臺北高等行政法院107年度訴字第612號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第612號判決

裁判日期：民國108年03月07日

裁判案由：水污染防治法

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第612號108年2月14日辯論終結原告臺北市政府工務局衛生下水道工程處代表人 李建賢 （處長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被告新北市政府環境保護局代表人 劉和然 （局長）訴訟代理人 王舒薇
鄭美炎 陳世毓 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國107年3月26日新北府訴決字第1071020157號、107年3月26日新北府訴決字第1071020144號及107年4月20日新北府訴決字第1071110143號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原告代表人為 陳世浩 ，嗣於訴訟進行中變更為 張郁慧 ，後又變更為李建賢，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第253頁至第254頁、第336頁至第337頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告為淡水河系污水下水道系統（含八里污水處理廠）之管
理機關，領有水污染防治許可證（新北市環水許字第00000-00號），許可日期至民國108年9月23日。
㈡被告前於106年4月5日派員至八里污水處理廠稽查，在該廠
廢污水處理設備操作中之放流水口採水檢驗，結果為大腸桿菌群14,000,000CFU/100mL，超過海洋放流管線放流水標準（以下稱為放流水標準）第3條附表二規定之上限值10,000,000CFU/100mL，被告乃限期命原告於106年6月2日前改善（以下稱為第1次限期改善），嗣於同年8月14日以該次稽查違規事實，依水污染防治法第40條第1項、違反水污染防制法罰鍰額度裁罰準則第2條、第3條規定，對原告裁處新臺幣（下同）19萬2千元罰鍰。第1次限期改善期間屆至後，被告於106年6月8日派員前往八里污水處理廠複查，以相同方式採水檢驗，結果大腸桿菌群為22,000,000CFU/100mL，仍然超過放流水標準，被告遂於6月22日通知原告陳述意見，另命於106年7月17日前改善（以下稱為第2次限期改善），其後且於9月29日以複查違規結果，對原告裁處38萬4千元罰鍰。
原告不服前揭兩次裁罰處分，經訴願後提起行政訴訟，經本院另案以107年度訴字第272號判決駁回原告之訴，原告業已提起上訴。
㈢106年6月20日，訴外人行政院環境保護署環境督察總隊北區
督察大隊（以下簡稱為環保署北區督察大隊）前往八里污水處理廠督察，經於放流口採樣檢測，結果為大腸桿菌群數值33,000,000CFU/100mL，超過放流水標準，被告嗣依前開檢驗結果，於106年12月18日以新北環稽字第00-000-000000號裁處書（以下稱為原處分一），裁處原告25萬6千元。
㈣環保署北區督察大隊再於106年7月6日前往八里污水處理廠
督察，經於流放口採樣檢測，結果為大腸桿菌群30,000,000CFU/100mL，超過放流水標準。被告再依該檢驗結果，於106年12月20日以新北環稽字第00-000-000000號裁處書（以下稱為原處分二），處原告27萬2千元。
㈤被告則於前述第2次限期改善期間屆至後之106年7月20日至
八里污水處理廠複查，經於放流口採樣檢測，結果為大腸桿菌群19,000,000CFU/100mL，仍超過放流水標準，被告又再於106年12月22日以新北環稽字第00-000-000000號裁處書（以下稱為原處分三，並與原處分一及原處分二合稱為原處分），處原告49萬8千元罰鍰。
㈥原告均不服原處分而提起訴願，經新北市政府107年3月26日
