裁判字號：最高行政法院95年判字第893號判決
裁判日期：民國95年06月15日
裁判案由：野生動物保育法
最高行政法院判決
95年度判字第00893號上訴人宇○○
甲○○辛○○寅○○丁○○子○○未○○酉○○玄○○午○○庚○○乙○○申○○戌○○黃○○壬○○丑○○天○○己○○宙○○地○○癸○○辰○○巳○○亥○○卯○○
戊000000○○○
區○○○路○○○號3樓之1被上訴人澎湖縣政府代表人丙○○上列當事人間因野生動物保育法事件，上訴人對於中華民國93年12月31日高雄高等行政法院93年度訴字第797號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人宇○○等26人（下稱上訴人等）於92年11月20日涉嫌非法攀登進入澎湖縣貓嶼海鳥保護區（下稱系爭保護區）垂釣，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第八海巡隊（下稱第八海巡隊）查獲，經移由被上訴人審理結果，以其違反依野生動物保育法第10條公告之澎湖縣貓嶼海鳥保護區公告事項第3項第2款第1目及第4項規定，乃依同法第50條第1項第2款規定，各裁處上訴人等新台幣（下同）5萬元罰鍰（計26件處分）。上訴人等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人等起訴主張：㈠按行政程序法第164條第1項規定：「行政計劃有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計劃之裁定，應經公開及聽證程序，並得集中事權之效果。」同法第102條復規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」再查野生動物保育法第10條第2項既定有保護區之劃定，必要時，應先於當地舉辦聽證會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關，經野生動物保育諮詢委員會認可後公告實施之明文。則依行政程序法第107條之規定，被上訴人自應依法舉行，否則其處分自屬無效（法務部91年4月1日法律字第0910010061號函釋參照）。經查本件系爭保護區係經被上訴人以86年4月26日86澎農漁字第22616號公告為禁止進入核心區，被上訴人並未於劃定系爭保護區之前向當地居民舉辦公聽會，是被上訴人已有違反上揭公聽會應踐行之法定程序，此部分被上訴人應依行政程序法第55條及第108條之規定，提出舉行聽證會紀錄及登載於政府公報或其他適法公告之證據。㈡上揭公告保護區計畫表及圖說係張貼於馬公市、望安鄉、七美鄉公所等公告欄及縣政府公告欄，對於台灣本島並未公告，其公告效力似應僅及於澎湖縣地方區域。再者，被上訴人豎立警告標示牌位置僅四處，均在澎湖縣內，分別為南海碼頭二座（馬公島）、望安碼頭一座（望安島）、花嶼碼頭一座（花嶼島），台灣本島亦未標示。從而，被上訴人公告範圍及警語標示位置均非上訴人生活範圍之內，依一般經驗法則自無法知悉有公告系爭保護區之情事，實難苛責上訴人過失之責。㈢上訴人等係自行僱船，自高雄彌陀漁港直接駛抵澎湖花嶼，再由澎湖當地幸福一號漁船前來接駁搭載上訴人等抵達貓嶼，並未經港口或機場，無法立即知悉該地為禁止進入地區。且事實上，上訴人等原本自始並未計畫至貓嶼島垂釣，此觀被上訴人93年1月28日府授農漁字第0930002356號所核發予上訴人等之同意停泊東嶼坪漁港及東吉漁港加油加水之公文，未見上訴人等欲前往貓嶼從事磯釣之情形，即可得證。後來之所以到貓嶼，係上訴人等以每人約2,500元代價僱用之全家福號船長 呂順隆 臨時以電話聯絡幸福一號船長 王萬替 接泊，因而進入系爭保護區，並非上訴人等所指使或可掌握之事，上訴人等人並無「能注意」而不注意之情事。況當時幸福一號漁船船長係當地漁民，亦不知貓嶼屬保育區，又事後部分上訴人為求證事實，特專程再次前往貓嶼當地瞭解現況，確未發現有任何告示牌，標明民眾禁止進入該保育區，此有V8照相可證。於訴願中農委會人員曾責問被上訴人為何未在島上豎立告示牌，被上訴人人員答以因島上路滑，不便攀登嶼上豎牌。據此，足以證明被上訴人主張已在前往貓嶼的各港口安裝告示解說牌，已盡告知之義務云云，並非事實，當難辭其失職之責任。