裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第252號判決
裁判日期：民國93年08月31日
裁判案由：耕地三七五租約
臺中高等行政法院判決九十三年度訴字第二五二號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告台中縣龍井鄉公所代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台中縣政府中華民國九十三年四月二十三日府訴委字第０九三０一一０四三一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告承租出租人丙○○所有坐落台中縣○○鄉○○段第五五八、第五五八─二地號二筆土地，訂有台中縣龍井鄉公所龍三字第三０八號三七五耕地租約。因原私有耕地租約期滿，出租人依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，而原告申請續訂租約，經被告審查後以出租人丙○○合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃依同條例第十九條第二項及第三項規定，以九十二年六月十一日龍鄉民字第０九二００一一二二九號函通知出租人於文到二十日內補償原告新台幣（下同）七六五、八九三元後收回自耕。嗣原告提出租佃爭議調解申請，經調解委員決議，本件仍應依耕地三七五減租條例第十九條規定辦理。
出租人乃將補償費依法提存後，檢具相關證明文件辦理終止租約，經被告審核無訛後，報請台中縣政府備查，並以九十二年八月十一日龍鄉民字第０九二００一五四六一號函通知原告略謂：「˙˙˙二、本案業經縣府審核同意出租人依『耕地三七五減租條例』第十九條第二項及三項終止租約收回耕地。三、出、承租人若有不服，得依司法院大法官會議第一二八號解釋規定，循行政訴訟程序請求救濟。˙˙˙」原告就該函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決原處分（被告九十二年八月十一日龍鄉民字第０九二００一五四六一號函）及訴願決定均撤銷。
二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨略以：
（一）查原告承租丙○○所有坐落台中縣○○鄉○○段第五五八、五五八─二地號二筆土地，訂有龍三字第三０八號耕地三七五租約。出租人依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，以擴大家庭農場經營規模，請求收回自耕。被告核定准予終止租約收回耕地，並曾以電話通知依法補償原告一、二七七、一一三元，惟被告實際處分書卻核定補償金額為七六五、八九三元，且出租人重病臥床，不能自理生活，依法無自耕能力，被告准許終止租約，收回耕地之處分顯然違法不當。
（二）依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕，其第一款即規定「出租人不能自任耕作者」。查耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否不足維持一家生活、及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據要非所問（參見最高法院五十一年台上字第五八二號判例）。依上開判例意旨，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，既屬事實認定問題，則出租人有無自耕能力，被告自應詳加調查認定。本件出租人丙○○民國十四年五月二十五日生，現年七十八歲，年老體衰不能自理生活已無勞動工作能力，顯然已不能自任耕作。依上開法律規定，出租人即不得收回耕地，出租人所出具確實能自任耕作切結書，虛偽不實。被告未經實際調查，或命其提出農政單位出具自耕能力證明書，遽行認定出租人具有自耕能力，准予收回耕地，違法不當。
（三）依耕地三七五減租條例第十九條第三項規定：「出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」查第十七條第二項補償之規定，係指出租之耕地合於第一項第五款規定：「經依法編定或變更為非耕地使用時」，即耕地已依都市計畫法或區域計畫法編定改為可供建築使用，或實際上已變更為非耕地使用時之情形而言。已編定或變更為非耕地使用，則可預期發生所有權變動移轉之情事，故而於第二項第三款規定：「終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一」補償承租人。換言之，即耕地已依法可供建築，預期所有權將發生變動、漲價歸公之土地增值稅，應先予扣除，於業佃之間，始能公平公正。但查擴大農場經營出租人收回自耕，取回之耕地仍由出租人耕作，耕地既未依法編定或變更為非耕地使用，依然仍供農耕使用，可以確定並無預期所有權移轉應繳土地增值稅問題之發生。且即令出租人收回自耕後予以出賣移轉所有權，但農地農用仍不發生課徵土地增值稅問題。就此而論，收回耕地減除土地增值稅後之餘額，補償原告，顯然厚待出租人而不利於承租人。申言之，土地增值稅乃本於漲價歸公之法制，如應先扣除增值稅，又何嘗漲價歸出租人，而非歸公。出租人依第十九條第二項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。所謂準用，係指性質相當者始予援用。
