最高行政法院106年度判字第705號判決

裁判字號：最高行政法院106年判字第705號判決

裁判日期：民國106年12月14日

裁判案由：市地重劃

最高行政法院判決
106年度判字第705號上訴人 洪楊月女
洪唯芳 洪進添洪成品 林鴻明 洪堂 吳俊賢 吳恒昌 吳栢豪 賴木生 賴孫綉娟 訴訟代理人 張啟富 律師被上訴人臺中市政府代表人 林佳龍
參加人臺中市長春自辦市地重劃區重劃會代表人 王松山 上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國106年3月30日臺中高等行政法院105年度訴字第70號判決，關於原審聲明第一、第二項及第三項部分提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣臺中市長春自辦市地重劃區籌備會於民國96年7月18日向被上訴人臺中市政府申請核定臺中市整體開發地區第十二單元長春自辦市地重劃計畫書，經被上訴人96年8月16日府地劃字第0960173683號函同意辦理，該籌備會並於96年9月26日召開第1次會員大會，成立寅00000000000000。 嗣因 寅00000000000000涉有偽造重劃同意書之情事，被上訴人遂以98年5月21日府地劃字第0980124112號函移請臺灣臺中地方法院檢察署偵辦。案經被上訴人審認經扣除涉偽造同意書人數後，仍符合平均地權條例第58條第3項規定，被上訴人乃以99年1月20日府地劃字第0990016824號函請寅00000000000000修正重劃計畫書，並重新辦理公告，繼續依規定辦理重劃業務。寅00000000000000依被上訴人上開函意旨，將重劃計畫書內涉及同意重劃人數、比例等辦理修正，並將修正後重劃計畫書於99年2月11日起至99年3月15日止辦理公告，另檢附重劃計畫書函報處理情形，經被上訴人99年5月4日府地劃字第0990120981號函復同意備查，寅00000000000000並於100年11月27日第3次會員大會決議通過追認上開修正後重劃計畫書。嗣寅00000000000000以104年2月16日長春劃松字第526號函將「臺中市長春自辦市地重劃區重劃計算負擔總計表」送請被上訴人核定，經被上訴人依106年7月27日修正發布前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第33條規定，以104年5月25日府授地劃一字第1040108505號函（下稱被上訴人104年5月25日函）復略以：「主旨：所送本市長春自辦市地重劃區計算負擔總計表，准予核定；另表列數字仍請詳予核算無誤後，作為本區辦理土地分配之計算依據，……。」寅00000000000000就該重劃區之土地分配結果提經104年7月27日第15次理事、監事會審議通過，嗣以104年12月4日長春劃松字第600號公告（下稱104年12月4日公告）辦理包括計算負擔總計表在內各項圖冊之公告，公告期間自104年12月10日起至105年1月11日止。原審原告甲○○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○、 賴澄潭 、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○○（下稱原審原告等12人）於公告期間內提出異議，後提起訴願。經內政部訴願審議委員會以原審原告等12人於公告期間內提出異議，視為提起訴願，惟於105年3月24日始繕具訴願書，並於105年4月22日繕具訴願補正書，載明請求撤銷被上訴人104年5月25日函核定計算負擔總計表，顯未於30日內補送訴願書；且上訴人請求確認寅00000000000000000年11月27日會員大會決議及104年12月4日公告之重劃分配決議無效部分，按獎勵辦法第34條規定，核非訴願救濟事項；另請求臺中市政府地政局應撤銷寅00000000000000000年12月4日公告之重劃分配決議部分，該案刻由被上訴人訴願審議等由，為訴願不受理之決定。原審原告甲○○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○等6人不服，以臺中市政府地政局為被告提起本件訴訟，嗣追加賴澄潭、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○○等6人為原審原告，追加寅00000000000000及臺中市政府為被告，經變更訴之聲明為：「一、被告臺中市政府應解散寅00000000000000。二、被告臺中市政府應撤銷寅00000000000000於104年12月4日長春劃松字第600號公告之重劃分配決議。三、內政部訴願決定及被告臺中市政府104年5月25日函針對計算負擔總計表核定處分，應予撤銷。四、確認寅00000000000000不成立。
