人不服，於110年1月13日提起復審，經復審決定駁回，循序提起本件行政訴訟，並訴請撤銷復審決定及原處分。經原審以110年度訴字第205號判決（下稱原判決）將復審決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以判決撤銷復審決定及原處分，係以：㈠臺中市豐原區大湳自辦市地重劃區重劃會（下稱重劃會）於106年12月27日寄送重劃計畫書草案（下稱甲草案）予重劃區內所有權人，上訴人於108年1月30日公告訂於同年2月23日舉辦重劃計畫書草案聽證會，並以同日府授地劃一字第1080027361號函檢附重劃計畫書圖草案等相關文件通知各土地所有權人，及於網站上公告重劃計畫書草案（下稱乙草案），因二草案內容不同，被上訴人代理岳父 朱子清 於108年2月13日向上訴人提出「聽證陳述意見及證據提示申請書」後，被上訴人認為聽證會上之說明並未就重劃計畫書草案何以有不同版本及其他問題為答覆，乃以朱子清名義以108年3月23日申請書向上訴人請求答覆，經上訴人以108年4月2日府授地劃一字第1080068688號函（下稱108年4月2日函）回覆，被上訴人復以朱子清名義於108年4月12日向上訴人提出陳情書，經上訴人以108年4月23日府授地劃一字第1080085660號函（下稱108年4月23日函）回覆。然由聽證會之會議紀錄及上訴人108年4月2日函及108年4月23日函，被上訴人仍無法釐清重劃計畫書草案為何有不同版本，並懷疑草案遭篡改，乃於108年5月2日提出刑事告發狀。嗣經臺中地檢署108年8月2日中檢 達巨 108他3981字第1089082293號函，以經核顯與犯罪無涉予以結案，被上訴人不服上開簽結函文，惟法制上未能就檢察署簽結函文有何救濟程序，被上訴人遂於108年8月21日向監察院提出陳情書，請求糾正上訴人於聽證時篡改重劃計畫書草案，及糾正臺中地檢署之簽結函文違法創設主管機關對於重劃計畫書草案有修改權等情。經被上訴人與監察院多次文書往來，仍未解上開疑問，以致被上訴人一再向監察院提出書面意見，是可認被上訴人之主觀認知應係基於108年8月21日陳情書之同一事件，難謂被上訴人多次向監察院陳情。另關於被上訴人請求糾正臺中地檢署108年度他字第3981號違法創設主管機關對於自辦重劃之重劃計畫書草案有修改權之法律解釋部分，經監察院函轉法務部，法務部函轉臺灣高等檢察署轉知臺中地檢署，臺中地檢署乃分案「108年度調字第126號」予以調查後，以108年11月21日中檢達直108調126字第1089123076號函結案，足見臺中地檢署108年度調字第126號案件係針對被上訴人所陳情事項所為之調查，並非以上訴人所屬人員為告發對象，實難認被上訴人有再度對上訴人所屬人員告發之舉。另依臺中地檢署108年11月21日108年度調字第126號簽結函文，可知朱子清原由重劃會取得之重劃計畫書甲草案，嗣經上訴人承辦人即以口頭退回，請重劃會重新修正地價，以保障土地所有權人權益，陸續修正後之戊計畫書（草案）即係上訴人所公告之乙草案，被上訴人據此函文始確實知悉系爭計畫書係重劃會所修改。被上訴人乃於108年12月4日提出刑事告發狀，列「重劃會」為關係人，主張重劃會對於上揭重劃計畫書修正過程有違法情事，經臺中地檢署分案以「108年度他字第10664號」偵查後，經臺中地檢署109年4月29日中檢增昃108他10664字第1099041623號函認為上揭重劃計畫書修正過程並無違法予以簽結。故被上訴人上開刑事告發狀係告發重劃會，非以上訴人所屬人員為告發對象。被上訴人復於109年5月13日向監察院陳情，以「臺中地檢署」為被陳情機關，認為臺中地檢署109年4月29日中檢增昃108他10664字第1099041623號函簽結意見已創造法規範而違法等情，經監察院函轉法務部，法務部函轉臺灣高等檢察署函知臺中地檢署，臺中地檢署分案以「109年度調字第63號」偵查，並於109年7月23日以中檢增洪109調63字第1099075033號函予以結案。