新北府訴決字第1071020157號、第0000000000號，及107年4月20日第0000000000號訴願決定書（以上三件訴願決定書合稱為訴願決定）駁回，原告仍不服而提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠被告於106年6月8日派員稽查後，復於命原告限期改善期間
屆期前，即據訴外機關督察結果，認原告違反系爭流水標準，且未根據充足證據與附記事實認定之理由，即作成原處分
一、二，核有濫用權力並違反誠實信用原則，違反行政程序法規定之採證法則：
⒈按行政程序法第4條、第8條規定，誠實信用原則係行政法
一般法律原則，行政機關為行政處分時自應遵守。行政機關依據法規規定應命處相對人限期改善違法狀態，於限期改善期間未屆滿前即據以處罰，係屬違反誠實信用原則。同法第43條規定，行政機關為行政處分，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，並將其決定及理由告知當事人。又按行政訴訟法第4條第2項，逾越權限或濫用權力之行政處分為違法。復按水污染防治法第40條第1項、改制前行政法院80年度判字第84號判決，排放廢水違反水污染防治法規定者，執行按日連績處罰之案件必須以當事人經處分機關通知限期改善，自改善限期屆滿經復查仍未符合放流水標準規定之日起，始有適用之餘地。
⒉查被告於106年6月8日派員至原告所轄八里污水處理廠辦
理複查，並認定原告有違法情事後，未即時命原告限期改善，而是遲至106年6月22日始發函命原告於106年7月17日前限期改善完成，且被告據訴外機關於106年6月20日（即被告發函命原告改善之106年6月22日前）督察取得之資料，認定原告違法並作成原處分一，足見被告就前違法行為尚未命限期改善以前，即認定原告違法，未給予原告改善機會，顯有構成權力濫用之違法。被告又再依據訴外機關於106年7月6日（即改善完成屆滿期日之106年7月17日前）稽查所得資料，認定原告違法，嗣後更據以作成系爭原處分二，可見被告違反其自行承諾給予原告改善之期間，已對原告構成突襲，顯有違前開行政程序法所揭示之誠信原則，自屬違法。
⒊按行政罰法第4條，就處罰法定主義有明文規定，並有司
法院大法官釋字第638號解釋理由書可資參照。又依前述水污染防治法第40條第1項規定，對查獲污水下水道系統排放廢棄（污）水違反水污染防治法第7條第1項者，應通知限期改善，待改善期間屆滿後仍未改善者，始得按次處罰。詎料水污染防治法施行細則第20條第2項竟未經母法具體明確授權，即擅自規定於改善期間應按次處罰，顯已逾越法律規定範圍並違反法律保留原則、處罰法定原則，是原告據此作成系爭原處分二，自屬違法。
⒋退步言，縱認為水污染防治法施行細則第20條第2項得作
為裁罰依據，惟依環保署102年6用18日函釋略以：「二、事業或污水下水道系統違反放流水標準，於主管機關開立限期改善公文送達前，再次查獲違反放流水標準時，…如第2次之稽查結果與第1次之稽查結果所分析之違規原因相同或具有從屬關係，…第2次稽查結果應不予處分或所為之處分應予撤銷。倘非屬前述情形，應就第2次違規行為開立處分書，若第2次之違規原因有限期改善之必要，…作成限期改善或補正通知書，儘速送達。」，即為避免主管機關不察水污染防治法施行細則第20條第2項規定之立法意旨，而僅因排放濃度更形惡化即按次處罰，故強調應由主管機關先分析造成超標之原因，進而作為認定改善完成與否，於限期改善期間內，再次查獲時得否另為裁罰之認定標準。查被告未於原處分一、二敘明前揭水污染防治法施行細則第20條第2項及環保署102年6月18日函釋，似有意規避其認定之違規事實在被告命限期改善行為前及限改期間內之事實，復未分析造成超標之原因，核已違反前開環保署102年6月18日函釋，有錯誤適用水污染防治法施行細則第20條條第2項規定且違反誠信原則之違法。此外，被告未分析造成超標之原因，於原處分一、二均未記載其認定違規原因不相同、不具有從屬關係之具體理由，顯有未斟酌全部證據資料而違反採證法則及未說明得心證理由而違反行政程序法第43條規定。
㈡被告採取水樣及檢測方式有誤，致水樣不具代表性、檢測結
果錯誤，顯違反採證法則，故被告據以作成原處分自屬違法：