是貓嶼島上未經豎立告示牌，無法合理期待人民得以知悉該島上為禁止進入地區，則上訴人等縱有進入，亦無故意或過失。㈣上訴人等尚未著手垂釣即被海巡隊人員發現，上訴人究違反何條款之管制事項，原處分書內容既乏明確，已不符行政程序法第4條所定之明確性。再者，上訴人 丁聖鋒 、辛○○、寅○○、丁○○、子○○及未○○等六人（下稱丁聖鋒等六上訴人）係在非保護區之草嶼外礁垂釣（離貓嶼不遠），並未進入系爭保護區，故被上訴人對丁聖鋒等六上訴人罰鍰之處分，自屬無據等語。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：㈠查本件上訴人經第八海巡隊92年（原判決第10頁誤植為93年）11月20日偵訊（調查）筆錄中坦承登上貓嶼島釣魚。再查被上訴人前往貓嶼及附近之花嶼的碼頭如馬公南海碼頭、望安碼頭及上訴人委託載運漁船出發之花嶼碼頭皆設有貓嶼海鳥保護區之警告牌。上訴人等未經核准擅自登島垂釣，雖稱所犯情節係在不知情之情況下誤闖管制區域，但被上訴人自設立保護區以來，以80年5月24日澎府農漁字第21442號函送「澎湖縣貓嶼海鳥保護區」公告，請各相關單位切實轉發各村里辦公處與辦事處張貼公告，並列入村里民大會政令宣導及各項漁民會議加強宣導；後於86年4月23日以86澎府農漁字第22616號函修正「澎湖縣貓嶼海鳥保護區」公告圖說分送相關機關（包括各縣市政府、軍、警、各鄉市公所）、團體請其轉發所屬各村里辦公處張貼公告並加強宣導。由於系爭保護區重新修定範圍擴增緩衝區（海域）部分，並未限制漁民於該海域作業，因此對漁民無任何影響。野生動物保育法規定保護區之劃定，必要時，應先於當地舉辦聽證會；貓嶼為無人島且自80年原公告至86年修正公告時縣民多已知悉該島為保護區，因此無在當地舉辦公聽會之必要。被上訴人亦有函請各機關協助加強保護區宣導、取締（澎湖縣農業局89年6月8日農漁保字第01648號函），發布新聞稿刊載有關系爭保護區的報導，又在馬公南海碼頭、望安碼頭及上訴人委託載運漁船出發之花嶼碼頭安裝警告解說牌，並於機場、網站或以跑馬燈、出版書籍、摺頁等方式宣導保育觀念及保護（留）區設置之地點，已盡告知責任。㈡上訴人甲○○等六人訴稱其等並未進入保育區而在草嶼外礁垂釣，經查第八海巡隊92年11月20日偵訊（調查）筆錄載明登貓嶼從事磯釣共26人，且上訴人等僱用載運漁船出發地點為花嶼碼頭，被上訴人於花嶼碼頭設立之警告牌明顯且清晰，要難諉為不知。故上訴人等明顯違反該條規定，被上訴人念為初犯依同法第50條第1項第2款規定以最低金額核處5萬元罰鍰，於法並無不合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。……主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：……其他禁止或許可行為。」「有下列情形之一，處新台幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：……違反依第10條第4項第2款、第3款或第4款公告管制事項者。」為野生動物保育法第1條、第2條、第10條及第50條第1項第2款所規定。又「澎湖縣大、小貓嶼全島陸域部分，全年嚴禁民眾攀登或進入，但為學術研究或自然教育目的者不在此限，惟需先向主管機關申請許可後，始得為之。」為被上訴人報經行政院農業委員會同意後，於86年4月23日以澎府農漁字第22616號修正公告事項第2項、第3項第2款第1目所明定。㈡經查，上訴人等26人於92年11月20日凌晨1時許搭乘訴外人呂順隆駕駛之「全家福」號漁船自高雄縣彌陀漁港出發，於同日凌晨5時30分到達澎湖縣花嶼，再轉由「幸褔一號」（原判決誤載為「幸福號」）漁船接駁前往貓嶼登島垂釣，嗣於同日7時20分許，遭第八海巡隊當場查獲等情，業經證人即全家福號漁船及幸福一號（原判決誤載為「幸福號」）漁船船長呂順隆、王萬替及上訴人宇○○於92年11月20日第八海巡隊調查時陳述明確，製有調查筆錄，並經渠等於彌陀港出入港人員名冊簽名確認無誤，有各該調查筆錄及出入港人員名冊（均影本）附卷可稽。