五、確認寅00000000000000000年11月27日會員大會決議無效。六、確認寅00000000000000000年12月4日公告之重劃分配決議無效。」原審原告等12人並撤回被告臺中市政府地政局。又上開聲明事項其中第一項至第三項之起訴對象為臺中市政府，另第四項至第六項之起訴對象為寅00000000000000，是寅00000000000000僅就後3項聲明事項立於被告之地位。茲寅00000000000000聲請就上開第一項至第三項之聲明事項參加訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）裁定准許就該等聲明事項獨立參加本件訴訟，是該重劃會於原審兼具被告與參加人身分。嗣原審法院以105年度訴字第70號判決（下稱原判決）原審原告等12人請求「確認寅00000000000000不成立」、「確認寅00000000000000000年11月27日會員大會決議無效」、「確認寅00000000000000000年12月4日公告之重劃分配決議無效」等起訴聲明部分（即原審起訴聲明事項第四項至第六項），移送臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）；渠等其餘之訴駁回。原審原告等12人就原審起訴聲明事項第一項至第三項部分不服，提起上訴，嗣原審原告賴澄潭具狀撤回上訴，是原審原告甲○○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○○等11人為本件上訴人。另關於上訴人不服之聲明事項，寅00000000000000係立於獨立參加人地位，下稱寅00000000000000為參加人，併予敘明。
二、本件原審原告等12人主張：本件參加人第1次變更設計工程追加之費用負擔，未經會員大會追認，且被上訴人僅准予備查，非經實質審查；被上訴人亦未就4大管線費用審查核定，本件計算負擔總計表核定應予撤銷。且本件重劃區開發盈虧由得坤詮營造有限公司（下稱得坤詮公司）自負，無實際貸款，竟要全體會員負擔高額貸款利息，顯屬無稽。又土地改良物拆遷補償費之數額，未依獎勵辦法第31條第1項規定，由理事會提交會員大會決議後辦理，被上訴人驟予核定，應予撤銷。且被上訴人因變更設計追加工程預算，致提高費用負擔比率為百分之50，此部分法律明文不得授權理事會決議代之，需經會員大會決議行之，本件提高費用負擔比率未經會員大會決議，應有違誤。另本件計算負擔總計表核定之公有土地抵充面積總合較重劃計畫書記載浮增1.5公頃，原記載不得抵充竟變更為可以抵充，足見計算負擔總計表核定有誤。且臺中地院103年度訴字第1983號民事判決已認定參加人重劃會不成立，況被上訴人亦查獲參加人籌備會有偽造重劃同意書情事，益證第1次會員大會之同意人數及面積非實在，參加人應予解散。另據臺灣高等法院臺中分院105年度上字第43號事件調查結果，參加人第3次會員大會並未經合法召開，第3次會員大會應屬無效。又參加人理事會並未將土地分配圖冊提經會員大會通過，亦未將土地分配圖冊公告公開閱覽，並通知原審原告等12人，渠等異議後理事會更未將處理結果送會員大會追認，參加人重劃分配決議公告應屬無效。本件重劃違反承諾、重劃不公、分配黑箱，實有違誤云云。為此，求為判決：一、被上訴人應解散參加人。二、被上訴人應撤銷參加人104年12月4日公告之重劃分配決議。三、訴願決定及被上訴人104年5月25日函針對計算負擔總計表核定處分，應予撤銷。四、確認參加人不成立。五、確認參加人100年11月27日會員大會決議無效。六、確認參加人104年12月4日公告之重劃分配決議無效。
三、被上訴人則以：本件原審原告等12人主張應一併審查先行政處分（即公共工程預算書圖核定處分），以確定後行政處分（即本案被上訴人105年5月25日函針對計算負擔總計表核定處分）之合法性，惟先行政處分既未經撤銷，具構成要件效力，自非本案審查違法與否之對象。又參加人於100年10月因理事長及理事等人辭職，故被上訴人地政局函請參加人應儘速召開會員大會，補選理事，原審原告等12人質疑第3次會員大會未合法召集，顯有誤解。另平均地權條例第60條第3項規定所指「共同負擔土地面積」與「土地所有權人平均重劃負擔比率」本是不同概念，本件土地所有權人平均重劃負擔比率為50％，當中包括公共設施用地平均負擔比率38.13％，加上費用平均負擔比率11.87％，並無共同負擔土地面積超過各該重劃區總面積百分之45之問題，原審原告等12人主張提高費用負擔比率未經會員大會決議，實屬無稽。