⒈行政程序法第9條及第36條規定，行政機關就該管行政程
序或依職權調查證據，應對當事人有利及不利事項一律注意。次按水污染防治法第7條、第40條第1項、海洋放流管線放流水標準第3條及其附表二、下水道工程設施標準第45條第1項、第2項第1款第4目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法（NIEAE202.55B）第6點第1、2項，並參照環保署106年12月26日環署水字第1060104450號函說明三、環保署101年9月3日環署水字第0000000000函說明三、環保署107年1月23日環署水字第1070007278號函說明二可知，廢（污）水排放至海洋以前，必須先消除、抑制水體中所含大腸桿菌群至系爭流水標準第3條附表二規定之限值，而降低水體中所含大腸桿菌群之方式是投入氯（次氯酸鈉），即加氯消毒程序，加氯消毒之效能是以CT值評估（即加氯濃度乘以時間），故加氯濃度與混合時間均會影響消毒效益，如提高加氯濃度或延長氯於水中與大腸桿菌混合之時間，均能增加消毒效益，惟氯與水質中大腸桿菌混合接觸之時間必須達15分鐘以上，才能發生除菌效果，惟由於下水道工程設施標準對於氯加藥率以及系爭流水標準對於廢（污）水排放至海洋時之水質中所含氯濃度有限制，故加氯消毒時，並不能無限提高加氯濃度。又前開水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法是將採取水樣放入裝有硫代硫酸鈉之採樣袋中去除餘氯（即脫氯），以正確檢測廢（污）水經加氯消毒後，自海洋放流管排放至海洋時，其水體中所含大腸桿菌群是否超過系爭流水標準第3條附表二規定之限值。
⒉查原告淡水河系污水下水道系統（含八里污水處理廠）之
海洋放流管排水採取水樣點，本應為海洋放流管排放廢（污）水口處即海面下方30～43公尺處，惟於該處進行水樣採取有執行上之困難，故實務作法乃於廢（污）水處理廠內海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取。次查原告所轄八里污水處理廠之廢（污）水加氯後，流經海洋放流管內之消毒停留時間約40～50分鐘，已超過一般加氯消毒所需15分鐘接觸反應時間，然若於廢（污）水處理廠內之海洋放流抽水機排水管處進行採樣，則水樣之加氯反應時間不到5分鐘，明顯低於下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4目規定之15分鐘接觸時間，此時若立刻進行檢測而將水樣直接放入裝有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯，則因廢（污）水與氯混合接觸時間未滿15分鐘而尚未發揮消毒藥效，從而不具有代表性，並與下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法(NIEAE202.54B)第6點第2項規定及環保署101年9月3日函釋等有違。合理而言，水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法(NIEAE202.54B)第6點第2項未規定將水樣放入裝有硫代硫酸鈉之採樣袋之時間，而係要求採取水樣須具有代表性，則為確保採樣地點變更後之水樣仍具代表性，自應模擬廢（污）水至海洋放流管出口時之實際狀態，亦即採樣後應確認水樣與氯接觸時間已達40～50分鐘，或者至少已達15分鐘，始可裝入含有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯與大腸桿菌群之檢測，上開方式亦經後來環保署106年12月26日函釋、107年1月23日函釋所肯認。豈料，被告之稽查人員至原告所轄八里污水處理廠廠內之海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取後，未待水樣與氯接觸反應時間至少達15分鐘，即將水樣放入含有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯與大腸桿菌群之檢測，致水樣中之氯尚未與大腸桿菌群充分接觸反應而發揮消毒功效，故大腸桿菌群之數量無法正常下降，可見被告之水樣採取及檢測方式與前開下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法(NIEAE202.54B)第6點第2項規定及環保署101年9月3日函釋、106年12月26日函釋及107年1月23日函釋有違，且未就有利於原告之部分一律注意，違反前開行政程序法規定之採證法則。