又經原審會同兩造、全家福號漁船船長呂順隆及查獲本件之第八海巡隊小隊長 吳高性 勘驗查獲當天之蒐證光碟結果，其顯示查獲當時確有多人登上貓嶼從事垂釣，直到第八海巡隊人員發現並以擴音機呼叫為止，島上釣客始收起垂釣工具準備遣返花嶼；同時第八海巡隊巡防艇亦在貓嶼附近海域，發見全家福號漁船，船上共有4人，即呂順隆、 司金銘 、 莊志平 、 李秋生 ；嗣在第八海巡隊巡防艇全程監視下，令全家福號漁船聯絡幸褔一號（原判決誤載為「幸福號」）漁船前來，由幸褔一號漁船分批將貓嶼島上釣客接駁至全家福號，待全部接駁完畢，第八海巡隊巡防艇、全家褔及幸褔一號漁船再共同返回花嶼港接受調查，其間並無幸福一號或全家褔漁船遠赴相當距離海域外之草嶼接駁釣客之情形，業經原審法院勘驗明確，製有勘驗筆錄，並經證人即第八海巡隊小隊長吳高性證述甚詳。㈢次查，蒐證光碟之錄製過程雖有畫面中斷情形，然此乃因貓嶼航道非巡防艇及全家福號漁船之船身所能進入，故於等待幸褔一號漁船前來接駁之期間，即中斷拍攝；復因上訴人等人散佈大、小貓嶼，而此海域地形，又非巡防艇所能靠近，故巡防艇在必需兼雇看守全家褔漁船之情形下，無法拍到全部畫面，且在共同返回花嶼港之過程部分，也沒有拍攝，但上開未拍攝期間，絕無到草嶼接駁釣客等情，業據證人吳高性證述明確。經查，上訴人等既係由全家福號及幸福一號漁船輾轉接駁，亦即如非經全家福號或幸褔一號漁船接駁，上訴人等26人不可能返回花嶼港；而本件經第八海巡隊查獲時，祇有4人即呂順隆、司金銘、莊志平、李秋生在全家福號漁船上，但回到花嶼港者則包括上訴人等26人。足見上訴人等26人於被查獲前均已下船登島垂釣；尤其證人即第八海巡隊小隊長吳高性與上訴人丁聖鋒等六人，素昧平生，並無嫌隙，倘若渠等確係在草嶼而非在貓嶼垂釣，證人吳高性並無捏造事實誣陷之理，可知上訴人26人當時確均已登上貓嶼島上垂釣，嗣於被查獲時再由全家福號及幸福一號漁船載回花嶼港之事實，足可認定。上訴人等訴稱其係尚未登上貓嶼之準備垂釣過程中遭查獲，且上訴人丁聖鋒等六人係在草嶼外礁垂釣云云，並非可取。㈣按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，……推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋甚明。經查，為保護燕鷗生存之自然環境，澎湖縣大、小貓嶼全島陸域部分經被上訴人於80年5月24日公告為系爭保護區，被上訴人即函送該保護區公告給各相關單位，包括各鄉市公所、澎湖區漁會、行政院農委會、台灣省政府、澎湖風景特定區籌備處等，切實轉發各村里辦公處與辦事處張貼公告，並列入村里民大會政令宣導及各項漁民會議加強宣導；嗣於86年4月23日修正系爭保護區擴增緩衝區，被上訴人亦將該修正公告圖說，分送各機關團體轉發所屬各村里辦公處張貼公告並加強宣導，而大、小貓嶼全島陸域部分為公告之核心區，除為學術研究或自然教育目的並經主管機關許可外，全年嚴禁民眾攀登或進入，此觀原處分卷附被上訴人80年5月24日澎府農漁字第214442號函及被上訴人依野生動物保育法第10條第1項及第4項規定報經行政院農業委員會同意後，於86年4月23日以澎府農漁字第22616號修正公告之「澎湖縣貓嶼海鳥保護區」範圍及其他相關規定公告事項第2項第1款、第3項第2款第1目規定自明。法令既經依法公布施行，人民自應遵守，不得以不知法令而解免責任。而自貓嶼保護區設立以來，被上訴人為免遊客誤入野鳥保護區，除於前往貓嶼之各碼頭，如馬公海南碼頭、望安碼頭及本件上訴人委託載運漁船出發之花嶼碼頭安裝告示解說牌外，並於機場、網站或以跑馬燈、出版書籍、摺頁等方式宣導保育觀念及保護（留）區設置之地點，有被上訴人函請各機關、軍、警、各鄉公所、漁會協助宣導之公文、傳單影本及保護區相關資料（警告牌位置及設置公文、網站、跑馬燈刊登公文、書籍、摺頁及相關報導）附原處分卷可稽，則上訴人就貓嶼係屬保護區並禁止民眾攀登等情，自難諉為不知；尤其衡諸上訴人等人係擇定凌晨搭船出海垂釣，前往地區又非一般漁船所得靠近之島嶼，尤需小船分批接駁，更非常人所會前往之小島，依社會一般通念，均知乘船出海到外島從事海釣活動，常事關國土保安，可能涉及相關法令管制，上訴人於出海前本應注意探詢貓嶼是否經列為保護或管制區域，乃竟疏未注意，其有過失，洵堪認定。上訴人徒以貓嶼島上並無豎立禁止進入之告示牌，且上訴人非經港口、機場進入澎湖縣，無從知悉貓嶼為保護區，該公告之保育計畫有瑕疵，且違反誠實信用原則及未保護人民正當合理信賴，主張其無過失云云，均非可採。