再依平均地權條例第60條、平均地權條例施行細則第82條及第82條之1規定，獎勵辦法第32條所指公共設施工程，並不包含自來水、瓦斯、電信、電力管道等公用事業，故關於自來水、瓦斯、電信、電力管道等費用，本無需依獎勵重劃辦法第32條由主管機關進行核定，而依市地重劃實施辦法第39條規定得將之列為重劃工程費用。參加人委託之工程師並無規劃、設計之權限，亦無從編列此部分之預算，故計算負擔總計表電力管線、電信管線、瓦斯管線等工程費用依參加人繳納於各該公共事業之單據列為計算負擔總計表內重劃工程費用，自無違法。另使用現況清冊為本件重劃初期，由參加人籌備會初步製作，未經相關單位會勘確認，「臺中市長春自辦市○○○區○○○道路、溝渠、河川等土地抵充清冊」方為被上訴人最終確認之土地面積，且抵充面積增加並無損害所有權人權益，原審原告等12人主張抵充面積浮增等語，並無實益。又獎勵辦法第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」為理事會或監事會於執行重劃作業過程中認為事關重大之事項，於會議中決議須提會員大會審議者，方屬不得授權範圍，至於「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」事宜，則屬第13條第2項第9款「本辦法規定應提會員大會審議事項」，依同條第4項，應屬得經會員大會授權理事會辦理事項。參加人章程第7條已規定土地改良物拆遷補償費，屬授權理事會辦理事項，自無違反獎勵辦法相關規定。依獎勵辦法第33條規定，貸款利息係以核定工程費用，及地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。本件重劃區以前開費用加總數額重新計算後，其貸款利息超過重劃計畫書所載金額，依費用負擔總額預算表所示，又本件重劃計畫書已載明貸款利息以五大銀行平均基準利率，貸款4年計，原審原告等12人主張本件不得列貸款利息云云，顯有誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回原審原告等12人之訴。
四、參加人則以：關於原審原告等12人聲明事項第1項被上訴人應解散參加人部分，惟獎勵辦法第11條、第18條，非屬人民得請求主管機關作成解散處分之規定，渠等並無公法上給付請求權存在之依據，自無從提起一般給付訴訟，渠等此部分起訴不備要件，應予裁定駁回。關於聲明事項第2項請求被上訴人撤銷參加人104年12月4日公告之重劃分配決議部分，惟獎勵重劃辦法第18條規定，非屬人民得請求主管機關作成該項撤銷分配決議之規定，是原審原告等12人並無公法上給付請求權之依據，且屬民法爭議，自無從提起一般給付訴訟，渠等此部分起訴不備要件，應予裁定駁回。關於聲明事項第3項請求撤銷訴願決定及被上訴人104年5月25日函針對計算負擔總計表核定處分部分，計算負擔總計表雖依獎勵重劃辦法第33條規定需先經主管機關核定，惟經核定後，尚待會員大會就重劃分配結果為認可，足見計算負擔總計表之內容及其核定，對原審原告等12人未直接發生法律效果，自無從因此受有損害，僅具有經濟上或事實上之利害關係甚明。而參加人104年12月4日公告業張貼公告閱覽，並檢送公告影本送達原審原告等12人，且部分原審原告業親自閱覽公告，縱以對渠等最有利之認定，原審原告己○應於104年12月14日、原審原告甲○○○、乙○○、丁○○、丙○○等應於104年12月20日、原審原告庚○○、辛○○、壬○○、戊○○、賴澄潭、癸○○、子○○○等應於公告期滿105年1月11日，均分別已知悉計算負擔總計表之內容。原審原告等12人均未於知悉計算負擔總計表之30日內提出訴願，顯已逾期，應屬起訴不備要件，而應予裁定駁回。關於聲明事項第4項請求確認參加人不成立部分，惟參加人之組織非屬公法上法律關係，應循民事訴訟救濟，自無從提起確認訴訟，原審原告等12人起訴不備要件，應予裁定駁回。關於聲明事項第5項請求確認參加人100年11月27日會員大會決議無效部分，惟重劃會會員大會之召集程序或決議方法違反法令或章程，係類推適用民法第56條第1項規定，非屬公法上法律關係，應循民事訴訟救濟，自無從提起確認訴訟，原審原告等12人起訴不備要件，應予裁定駁回。關於聲明事項第6項請求確認參加人104年12月4日公告之重劃分配決議無效部分，惟重劃分配決議屬民事爭議，自無從提起一般給付訴訟，原審原告等12人起訴不備要件，應予裁定駁回。又本件重劃區第1次變更設計工程，已依據獎勵辦法第32條規定，由合格工程技師簽證，其設計書圖及工程預算，並送請各該工程主管機關核定。