㈢原告所屬人員依法處理及排放廢（污）水，主觀上並無故意
或過失，且被告係因採取水樣及檢測過程有瑕疵致檢測結果不符法定限值，自不應對原告裁罰；原告對於被告命限期改善一事，在事實上或法律上均無法期待原告遵守，對原告而言顯欠缺期待可能性，故應認原告具有阻卻責任事由：
⒈按行政程序法第4條、行政罰法第7條規定，期待可能性原
則為法治國家行政法上之一般法律原則，司法裁判實務上，亦予以採認，有最高行政法院102年度判字第611號判決、105年度判字第111號判決可稽。被告依據水汙染防治法第40條第1項規定作成之原處分關於罰鍰部分，性質上為行政罰，依前開行政罰法規定，須行為人對於違反行政法上義務有故意或過失，始得對之為處罰。至於限期改善部分，性質上雖非屬行政罰，但亦係以違反相關法定義務並處罰鍰為前提，併予處分。是則揆諸前開法規及期待可能性原則、最高行政法院判決意旨，於行政罰之領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成阻卻責任事由，亦即公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提，如係因在事實上或法律上無法期待其遵守，或不可預見之原因致不能完成，應認行為義務人無期待可能，不予處罰。
⒉查原告所轄八里污水處理廠之處理及排放廢（污）水之方
式與設備均符合水污染防治許可證所載之規定，如以加氯方式消毒，並使氯於水中接觸15分鐘以上始由海洋放流管排出，客觀行為核無違法，主觀上亦無故意或過失，故依前開行政罰法第7條規定，自不得予以裁罰。原告八里污水處理廠之水樣檢測結果客觀上超過法定水體可含大腸桿菌群之限值，乃係肇因於被告採取水樣及檢測過程之瑕疵，已如前述，被告迄今未能確切證明原告八里污水處理廠之海洋放流管所排出至海洋之廢（污）水中含有大腸桿菌群之實際數量是否超標，故原告之行為於主觀上並無故意或過失。被告依錯誤之檢測結果作成原處分，自屬違法。⒊原告為力求於被告限期改善之期間內通過檢測，已向被告
申請變更採取水樣點，並為解決氯殺菌反應時間不足之問題而自行加設加氯設備，以提前加氯，爭取氯與廢（污）之接觸反應時間。距料，被告不僅擱置原告變更採取水樣點之申請，復以原告自行加設之加氯設備與許可證所載不符為由要求原告拆除，並於原告配合拆除後派員至八里汙水處理廠廠內海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取及檢測，採樣及檢測過程同樣未模擬、確保水樣之代表性，再據有瑕疵之檢測結果認定水樣中所含大腸桿菌群已超標而作成原處分三，原告依許可證所載方式及劑量加藥消毒後仍無法在被告派員取樣時使水體中所含大腸桿菌數量有效降低，故被告課予原告於期限內改善之義務，在事實上或法律上均無法期待原告遵守，對原告而言顯欠缺期待可能性，此觀諸原告並未變動加藥點，且加藥方式及劑量亦係長期按進、出流水計測量為調整，作業流程並無不同，即足證。揆諸前述，足見原告於被告複查時就水樣所含大腸桿菌群結果超標一事具有阻卻責任事由，被告作成原處分三，自屬違法，應予撤銷。
㈣訴願決定所持理由，均係避重就輕，且於法有所誤解：
⒈查訴願決定表示：「…稽查人員依上開文件載明之採樣點