故本件被上訴人向監察院陳情之對象係「臺中地檢署」，亦非上訴人所屬人員。㈡綜上事實經過，除於108年5月2日之刑事告發狀將上訴人列為關係人外，並無再對上訴人或上訴人所屬承辦人員提出刑事告發，又被上訴人除於108年8月21日向監察院陳情書請求糾正上訴人承辦人員違法情事外，亦無再以上訴人為被陳情對象而向監察院陳情。則其對上訴人機關所為刑事告發僅1次及向監察院陳情1次，並無原處分所稱「108年間多次向臺中地檢署告發本府地政人員涉刑法偽造文書罪，以及多次向監察院指陳本府地政局人員偽造文書」等情事。再者，公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目所謂「誣陷同事」，依文義解釋本即須具明知不存在之事實卻故意捏造事實以陷害同事之主觀要件。然被上訴人因親人為重劃範圍內土地所有權人，重劃計畫書草案版本不同將影響其親人財產權利是否受損，應認被上訴人係為協助維護親人之財產權益，而依法採取相關法律行動，其尋求法律之權利保護與一般民眾無異，而非以公務人員身分誣陷同事，尚難認其有故意誣陷或侮辱同事之主觀意思。又被上訴人係清水地政所課員，而市地重劃業務係由地政局承辦，兩機關雖有上下隸屬關係，然是否為公務人員考績法施行細則第13條所規定之同事範圍，並非無疑。是上訴人以原處分核予被上訴人記1大過，所依據事實核屬有誤，且被上訴人所提起之刑事告發及向監察院陳情，尚難認被上訴人主觀上有誣陷或侮辱同事之情事等語。
四、本院經核原判決撤銷原處分及復審決定並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
（一）行為時公務員服務法第5條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉……。」第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處……。」公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第12條第1項第1款規定：「各機關辦理公務人員平時考核……，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。……」依同法第24條授權訂定之公務人員考績法施行細則第13條第1項規定：「本法第12條第1項第1款所稱平時考核記大功、記大過之標準如下：……二、有下列情形之一，1次記1大過：……㈡……誣陷侮辱同事，有確實證據者。……」
（二）按懲處為國家綜覈公務人員於從業上之名實、信賞必罰，就其表現優劣，進行考評（公務人員考績法第2條規定參照）。行政機關為有效執行各項行政事務，除需有財政預算之支持外，另有賴人事始足以實現行政任務，人事權為行政權所不可或缺之核心權力（憲法法庭111年憲判字第9號判決意旨參照）。行政懲處與司法懲戒，其事由固有重疊，然其目的及效果則均有別，現行行政懲處及司法懲戒係雙軌併行。懲處之本質在於維持團體內部之紀律，是一種紀律措施，依具體表現出來之行為優劣進行考評，按情節輕重對應給予不同之處置，應受行政法院審查。懲處所著重者，在於考核公務人員具體表現出來之行為優劣以維持官箴（即公務人員理想圖像），不是行政罰。本件係上訴人依公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目之規定，以被上訴人「誣陷污辱同事，有確實證據」，而對被上訴人作成記大過1次之處分，關於該行政懲處是否適法之爭議。該規定所稱「誣陷侮辱同事」，依文義解釋本即須具明知不存在之事實卻故意捏造事實陷害侮辱同事之主觀要件。上訴意旨援引不同依據之司法懲戒之規定（公務員懲戒法）及關於行政罰之司法院釋字第275號解釋，主張被上訴人有違反公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目「誣陷同事」行為，即推定有過失，並據以指摘原判決有逾越公務員懲戒法第3條、公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目規定涵攝範圍之違法云云，尚有誤會。