又本件公共設施用地面積及費用負擔較重劃計畫書有所增減，未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，得免修正重劃計畫書，且不需單獨提報會員大會通過。而關於電力、電信、自來水、天然氣等管線費用，係經各管線事業機關設計，並依平均地權條例施行細則第82條之1規定，與管線事業機關（構）之分擔原則辦理，且與參加人會員大會決議之重劃計畫書預估費用範圍相符。而關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費之認定，業經會員大會決議授權由理事會辦理，其數額自應以理事會查定及審議之數額為準云云，求為判決駁回原審原告等12人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關原審原告等12人起訴聲明第1項「被上訴人應解散參加人」，及第二項「被上訴人應撤銷參加人104年12月4日公告之重劃分配決議」部分：獎勵重劃辦法第18條固未明文賦予人民申請撤銷重劃會之決議及解散重劃會之權利，然亦有保護重劃會會員權益之規範意旨，故重劃會若有違法或廢弛重劃業務，無法達成重劃目的時，致會員之權益受損害，而主管機關之公務員又怠於執行職務撤銷重劃會之決議或解散重劃會時，即應許重劃會會員依法提出申請及請求救濟。是原審原告等12人固有請求被上訴人作成准予解散參加人及撤銷該重劃會決議行政處分之公法上權利，惟關於此部分渠等提起訴訟前，並未依法提起訴願，自與行政訴訟法第5條所規定訴願前置原則不符，且依其情形無從補正，此部分起訴即難謂為合法，應予駁回。㈡有關原審原告等12人起訴聲明第四項「確認參加人重劃會不成立」、第五項「確認參加人100年11月27日會員大會決議無效」、第六項「確認參加人104年12月4日公告之重劃分配決議無效」部分：重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎勵辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付。是重劃會與土地所有人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，遷讓、交接土地等爭議，自屬民事爭議。從而，原審原告等12人此部分聲明，因屬私法關係所生之爭執，原審法院自無受理訴訟之權限，應移送臺中地院審理。㈢有關原審原告等12人起訴聲明第3項「訴願決定及被上訴人104年5月25日函針對計算負擔總計表核定處分，應予撤銷」部分：1.原審原告等12人提起本件訴願，並未逾期，為訴願機關所認定，嗣後渠等於105年4月22日繕具訴願補正書時，雖已逾訴願法第57條所規定之30日，但訴願機關既尚未作成不受理決定，其補正當已發生效力，訴願機關即不得再以此為由認定其訴願違法，是本件訴願不受理決定，即非適法。故原審原告等12人提起本件訴訟，在程序上並無不合。2.依獎勵辦法第33條第2項規定，重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定，其所稱之核定，在尊重私法自治原則之基礎上，當僅依據各工程主管機關核定之數額、理事會查定提交會員大會通過之數額、重劃計畫書所載數額為準。本件因重劃後已無供農田灌排使用，經臺中市政府地政局通知重劃區排水工程，應依「北屯圳排水系統」規劃辦理，參加人乃委託京緯開發顧問有限公司之工程技師 胡曉明 辦理規劃設計及簽證，並辦理工程變更設計，重新擬定第1次變更設計書圖及預算，公共工程費用總金額有所增加。嗣參加人檢送修改後之第1次變更設計工程預算書圖，送請臺中市政府地政局核定，並經該局於103年3月18日核定在案，同意依各權管機關審查之公共設施工程費用辦理。足見本件重劃區第1次變更設計工程，已依據獎勵辦法第32條規定，由工程技師簽證，其設計書圖及工程預算，並送請工程主管機關核定。另重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償費，依獎勵辦法第33條規定，應以理事會查定提交會員大會通過之數額為準。本件計算負擔總計表有關土地改良物或墳墓之拆遷補償費，該查估補償審議事項，依參加人章程第7條規定，已由重劃會會員大會授權理事會辦理，該數額並經參加人理事會決議通過，並送被上訴人地政局同意備查在案。又其餘重劃費用（重劃作業費），依獎勵辦法第33條規定，應以重劃計畫書所載數額為準。而貸款利息，依上開規定，係以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。而關於自辦市地重劃所需費用貸款利息，依內政部92年12月12日內授中辦地字第0920084846號函（下稱內政部92年12月12日函釋）規定預估利率以不超過重劃計畫書報核當日中央銀行上網登載之五大銀行平均基準利率為原則，亦經內政部103年5月27日內授中辦地字第1036651126號函（下稱內政部103年5月27日函）明確，本件重劃計畫書即已載明貸款利息以五大銀行平均基準利率2.56％，貸款4年計，尚無不合。