取樣送樣，於法並無不合，訴願人如認採樣點規劃不當，當即依法提出變更申請，在未完成變更申請程序前，訴願人自負有依原核准之水污染防治許可文件內容操作廢水處理設施之義務，而不得以採樣點規劃不當為由，冀免違規責任」一節。然查水污染防治許可（文件）是由原告提出向被告申請核准，被告亦負審查之責，故應於何處採取水樣始可確保水樣之代表性及檢驗結果之正確性、水體中之大腸桿菌需與氯須混合多少時間始足充分反應等，被告亦有判斷之專業，否則，被告如何藉由審認通過原告申請文件上所載之加藥點、加藥量及採樣地點以確保原告實際操作後排放至海洋之水體可符合放流標準？此外，原告並非未提出變更採樣地點之申請，而是提出申請後被告遲遲未予審查通過，且原告確有依原核准之水污染防治許可文件內容操作廢水處理設施，至檢測結果是否超標實係繫諸於被告之採樣及檢測方式，是訴願決定前開理由，顯係忽略水污染防治許可文件業經被告審查通過一事，更未考量實務上於廠外海面下採樣之可行性，顯有未恰。
⒉復查，訴願決定表示：「查行政院環境保護署102年4月12
日環署檢字第1020029281號公告檢測方法『水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法』，並無採樣後15分鐘後添加硫代硫酸鈉之規定（15分鐘為下水道工程設施標準，非環保法規之規定）。而上開號函亦係重申106年9月6日辦理海洋放流管線放流水標準修正公聽會時之專家學者意見，而公聽會僅係討論意見，並不具法律效力，仍應以公告內容為主。」一節。然查上開濾膜法並非未規定被告須於採取水樣後15分鐘再添加硫代硫酸鈉，而係亦未規定硫代硫酸鈉之添加時機，就此行政院環保署就其公告之濾膜法中有關檢測水樣時添加硫代硫酸鈉之時機，自具有解釋權限，循此，行政院環保署107年1月23日函已明白表示其106年12月26日環署水字第1060104450號函再次補充說明採樣後應靜置15分鐘，以模擬放流水於海放管內之停留時間（亦即消毒反應時間），以符合實際排放情形，被告自應遵守，且上開函釋屬解釋性函釋，自濾膜法公告後即生效力而拘束被告，是訴願決定尚難為採。此外，觀諸下水道工程設施標準第45條第1項、第2項第1款第4目規定：「…混合裝置之接觸時間，設計從消毒劑注入後經接觸到放流口為止，至少需十五分鐘。」，原告所轄八里污水處理廠若不遵守上開時間，則該下水道消毒設備之設置即無法達到有效消毒之結果，上開時間正涉及被告採取水樣後應添加硫代硫酸納之時機，被告於採取水樣進行檢測時，自應遵守之，以確保水樣檢測結果之正確性，要不因其是否為環保法規而有所不同。
⒊再查訴願決定表示：「另參自103年4月16日起稽查清單，
不符標準有7次（29次符合），顯見稽查人員依檢測方法採樣送檢，是否有靜置15分中並非必然影響檢測結果…。
」一節。然不論係於被告採樣及測試以前或之後，原告加藥消毒方式均係按水污染防治許可文件所載內容辦理，不僅加藥點未曾變動，加藥方式及劑量亦係長期按進、出流水計測量為調整，均屬標準化流程，主觀上難認有違法之故意或過失，換言之，在被告未同意調整水樣採取點且不願模擬於海洋放流管排水口採取水樣之實際情形以確保水樣之代表性之情形下，原告根本無任何方法可進一步改善採取水樣中所含大腸桿菌群之數量，故被告課予原告於期限內改善之義務，在事實上或法律上均無法期待原告遵守，對原告而言顯欠缺期待可能性，此觀諸上開訴願決定援引被告之36次檢測結果，益足證。
㈤聲明求為判決：①訴願決定與原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠按污水下水道系統排放廢（污）水應符合放流水標準，為水
污染防治法第7條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰：
⒈按違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準
則第2條第1項、行政院環境保護署102年6月18日環署水字第1020051140號函釋，查原告前於106年6月8日經被告查獲違反水污染防治法第7條第項規定，限期於106年7月17日前改善完成，該違反水污染防治法通知限期改善或補正通知書係以函文方式於106年6月26日合法送達，而訴外人環保署環境督察總隊北區督察大隊106年6月20日至八里污水處理廠督察，經採樣檢測結果，未符合系爭流水標準。該次稽查雖係屬開立限期改善公文送達前，再次查獲違反放流水標準者，經被告研析本次水質狀況較前次更形惡化，判斷與前次之違規原因不相同、不具有從屬關係，分屬獨立案件，爰開立原處分一，被告並無違反誠信原則。
⒉又查訴外人環保署環境督察總隊北區督察大隊106年7月6