（三）查被上訴人為清水地政所課員，其岳父朱子清為臺中市豐原區大湳自辦市地重劃區之土地所有權人，被上訴人受其岳父委託處理重劃事務（非屬地政事務所業務），因上訴人辦理聽證會檢送之重劃計畫書草案（即乙草案）與重劃會大會通過之重劃計畫書草案（即甲草案）不同，被上訴人質疑重劃計畫書草案遭人竄改，先以岳父朱子清名義，於聽證會提出陳述意見書請求說明何人竄改，重劃會輔佐人僅表示提供的重劃計畫書草案都是有相關的法令的規定。被上訴人再以岳父朱子清名義於108年3月23日向上訴人提出申請書、108年4月12日提出陳情書，上訴人先後於108年4月2日、108年4月23日函復已於聽證會回應意見，上訴人並未說明何以聽證會之版本與重劃會大會通過之版本不同。被上訴人遂列重劃會及上訴人為關係人，以不知是誰變更重劃計畫書草案，於108年5月2日向臺中地檢署告發。嗣後臺中地檢署於108年8月2日函告被上訴人案件簽結，函文內述「……系爭市地重劃計畫之主管機關即臺中市政府，對於該重劃計畫及計畫書草案等，均有准駁、修正等權限……縱認臺中市政府承辦系爭市地重劃計畫之相關人員核定之重劃計畫書草案，與重劃會原通過之重劃計畫書草案內容有不同之處，惟此亦屬臺中市政府承辦人員之權責……」被上訴人就簽結函文之法律解釋有所不服，惟法制上未能就檢察署簽結函文有何救濟程序，且上開簽結函文確實難以排除將之解讀為「系爭重劃計畫書之變更係上訴人承辦人員所為」之可能性，被上訴人遂於108年8月21日向監察院提出陳情書，請求糾正上訴人於聽證時篡改重劃計畫書草案，及糾正臺中地檢署之簽結函文違法創設主管機關對於重劃計畫書草案有修改權等情。因監察院函法務部，法務部函高灣高等檢察署轉知臺中地檢署重行分案調查後，於108年11月21日函告被上訴人「……臺端認臺中市政府所公告者非重劃會所審議通過之甲計畫書，確屬事實，惟其間因有上開多次修正之情事，臺中市政府所公告者為重劃會最後修正之戊計畫書（草案）……」被上訴人始確實知悉系爭計畫書係重劃會所修改。被上訴人此後於108年12月4日提出刑事告發狀，係列「重劃會」為關係人，非以上訴人所屬人員為告發對象；於109年5月13日向監察院陳情，係以「臺中地檢署」為被陳情機關，亦非以上訴人所屬人員為被陳情對象。被上訴人對上訴人機關所為刑事告發僅1次（108年5月2日，另6月11日、7月2日係補充理由）及向監察院陳情1次（108年8月21日，另10月1日、10月26日均接續前函回應），並無原處分所稱「108年間多次向臺中地檢署告發本府地政人員涉刑法偽造文書罪，以及多次向監察院指陳本府地政局人員偽造文書」等情事，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由及法律上意見，並將上訴人所指何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，自得為本院判決之基礎。
（四）自辦市地重劃實施制度，係為促進土地利用效益、擴大辦理市地重劃，同時減免主管機關依平均地權條例第56條規定發動辦理市地重劃之勞費（司法院釋字第232號解釋理由書參照），而自辦市地重劃，應組織重劃會，以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，本於私法自治之原則作成土地之重劃分配，具有高度之自治性與自主性；惟因亦涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，且影響政府取得公共設施保留地等重要公共利益，主管機關仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任。司法院釋字第739號解釋認為申請核准實施重劃計畫屬重劃會職權，且重劃計畫書內容涉及全體會員權益，應經會員大會決議，始得向直轄市或縣（市）主管機關提出申請；又直轄市或縣（市）主管機關核定重劃範圍及核准實施重劃計畫之過程，未設置適當組織審議、未將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍土地所有權人及未以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場陳述意見等，不符憲法要求之正當行政程序。內政部遂於106年7月27日修正獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，該辦法第25條第2款規定：「重劃計畫書草案經會員大會審議通過後，重劃會應檢附下列書、表、圖冊，向直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：……重劃計畫書草案。……」第27條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請核准實施市地重劃後，應檢送重劃計畫書草案，通知土地所有權人及已知之利害關係人舉辦聽證……。」