上訴人主張本件不得列貸款利息云云，洵非可採。又以上重劃費用負擔因加上公共設施用地負擔後，平均重劃負擔比率為51.13％，超過重劃計畫書所載土地所有權人平均重劃負擔比率50％，故被上訴人乃以該平均重劃負擔比率為上限，核定參加人之重劃費用總負擔，其差額應由參加人自行吸收，以符合所載平均負擔比率之限制，經核尚無不合。3.本件原處分之先決問題，即臺中市政府地政局0000000000市000000000000000號函，就「臺中市長春自辦市地重劃區重劃工程」第1次變更設計工程預算書圖有關之公共設施工程費用部分既已核定在案，而該核定處分既未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，自具有構成要件效力，並不能逕行否定該處分之效力。是原處分依據上開核定處分，作成核定本件計算負擔總計表，即無不合。從而，原審原告等12人就「臺中市長春自辦市地重劃區重劃工程」第1次變更設計工程預算書圖有關追加工程款及未實質審查等爭執，即非本件應予探究。至於上訴人援引本院98年度判字第1009號判決，主張原審法院應一併審查先行處分之合法性，以確定後行政處分是否合法云云。然所謂違法性承繼之概念係以先行處分經確認違法為前提，本件原處分之先決處分，既未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，自無違法性承繼之問題。是上訴人此部分主張，亦有誤解。4.依平均地權條例第60條、平均地權條例施行細則第82條規定，市地重劃中所稱公共設施工程費用，為道路、橋樑等各項費用，並不包括自來水、瓦斯、電信、電力管道及管線工程費用，此亦有平均地權條例施行細則第82條之1另規定電力、電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用負擔之原則可知。故獎勵辦法第32條所指公共設施工程並不包含自來水、瓦斯、電信、電力管道等公用事業，該等公用事業費用本無需依獎勵辦法第32條由主管機關進行核定。本件依平均地權條例施行細則第82條之1規定與管線事業機關（構）之分擔原則辦理上開工程費用，核與重劃計畫書記載之管線配合工程預估費用範圍相符。是本件被上訴人依自來水、電力、電信、天然氣相關之工程費用單據，依市地重劃實施辦法第39條規定將之列為重劃工程費用，尚無不合。原審原告等12人訴稱被上訴人4大管線費用未經審查核定，其負擔總計表核定即有違法云云，即有誤解。5.獎勵辦法第13條第4項基於同條第2項第1至4款規定之4項權責，因其性質上應專屬於會員大會行使，無從授權理事會辦理；而第8款規定之「理事會、監事會提請審議事項」則因已經理事會（或監事會）認有提請會員大會審議之需要，自不宜再授權理事會自行辦理，乃明定禁止會員大會將上列5款權責事項授權理事會辦理。至於該條第2項其他各款規定之會員大會權責事項，因非屬第4項禁止會員大會授權之範疇，皆得經會員大會決議授權由理事會辦理。準此，已經會員大會決議通過之章程載明授權理事會辦理之權責事項，如非屬禁止授權者，理事會未提請會員大會審議，自不構成違法。本件參加人之章程第7條第3項已載明地上物查估補償數額審議授權理事會辦理，則參加人於查定土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額，送請理事會決議通過後，未再提請會員大會討論，直接計入費用負擔總額送請被上訴人核定，因有獎勵辦法第13條第4項規定為其依據，仍具合法基礎，且此部分並經參加人理監事會議決議通過，並送請被上訴人地政局同意備查，於法有據。是原審原告等12人主張本件土地改良物拆遷補償費未經會員大會決議，則計算負擔總計表之核定結果亦有違誤云云，亦非可採。6.重劃計畫書所載公共設施面積與負擔總計表內公共設施面積不同，依內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函及內政部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函意旨，重劃計算負擔總計表公共設施用地負擔計算數額，仍應以實測面積為準，是本件以都市計畫樁位資料實際測量之面積作為核算負擔總計表重劃總平均負擔計算之依據，尚無違誤。另原重劃計畫書費用負擔比率為10.52％、公共設施用地負擔比率為39.48％，合計平均重劃負擔比例為50％，經實際執行後，費用負擔比率為11.87％，公共設施用地負擔比率為38.13％，合計平均重劃負擔比例亦為50％。是縱公共設施用地面積及費用負擔較重劃計畫書有所增減時，惟未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，依前開函釋內容，亦得免修正重劃計畫書。是本件計算負擔總計表內所載各項重劃區面積，並無違誤。