日再至八里污水處理廠督察，經採樣檢測結果，仍未符合放流水標準。該次稽查雖係屬原告106年6月8日違規情事之改善期間，再經查獲違反水污染防治法第7條第1項規定，惟本次排放濃度（30,000,000CFU/100mL)較前次（22,000,000CFU/100mL)更形惡化，被告爰參酌行為時水污染防治法施行細則第20條第2項規定按次處罰，開立原處分二，被告依法裁處，洵屬有據。
㈡本案所涉3件處分採取水樣及檢測方式均按環保署環境檢驗所公告之方法辦理無誤：
⒈查下水道工程設施標準係依下水道法第10條所訂定者，屬
於設計規範之性質，供下水道系統工程之規劃、設計單位參考使用，而該標準第45條第2項係針對污水處理設施之消毒設備設計，屬原告於規劃設計階段即應審酌考量，與被告依據水污染防治法相關規定執行稽查、管制之目的有別。
⒉再查水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法（NIEA202.55B）
並無規定採樣後靜置15分鐘之限制，且環保署於106年9月6日召開海洋放流管線放流水標準第三條附表一、附表二修正草案第2次研商公聽會議紀錄及召開研商後續適處方案等，均係屬討論內容，環保署截至目前為止尚未立法修正相關執行方式。另參酌貴院107年度訴字第272號判決意旨，環保署函釋之作成，皆於原處分作成之後，並非為原處分發布時之事實或法律狀態，自難據為有利於原告之認定。原告以上開函釋要求被告遵循，顯無理由。
⒊被告執行八里污水處理廠放流水採樣工作之位置，係由原
告自行提報，並經被告審查核准者，且原告之申請文件中「採樣及檢（監）測資料表」除記載放流水採樣位置及檢測頻率、項目外，並無記載採樣點及樣品保存方式有特別之處，意即原告自認該採樣點位已可確定處理設施功能完整且樣品具代表性。爰此，被告執行本案之廢污水採集、保存及檢驗程序，均按標準作業程序依公告檢測方法規定辦理，並無違誤。又倘原告認定採樣點劃設不當，依水污染防治法第14條規定，即應由其主動提出申請變更後，被告再據以進行審查工作，且被告已善盡主管機關權責，於106年7月6日會同原告進行採樣位置確認會勘時，即建議原告所屬八里污水處理廠若需新增設置採樣桶，應將相關書圖文件補充於水污染防治許可證變更內容中，始符法令。
㈢原告表示命限期改善欠缺期待可能性一節：
查違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第4條，針對原告違反規定部分，規定有建議改善或補正期間。對於原告違規情事，被告均依據違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則規定，開立違反水污染防治法限期改善或補正通知書在案。倘原告認為無法在改善期限內完成改善者，亦可檢具相關事證理由，向被告申請展期，惟改善期限內被告均未接獲原告有此需求。又原告陳稱自始至終加藥消毒方式均按水污染防治許可文件辦理，不僅加藥點未曾變動，加藥方式及劑量係長期按進出流水計測量調整，且一再爭論採樣後應靜置15分鐘後再添加硫代硫酸鈉云云，意即原告並未深切研析放流水中大腸桿菌群超過標準之可能原因，且未實質進行所轄八里污水處理廠之功能檢修與調校，顯見原告未善盡辦理廢水處理設施之操作維護工作。
原告本應注意、能注意廢水處理設施操作情形及放流水質變化，並適時調整，惟未妥予注意，致使一再遭查獲排放超過放流水標準情事，仍難阻除其違規責任。
㈣聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告以被告、環保署北區督察大隊採取水樣進行檢驗之方式錯誤，檢驗結果不可採；且環保署北區督察大隊兩次督察採水檢驗，均係在被告第2次限期改善之期間內，被告定期使原告改善，卻又針對該期限內之違規行為裁罰，有權力濫用之嫌，且違誠信原則；又檢驗方法既然有誤，檢驗結果即非可採，原告對於結果超過放流水標準遂難認有何故意過失，亦無改善之期待可能性等情，訴請撤銷原處分與訴願決定。被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，故本件所應予審究者，乃為被告認定環保署北區督察大隊於106年6月20日、7月6日督察，及被告於同年7月20日複查，採水檢驗結果均超過放流水標準，因而認定原告違反水污染防制法第7條第1項規定，是否合法？被告依水污染防制法第40條第1項之規定，先後以原處分一、二、三對原告進行裁罰，有無違誤？