系爭二筆耕地，其中第五五八─二地號土地，已編定為工業區，適用第十七條第二項第三款扣減增值稅，固合於法律規定。另筆第五五八地號土地，係農業區，無預期移轉所有權課徵土地增值稅之情形，則準用之結果，應無扣減土地增值稅之適用。被告就系爭二筆土地均扣減土地增值稅，適用法律自屬錯誤。
被告未區別農業用地及工業用地，一概適用扣減土地增值稅之規定，扣減土地增值稅，致原告未能依法享有應該取得之補償費，違法不當。本件訴願決定機關駁回原告之訴願，駁回理由略以「本件所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。˙˙˙所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。˙˙˙所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第六條後段之規定，亦難謂有該條項第一款之情事。˙˙˙本案訴願人雖主張出租人有不能自任耕作之情形，惟按其同一戶籍中尚有其配偶紀 王咸珠 、直系血親 紀燕儒 能自任耕作，此有該村村長 紀坤洲 、龍井鄉租佃委員會委員 劉錦墩 及同村村民 劉森雄 、 紀文典 出具之證明書證之，故原處分機關核准出租人收回自耕之處分應屬合法有據」云云。惟查，依上開判例意旨，第十九條第一項第一款所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。認定是否能自任耕作，依法農政單位始有認定之權限。非權限機關所為之認定，自屬無效。出租人之配偶紀王咸珠、及其直系血親紀燕儒，其年齡、職業如何？能否自任耕作，自應由政府農政機關為實體調查審認乃可，非得由第三人保證代之，訴願決定機關依據村長、租佃委員、村民所出具之證明書，認定與出租人同一戶之配偶及直系血親能自任耕作，顯然違背不得由第三人保證之判例意旨。其認定出租人能自任耕作，不合耕地三七五減租條例第十九條之規定。
（四）另查，耕地三七五減租條例第十七條第二項第三款規定：「終止租約當期之公告土地現值減除土地增值稅後餘額三分之一。」減除土地增值稅之立法目的，係期業佃雙方公平，不使可預期發生之土地增值稅，由收回耕地之出租人單獨負擔。如依法無庸課徵土地增值稅，亦可減除，則反使出租人獲得利益，顯然有悖立法原意。查法律規定準用，係指性質相當者予以適用而言，並非性質不同者，亦全部予以援用。收回耕地出租人應補償承租人，此乃為調和業佃雙方終止原來租賃關係後，出租人所負擔之法定義務，以免處於經濟弱勢之佃農，賴以維生之承租耕地，一旦被收回，其生活即陷於窘境。訴願決定，認土地增值稅之扣除屬於「預計性質」。惟查所謂「預計性質」，參照該第十七條之規定，係指經依法編定或變更為非耕地使用時，預期近期即將移轉土地所有權，故乃有所謂「預計性質」。如屬農地，未經編定或變更為非耕地使用，仍為農耕使用，以預計性質扣減土地增值稅，似不符法律精神。請鈞院准予斟酌，並判決如聲明等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本案經被告依內政部所頒處理原則審查出、承租人（原告）相關資料，准由出租人收回自耕，而其補償金之核算經函請稅捐及地政機關協助查填外，並請原告提出相關土地改良費及尚未收穫之農作物價額以利核算。惟原告限期內並未提出，故被告即依「耕地三七五減租條例」第十七條、第十九條及內政部九十二年六月十日台內地字第０九二０００八三四七號函規定扣除土地增值稅後餘額三分之一為其應領補償金，並函知雙方依該函文辦理。被告自始核定金額即為七六五、八九三元，並未曾以電話告知為一、二七七、一一三元，此有核定函文及補償清冊可稽。而原告指陳補償金電話通知與核定不符情事，乃原告認知不清，因耕地租約本係私權範圍，除依「耕地三七五減租條例」補償外，若欲提高補償金，應與出租人協議為之。
（二）另查原告指陳出租人現年七十八歲年老體衰，不能自任耕作，惟是否能自任耕作，法無年齡之規定，況原告自身亦年逾六十五歲。按「耕地三七五減租條例」第十九條第一項第一款出租人能否自任耕作之審核，依內政部九十年五月九日台內地字第九０六四九０一號函示：「所謂不能自任耕作˙˙˙為便利基層執行審查認定˙˙˙『能自任耕作』之情形得由申請人自行切結為之。」另依行政院台四十三內字第七八０五號及台四十四內字第００八七號令核示：「減租條例第十九條第一項第一款所規定之『出租人不能自任耕作者』應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕作者而言。」原告引用土地法第六條後段之規定及主張自耕應由農政單位出具證明書，係認知不清；按內政部八十九年八月五日台內地字第八九一０一二三號函文說明（二）：「查本部八十八年三月十八日台內地字第八八０三五六二號函規定˙˙˙因『農業發展條例』之修正，『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』已停止適用˙˙˙其所有權人身分之認定，則仍維持以切結書為之」。按上開各項函示及本件出租人其同一戶籍中尚有配偶及直系血親能自任耕作並出具切結書之外，另有碾米廠收購出租人稻穀聯單及該村村長、租佃委員、村民等多人出具之證明，被告審認其能自任耕作，准由出租人收回應屬合法有據。
（三）本案原告主張耕地一旦收回生活即陷於窘境，惟被告審查原告及其配偶九十年全年收支明細，其利息收入即高達三一五、九九九元，扣除全年生活支出一九