7.依平均地權條例第60條規定，可知折價抵付者乃係因重劃區內供公共使用之公共設施用地，經以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充後，尚有不足部分，應由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，該條第3項所稱「面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限」，即係指此折價抵付共同負擔之土地而言。而平均重劃負擔比例與上開折價抵付共同負擔土地比例，分屬不同概念，不能相提並論。是原審原告等12人主張本件因變更設計追加工程款，致提高費用負擔比率為百分之50，自應經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意云云，洵非可採。再查，本件重劃計畫書之面積僅是預估之性質，事後經核對相關單位會勘後最終所確認之土地面積，製成臺中市長春自辦市○○○區○○○道路、溝渠、河川等土地抵充清冊，是尚難以該抵充清冊與原重劃計畫書記載不符，即謂計算負擔總計表有誤。況公有土地抵充面積增加，其不足土地部分相對減少，參加重劃土地所有權人所應共同負擔之比例，自當減少，對原審原告等12人之權利並無減損， 是渠 等主張抵充面積浮增，計算負擔總計表核定應予撤銷云云，顯無實益，自非可採。
㈣綜上，原審原告等12人起訴聲明第一項及第二項部分，因未依法提起訴願，與訴願前置原則不符，此部分起訴並非合法，應予駁回；有關起訴聲明第三項部分，經核被上訴人之處分並無違誤，訴願程序雖決定不受理，但其結論尚無不同，仍應予以維持，是原審原告等12人請求撤銷，難認有理由，亦應駁回；至於原審原告等12人起訴聲明第四項、第五項、第六項部分，因屬私法關係所生之爭執，行政法院自無受理訴訟之權限，應移送臺中地院審理。爰判決原審原告等12人之訴一部不合法、一部無理由，且一部原審法院無審判權。
六、上訴理由略謂：㈠依被上訴人97年11月19日府建土字第0970278464號函，足徵就參加人檢送修正後「整體開發區單元十二工程預算書、圖（97年10月第4版）」，被上訴人係就交通工程以外之部分為「備查」，而備查僅係觀念通知，要與獎勵辦法第32條、第33條規定之「核定」，須經主管機關進行實質審查並作成處分之效力有別，是該等工程預算，顯未經審查後為核定，自有違誤。故本件重劃區原工程設計書圖及工程預算既未依法核定，參加人就該工程設計及預算所為第1次工程變更設計書圖及預算，即失其依據，且多項主管機關之核定欠缺事務權限。原判決未予究明，遽認本件重劃區第1次變更設計工程之設計書圖及工程預算，已送請工程主管機關核定云云，其認定事實與卷內證據相互矛盾，難認無理由矛盾之違背法令。㈡按平均地權條例第60條規定，參加重劃土地所有權人應按其土地受益比例共同負擔之工程費用包括地下管道之規劃設計、施工、材料、工程管理等相關費用在內。次按平均地權條例施行細則第82條之1第1項關於費用分擔原則之規定，至多僅能認重劃區之電力、電信、自來水、天然氣、有線電視及其他管線工程所需工程費用或遷移費用，未必全部均由重劃區土地所有權人負擔，但並非規定於費用分擔原則下由重劃區土地所有權人共同負擔之部分非屬平均地權條例第60條所規定應由重劃區土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之工程費用。再按獎勵辦法第33條第2、3項規定，計算負擔總計表所載費用負擔總額中有關工程費用僅能計入經各工程主管機關核定之工程費用，且據以計算貸款利息之「加總數額」中有關工程費用亦僅能計入經各該工程主管機關核定之工程費用。又依市地重劃實施辦法第39條規定，則自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需經費既得列入重劃工程費用，亦即得計入計算負擔總計表所載費用負擔總額中有關工程費用之內，依獎勵辦法第33條第3項規定，自仍應以送經各工程主管機關核定之數額為準。