依原審調查之結果，上訴人舉辦聽證檢送之重劃計畫書草案，確實並非會員大會審議通過之重劃計畫書草案，被上訴人就此疑義，以其岳父名義，先於聽證會提出陳述意見書，復於聽證會後2度函請上訴人說明，上訴人均未告知究係何人修改會員大會通過之重劃計畫書草案。被上訴人向臺中地檢署提出告發，無非係為釐清究係何人修改經會員大會通過之重劃計畫書草案。而獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第27條第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應以合議制方式審議第25條第1項申請案件，並應以公開方式舉行聽證，斟酌全部聽證之結果，說明採納及不採納之理由，作成准駁之決定。經審議符合規定者，應核准實施市地重劃，核准處分書應連同重劃計畫書、聽證會紀錄及合議制審議紀錄，送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告；不予核准實施市地重劃者，應敘明理由駁回。」雖足認主管機關就是否核准自辦市地重劃有裁量權限，但臺中地檢署簽結理由所稱上訴人對申請案件提出之重劃計畫書草案，「有修正權限」之論據何來？誠非無疑。而對於檢察官簽結告發案件不服，法制上確實無救濟管道。且簽結理由稱「縱認臺中市政府承辦系爭市地重劃計畫之相關人員核定之重劃計畫書草案，與重劃會原通過之重劃計畫書草案內容有不同之處，惟此亦屬臺中市政府承辦人員之權責……」等語，客觀上易使人誤以為係上訴人修改重劃計畫書草案，被上訴人遂轉而向監察院陳情，並因監察院函轉法務部處理，臺中地檢署重行調查後始釐清實係重劃會修改重劃計畫書草案內容，被上訴人知悉後即未再對上訴人所屬人員提出刑事告發或向監察院陳情。又，不問何人知有犯罪嫌疑者，得為告發（刑事訴訟法第240條規定參照）；一般人民亦得向監察院提出陳情狀（監察法第4條規定參照）。因自辦市地重劃涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，且影響政府取得公共設施保留地等重要公共利益，主管機關須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任，已如前述，被上訴人向監察院提出之陳情書狀，述及上訴人行為對國家法益、公共信用法益之侵害，用字遣詞雖稍嫌嚴厲，惟其目的係陳請監察院糾正上訴人、臺中地檢署，導正制度以維護自辦市地重劃之公益性質。是原判決認為被上訴人因親人為重劃範圍內土地所有權人，因重劃計畫書草案版本不同將影響其親人財產權利是否受損，因前已受親人之託，於發現計畫書草案版本不同而追蹤瞭解計畫書草案之變更原因，本無可厚非，被上訴人係為協助維護親人之財產權益，而依法採取相關法律行動，其尋求法律之權利保護與一般民眾無異，而非以公務人員身分誣陷同事，尚難認其有故意誣陷或侮辱同事之主觀意思等情，經核亦無不合，並無上訴人所指違背論理法則或經驗法則之處。
（五）公務人員之考核獎懲，具高度屬人性，涉及機關長官之領導統御權限，是行政法院受理此類行政爭訟事件，對於考績會所為之判斷，固應予以適度之尊重，而對其判斷採取較低密度之審查，惟若對於公務人員之獎懲決定，有判斷出於錯誤之事實認定或不完全資訊、或有與事物無關之考量，顯然違反平等原則及違反一般公認之價值判斷標準，而有判斷濫用者；或組織不合法、未遵守法定正當程序、未予當事人應有之程序保障等顯然違法情事者，行政法院應予以審查，並依法撤銷之。被上訴人並無原處分所稱「108年間多次向臺中地檢署告發本府地政人員涉刑法偽造文書罪，以及多次向監察院指陳本府地政局人員偽造文書」等情，已如前述，則考績會依據錯誤之事實認定，而作成記大過1次之決議，並報由上訴人作成記大過1次之行政懲處，自屬違法，復審決定未予糾正，亦有未合，原判決將原處分及復審決定均予撤銷，自屬有據。上訴意旨以上訴人就被上訴人之懲處有判斷餘地云云，指摘原判決違背法令，亦非可採。
（六）綜上所述，原判決撤銷原處分及復審決定，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國112年10月30日
最高行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官林玫君法官李玉卿法官張國勳法官洪慕芳以上正本證明與原本無異中華民國112年10月30日
書記官張玉純