八、六二四元，仍餘一一七、三七五元；表示足以維持一家生活，此亦為原告所不爭。而僅係對補償金應否課徵土地增值稅而有所爭執，惟按「耕地三七五減租條例」第十九條第三項規定：「出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」故被告依該條例第十七條第二項規定辦理，並無不合。另按內政部九十二年六月十日台內地字第０九二０００八三四七號函明示：「有關土地增值稅之計算係屬預計性質，是以土地增值稅自仍應計扣」；被告依此審核，實屬合法有據。
（四）綜上所陳，請求鈞院判決如答辯之聲明，以保公權力等語。理由
一、本件原告承租出租人丙○○所有坐落台中縣○○鄉○○段第五五八、第五五八─二地號二筆土地，訂有台中縣龍井鄉公所龍三字第三０八號三七五耕地租約。因原私有耕地租約期滿，出租人依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，而原告申請續訂租約，經被告審查後以出租人合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃以九十二年五月十三日龍鄉民字第０九二０００八八四三號函通知原告，請其於文到二十日內提出有無耕地三七五減租條例第十三條規定之土地改良費，逾期未表示意見，則視為無改良事實，該部分之金額將以零計算。因原告未於期限內提出，經被告依耕地三七五減租條例第十七條、第十九條及內政部九十二年六月十日台內地字第０九二０００八三四七號函規定，就系爭二筆土地提出申請收回耕地當期之公告土地現值扣除土地增值稅後餘額三分之一，計算補償金額為七六五、八九三元，而以九十二年六月十一日龍鄉民字第０九二００一一二二九號函通知出租人於文到二十日內補償原告七六五、八九三元後收回自耕。嗣原告向租佃爭議調解委員會申請調解，經調解委員決議，本件仍應依耕地三七五減租條例第十九條規定辦理。出租人乃將補償費依法提存後，檢具相關證明文件辦理終止租約，經被告審核無訛，報請台中縣政府備查，並以九十二年八月十一日龍鄉民字第０九二００一五四六一號函通知原告略謂：「˙˙˙二、本案業經縣府審核同意出租人依『耕地三七五減租條例』第十九條第二項及三項終止租約收回耕地。三、出、承租人若有不服，得依司法院大法官會議第一二八號解釋規定，循行政訴訟程序請求救濟。˙˙˙」。
二、原告就被告核定終止系爭土地租約及核定補償金額為七六五、八九三元不服，循序提起本件行政訴訟主張，出租人重病臥床，不能自理生活，依法無自耕能力，被告准許終止租約，收回耕地之處分顯然違法不當﹔次就補償金部分，耕地三七五減租條例第十九條第三項規定，出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人，然所謂準用，係指性質相當者始予援用，查第十七條第二項補償之規定，係指耕地已依法可供建築，預期所有權將發生變動、漲價歸公之土地增值稅，應先予扣除，於業佃之間，始能公平公正，但查擴大農場經營出租人收回自耕，取回之耕地仍由出租人耕作，耕地既未依法編定或變更為非耕地使用，依然仍供農耕使用，可以確定並無預期所有權移轉應繳土地增值稅問題之發生，且即令出租人收回自耕後予以出賣移轉所有權，但農地農用仍不發生課徵土地增值稅問題，就此而論，收回耕地減除土地增值稅後之餘額補償原告，顯然厚待出租人而不利於承租人，訴願決定認土地增值稅之扣除屬於「預計性質」，然如屬農地，未經編定或變更為非耕地使用，仍為農耕使用，以預計性質扣減土地增值稅，似不符法律精神，系爭二筆耕地，其中第五五八─二地號土地，已編定為工業區，適用第十七條第二項第三款扣減增值稅，固合於法律規定，另筆第五五八地號土地，係農業區，無預期移轉所有權課徵土地增值稅之情形，則準用之結果，應無扣減土地增值稅之適用，被告就系爭二筆土地均扣減土地增值稅，適用法律自屬錯誤，被告未區別農業用地及工業用地，一概適用扣減土地增值稅之規定，扣減土地增值稅，致原告未能依法享有應該取得之補償費，違法不當云云，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」、「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：˙˙˙五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」分別為耕地三七五減租條例第十九條第一、
二、三項及第十七條第一項第五款、第二項所明定。
四、本件原告承租出租人丙○○所有坐落台中縣○○鄉○○段第五五八、第五五八─二地號二筆土地，訂有台中縣龍井鄉公所龍三字第三０八號三七五耕地租約，因原私有耕地租約期滿，出租人依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，經被告審查後以出租人合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃通知出租人依法補償原告後收回自耕。原告就被告核定終止系爭土地租約之決定不服，雖主張出租人重病臥床，不能自理生活，無自耕能力，自有耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款所規定「出租人不能自任耕作者」之情事，依法不得收回自耕云云。惟查本件出租人係依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕。所謂家庭農場，指以共同生活戶為單位，從事農業產銷之農場，為七十二年八月一日公布之農業發展條例第三條第一項第四款所規定，則七十二年十二月二十三日修正公布之耕地三七五減租條例第十九條第二項規定關於擴大家庭農場經營規模者，解釋上，自應以共同生活戶為單位。易言之，出租人是否能自任耕作，應以共同生活戶內之配偶或直系血親有無自耕能力為審查之標準，況依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。準此，本件被告以系爭耕地出租人其同一戶籍中尚有配偶及直系血親能自任耕作並出具切結書，另有碾米廠收購出租人稻穀聯單及龍津村村長、租佃委員、村民等多人出具之證明，審認其能自任耕作，自無違誤，應認為出租人無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款之情形，原告自承無法舉證證明出租人不能自任耕作，其訴稱出租人同一戶籍之配偶紀王咸珠及直系血親無自耕能力一節，自非可採。