原判決一方面認定關於自來水、瓦斯、電信、電力管道（管線）等費用無需主管機關核定，另一方面卻又將該等費用計入工程費用之內，並根據計入該等費用之工程費用及拆遷補償費與重劃費用之加總數額計算貸款利息，原判決理由矛盾，亦難認無適用法規不當之違背法令。㈢參加人第3次會員大會決議通過修正後之章程雖於第7條第3項規定將地上物查估補償數額審議乙項授權理事會辦理，該次大會另決議本案照修正後重劃計畫書內容實施，惟稽諸該修正後重劃計畫書記載「地上物拆遷補償費用以理事會查定並提交會員大會通過後之數額為準」，顯見有關地上物拆遷補償數額，究係授權理事會審議定之、抑或以理事會查定並提交會員大會通過後之數額為準？互為矛盾。原判決就上開矛盾未予究明，即遽認拆遷補償數額由理事會決議通過後，直接計入費用負擔總額，具合法基礎云云，不無不備理由之違背法令。㈣計算貸款利息所應適用之利率，依內政部92年12月12日函釋及103年5月27日函，揭示應以重劃計畫書報核當日中央銀行上網登載之五大銀行平均利率為審核基準，惟原審法院無非採信被上訴人所主張依據99年2月五大行庫平均基準利率2.56％為標準，然99年2月僅係修正後重劃計畫書完成時間，至於參加人究於何日檢附修正後重劃計畫書報請核定乙節，原判決理由並未說明，難認無理由不備之違背法令。㈤被上訴人雖以104年5月25日函就系爭計算負擔總計表為准予核定之處分，然該函雖引用獎勵辦法第33條為其法令依據，但並無說明准予核定之理由及其審查之結果及其論述依據，該處分顯與行政程序法第96條第1項第2款規定有違，原判決不察，遽認該處分並無違誤云云，難認無判決不適用法規之違背法令。㈥上訴人就參加人104年12月4日公告所示重劃土地分配結果既提出異議，除計算負擔總計表外，其他公告之相關圖冊自亦在異議之列，而重劃土地分配結果，依法須先經參加人會員大會或其授權之理事會為認可之決議，上訴人既對重劃土地分配結果提出異議，亦即已對參加人重劃分配之決議提出異議，依訴願法第57條規定，應認上訴人已就請求「被上訴人應撤銷參加人104年12月4日公告之重劃分配決議」提起訴願。況本件訴願決定理由另提及「請求臺中市政府地政局應撤銷重劃會104年12月4日公告之重劃分配決議部分，該案刻由原處分機關訴願審議」，亦即上訴人曾就上開部份向被上訴人提起訴願，然原判決卻認本件訴訟聲明第二項「被上訴人應撤銷參加人104年12月4日公告之重劃分配決議」並未依法提起訴願，因認上訴人該部分起訴難謂為合法。原判決難認無理由矛盾之違背法令。㈦本件重劃區系爭計算負擔總計表有關工程費用並未確實經各該工程主管機關實質審查後核定其數額，詎被上訴人未詳加審查有關工程費用數額是否確經各該工程主管機關核定，即遽予核定，繩諸獎勵辦法第33條第2、3項規定，該核定處分，自非適法之行政處分。
原判決遽認被上訴人104年5月25日函所為核定處分並無違誤云云，難認原判決無違誤等語。
七、本院查：
（一）按行政訴訟法第5條規定所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規範行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時，受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，非行政處分，人民不得對之提起課予義務訴訟。
（二）次按市地重劃，乃重劃區之土地所有人，為促進地方區域之發展，增進土地資源之效用，及維護公共安全、改善公共衛生與建設公共交通，將一定範圍內地形不規則及畸零細碎不合經濟使用之土地，加以重新整理，交換分合，並興辦區域內之公共設施，於扣除相關費用負擔後，再將已成為形狀整齊，適宜開發使用之土地分配予原所有權人，以落實都市計畫之內容，及利於區域內公共設施用地之取得（都市計畫法第48條參照），使原土地所有人受分配之土地，得因宗地條件良好，區域公共設施完善，而可增加其利用之價值。其中自辦市地重劃，係由參加市地重劃之土地所有人，根據平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵辦法自行組成自辦市地重劃區重劃會，本於私法自治之原則所作成之土地重劃分配，具有高度之自治性與相當之自主性，並未規定將公權力之行使託付予重劃會，與行政程序法第2條第3項規定之行政委託之意義並不相同，其與土地所有人間實為集體私法契約關係，並無上下隸屬或服從之關係存在。是重劃會與土地所有人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，遷讓、交接土地等爭議，屬民事爭議。獎勵辦法第18條規定，主管機關於籌備會、重劃會違反法令、擅自變更經核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者時，得予以警告、撤銷其決議、命其整理，或將其解散，係基於自辦市地重劃涉及都市計畫推行，該管政府取得公共設施用地，具公益性格，而賦予主管機關公權力介入，非以保障重劃會會員為其目的，難認有賦予重劃會會員請求主管機關行使該項職權之公法上權利。是以，重劃會會員請求主管機關依獎勵辦法第18條規定行使職權，僅係促使其發動職權，為建議、舉發之陳情性質，非屬「依法申請之案件」。