又依野生動物保育法第10條第2項規定，有關保護區之劃定，有無必要於當地舉辦公聽會，行政機關有斟酌之判斷餘地；再被上訴人是否確實執行該保育計畫或計畫書內有無併附舉辦當地居民公聽會之會議紀錄，與該公告之效力無涉。本件上訴人等人未經核准擅自登島，其有違前述野生動物保護法之規定甚明，至其是否有從事採集、砍伐植物或破壞污染等行為並非所問。㈤本件被上訴人對外係以每位上訴人之名義共作出26份處分書，對上訴人每人分別處罰5萬元，其處分書已明確記載上訴人違規事實及處分之理由，有該處分書附卷可憑，並無不明確情事，上訴人等訴稱處分書對上訴人等究違反何管制事項，並不明確云云，並不足取。另上訴人等為僱用漁船從事垂釣之僱主，其要不要前往貓嶼垂釣，當可自由決定，其訴稱本件係全家褔及幸福一號漁船將上訴人等載往貓嶼，非上訴人所能指使掌握，洵非可採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠從被上訴人處分書受處分人欄所載「宇○○等26人」之形式觀之，應係指「共同處分」，而非「個別處分」甚明，原審有判決不備理由之違法：上訴人等於原審已質疑上訴人等僅為共同違反單一法益行為，是被上訴人對上訴人等課處5萬元之罰鍰，應係指由上訴人等26人共同負擔之意；惟上訴人宇○○所收受之處分書，受處分人欄竟省略「等26人」，致該處罰處分之實質內容變更為上訴人等每人各處5萬元罰鍰，從而原處分所記載裁罰之內容自屬違法等語。詎原審就上訴人提出「共同處分」之重要攻擊方法未詳予論駁，自有理由不備之違法。㈡就全家福號漁船船長呂順隆臨時以電話聯絡幸福一號船長王萬替接泊上訴人等進入貓嶼島乙事，並非上訴人等所指使或可得掌握，原審認定上訴人等要不要前往貓嶼垂釣當可自行決定乙節，有違經驗法則。蓋上訴人等並非共同決意僱請幸福一號接泊進入貓嶼，而係依海釣習慣，由全家福號於臺灣向不特定多數人（即上訴人等）招攬前往花嶼，而待人數額滿即開船出發。此類海釣活動均係由船長於出發前，即已計畫欲前往何處，上訴人等僅需繳交所需費用後，即可上船從事海釣活動，至於其他事項，均委由船長處理。是上訴人等於上船之初，僅知係前往花嶼，而非貓嶼。況嗣到達澎湖外海後，並非由上訴人等決意使幸福一號接泊進入貓嶼，而係由全家福號船長呂順隆單方決定，此可由第八海巡隊92年11月20日呂順隆調查筆錄第3頁可稽，且斯時上訴人等分佈船上各處，上訴人等究竟如何「自由決定」駛入貓嶼並阻止船長以電話聯絡何人，實屬費解。原判決上揭認定實與一般從事海釣人員之通常經驗法則未符等語。
五、本院按：行政處罰上之共同違法，係指故意共同實施違反行政法上義務之行為，而所謂「共同實施」，乃指違反行政法上義務構成要件之行為，係由二以上行為人故意共同完成者而言，至於行為人中部分為故意，部分為過失者，或全部為過失者，均不構成共同違法，而應單獨依法認定其是否符合違反行政法上義務之行為，分別決定是否處罰。經查，上訴人等於92年11月20日非法攀登進入系爭保護區垂釣，經第八海巡隊查獲，且上訴人等人係擇定凌晨搭船出海垂釣，前往地區需小船分批接駁，非一般漁船所得靠近之島嶼，依社會一般通念，均知乘船出海到外島從事海釣活動，可能涉及相關法令管制，上訴人等於出海前本應注意探詢貓嶼是否經列為保護或管制區域，竟疏未注意，其等均有過失等情，業據原審於判決內詳為論述，被上訴人乃以上訴人違反依野生動物保育法第10條公告之澎湖縣貓嶼海鳥保護區公告事項第3項第2款第1目及第4項規定，依同法第50條第1項第2款規定，各裁處上訴人等5萬元罰鍰等情，此有26份處分書影本附於原審卷為憑，依首揭說明，於法並無不合。上訴人主張被上訴人係以「共同處分」之方式處分上訴人，由上訴人共同負擔5萬元罰鍰云云，尚不足採。又上訴人等為僱用漁船從事垂釣之僱主，其是否前往貓嶼垂釣，當可自由決定，上訴人主張其不能掌握是否前往貓嶼一事，自不足採。上訴人等就其於原審主張並為原審所不採之攻擊方法再為爭執，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，亦無可採。上訴人仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年6月15日
第三庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年6月15日
書記官王福瀛