五、次查耕地三七五減租條例第十九條第三項規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第十七條第二項規定補償承租人」，因此條規定之收回原因核與同條例第十七條第一項第五款規定之終止租約原因無涉，且條文是稱準用第十七條第二項規定「補償」承租人，故耕地三七五減租條例第十九條第三項所稱之「準用」，當僅是準用第十七條第二項關於補償金額核算之規定甚明。況「七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十七條第二項第三款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定，乃限於依土地法第八十三條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終止租約，減租條例第十七條第二項第三款即賦予補償承租人之義務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之限制，尚無悖於憲法第十五條保障財產權之本旨。˙˙˙˙七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第十七條第二項第三款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨，且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」復經大法官會議釋字第五百八十號解釋在案，查該號解釋文於九十三年七月九日公布，本件所適用之耕地三七五減租條例第十九條第三項規定，於本院審判時雖仍屬有效適用之法規，惟於計算補償金之給付金額時，自應同時考量該號解釋所示之意旨，從有利於出租人方面，計算收回系爭耕地所應支付之補償金額。
六、又查本件系爭耕地收回補償金之計算，前經被告以九十二年五月十三日龍鄉民字第０九二０００八八四三號函通知原告，請其於文到二十日內提出有無耕地三七五減租條例第十三條規定之土地改良費，逾期未表示意見，則視為無改良事實，該部分之金額將以零計算，因原告未於期限內提出，被告乃依耕地三七五減租條例第十七條、第十九條及內政部九十二年六月十日台內地字第０九二０００八三四七號函規定，就系爭二筆土地提出申請收回耕地當期之公告土地現值扣除土地增值稅後餘額三分之一，計算補償金額為七六五、八九三元，有該號函文及龍井鄉公所私有出租耕地出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回補償清冊附於本院卷及訴願卷內可稽，其計算方式，自與耕地三七五減租條例第十七條第二項規定及上開說明，並無不符，原告主張應區別農業用地及工業用地不同，審認是否應扣減土地增值稅，於法無據，自非可採。原告另稱擴大農場經營出租人收回自耕，取回之耕地仍由出租人耕作，耕地既未依法編定或變更為非耕地使用，依然仍供農耕使用，可以確定並無預期所有權移轉應繳土地增值稅問題之發生，且即令出租人收回自耕後予以出賣移轉所有權，但農地農用仍不發生課徵土地增值稅問題云云。惟按土地稅法第三十九條之二及農業發展條例第三十七條第一項均規定：「作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」足徵土地稅法及農業發展條例規定，作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，必須由納稅義務人提出申請，始得不課徵土地增值稅，並非一律不課徵土地增值稅，原告是項主張，自屬誤會，亦無可取。
七、綜上所述，原告所述各節俱非可採。從而，本件系爭耕地出租人，因原私有耕地租約期滿，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，經被告審查後以出租人合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃依同條例第十九條第二項及第三項規定，以九十二年六月十一日龍鄉民字第０九二００一一二二九號函通知出租人於文到二十日內補償原告七六五、八九三元後收回自耕。並於出租人將補償費依法提存後，檢具相關證明文件辦理終止租約，經被告審核無訛後，報請台中縣政府備查，並以九十二年八月十一日龍鄉民字第０九二００一五四六一號函通知原告該項終止租約收回耕地情事。核其所為處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月三十一日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許武峰法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年八月三十一日
法院書記官許巧慧