（三）上訴人於原審聲明一及聲明二部分，援引獎勵辦法第18條規定為其依據，其關於此部分之主張，依前開說明，既非「依法申請之案件」，自不得以被上訴人未依其請求作成處分，提起課予義務訴訟。原判決以獎勵辦法第18條規定，有保護重劃會會員權益之規範意旨，認重劃會若有違法或廢弛重劃業務，無法達成重劃目的時，致會員之權益受損害，以主管機關之公務員又怠於執行職務撤銷重劃會之決議或解散重劃會時，應許重劃會會員依法提出申請並請求救濟，固屬誤解；然原判決就上訴人於原審聲明一及聲明二部分，以上訴人此部分請求未提出業已踐行訴願程序之證據，認起訴不合法，駁回上訴人此部分於第一審之訴，其結果則無不合。
（四）復按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」為平均地權條例第60條第1項所規定。又獎勵辦法第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」及第34條規定：「（第1項）重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理事會應予協調處理。並將處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。（第3項）前項土地所有權人之異議，經理事會協調處理結果，有下列情形之一者，可免提會員大會追認：一、協調不成。二、該土地所有權人同意依原公告結果辦理分配。三、相關土地所有權人均同意辦理調整分配而未涉及抵費地之調整。」準此，重劃會辦理重劃土地分配，提出計算負擔總計表經主管機關核定，為必須具備之程序，重劃會須依主管機關核定之計算負擔總計表，提出分配方案，經會員大會認可後，始完成重劃區土地之分配，故主管機關對於重劃會所提出計算負擔總計表之核定，對於重劃會辦理重劃土地分配之結果，有其規制效力，具行政處分性質，並由理事會於會員大會通過分配結果後送達土地所有人；又計算負擔總計表之列載，依獎勵辦法第33條第3項規定，各種費用之列計已定明其計算依據，或以各工程主管機關核定之數額為準，或以理事會查定提交會員大會通過之數額為準，或以重劃計畫書所載數額為準，重劃會僅加以重新計算，因此主管機關為審查時，僅須對於重劃會之列計是否有誤，為必要之審查。
（五）原審就上訴人於原審聲明三，即請求撤銷訴願決定及被上訴人104年5月25日函對參加人提出計算負擔總計表核定處分部分，認被上訴人核定參加人所提出臺中市長春自辦市地重劃區計算負擔總計表之處分，並無違誤，且訴願程序為不受理之決定，理由雖有未洽，但結論尚無不同，而認上訴人就此部分主張，被上訴人上開處分及訴願決定違法，請求均予撤銷為無理由，而駁回上訴人此部分之訴，已於判決理由中就該計算負擔總計表所載各項費用，分別予以審認，並已明確說明其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人於原審所為之指摘，亦詳為說明不採之理由。
上訴意旨，持前開理由指摘原判決有適用法規不當、理由矛盾及不備理由之違背法令，無非執其個人之歧異見解再事爭執，並就原審認定事實之職權行使，指摘其不當，尚難採取。
八、綜上所述，原判決以上訴人於原審聲明一、二部分為起訴不合法；原審聲明三部分為無理由，而駁回上訴人於原審聲明
一、二、三部分，經核認事用法均無不合，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規、適用不當，亦無理由矛盾或理由不備之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年12月14日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官鄭忠仁法官江幸垠法官蘇嫊娟法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國106年12月14日
書記官張鈺帛