六、本院得心證之理由：㈠按行政機關就其行使之行政程序，應依職權調查證據，對當
事人有利及不利事項應一律注意，並應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實。行政程序法第36條、第43條明文可參。
㈡被告所調查之證據，並不能認定原告有違反水污染防治法第7條第1項之要件事實：
⒈原告所管理之八里污水處理廠，於106年6月20日、7月6日
、7月20日分別經環保署北區督察大隊與被告採水檢驗，結果為33,000,000CFU/100mL、300,000,000CFU/100mL、19,000,000CFU/100mL等情，有各該次檢測報告可稽（原處分卷第100頁、第112頁、第131頁）；又依環保署基於水污染防治法第7條第2項授權所訂定之海洋管線放流水標準第3條「事業或污水下水道系統以海放管排放廢（污）水於海洋者，應符合附表一及附表二規定限值。」及附表二規定，污水排放入乙類海域時，大腸桿菌群限值係為10,000,000CFU/100mL，被告因此認定該3次檢驗結果均已超過放流水標準。
⒉然查：
⑴依水污染防治法第7條第1項「事業、污水下水道系統或
建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」之規定，廢（污）水是否符合放流水標準，法條文義顯係以排放於地面水體之時間點為準。
⑵次按關於下水道工程設施之設置，內政部依據下水道法
第10條之授權，訂定有下水道工程設施標準，依據該標準第2條之定義，下水道工程設施包括管渠、抽水站、污水處理廠及其相關設施，排放口則指放流水進入承受水體之處所（參見該條第1款、第13款）。對照原告所提出淡水河系污水下水道系統水污染防治許可證（本院卷一，第88頁至第122頁）所附「水污染防治措施資料／廢（污）水產生與水污染防治措施流向示意圖」（本院卷一，第94頁），生污水經匯合井進入八里污水處理廠後，乃依序經由機械攔污柵、曝氣沉沙池、分水井、初級沉澱池等設施進行處理，再經海洋放流抽水站進入海洋放流管線，最後由放流口放流至臺灣海峽。又查八里污水處理廠之海洋放流管線，其管徑係為3.6公尺，長度6,600公尺，排放口在海面以下43公尺處，亦有前揭水污染防治許可證可稽（本院卷一，第109頁），若以下水道工程設施標準第32條第1款第5目所規定「放流管之管徑及形狀應考量管內流速、水頭損失及經濟條件等因素，管內之平均流速為每秒0.6公尺至0.9公尺」計算，污水從海洋放流抽水站循放流管線流至排放口，需要約2至3小時時間（原告依據該處理廠最大污水處理量所計算則為約50分鐘，見本院卷一第163頁；另環保署106年12月26日環署水字第1060104450號函則稱約40至50分鐘，參本院卷一第221頁）。
⑶再按污水處理設施，「消毒得採用加氯消毒、紫外線消
毒或臭氧消毒等方法，其消毒效果均應符合放流水標準規定。」下水道工程設施標準第45條第1項有明文規定。而原告所管理包含八里污水處理廠之淡水河系污水下水道系統，其於處理後污水進行海洋放流時，乃採取加藥（次氯酸納，俗稱漂白水）方式進行消毒，亦即前述之「加氯消毒法」，而加藥地點則位於海洋放流抽水站之海放匯流井，上開淡水河系污水下水道系統水污染防治許可證及八里污水處理廠處理流程圖均可參考（本院卷一，第102頁、第35頁）。
⑷而現行環保機關對於水中大腸桿菌群之檢測方法，係依
環保署於102年4月12日以環署檢字第1020029281號所公告之「水中大腸桿菌檢測方法--濾膜法」（本院卷一，第79頁至第87頁）。依該公告「六、採樣與保存」之規定，「採微生物檢測之水樣時，應使用清潔並經滅菌之玻璃瓶、無菌塑膠容器或市售無菌採樣袋，且於採樣時應避免受到污染。水樣若含有餘氯時，應使用內含硫代硫酸納錠劑之無菌採樣袋，或於無菌容器中加入適量之無菌硫代硫酸納以中和餘氯（採取加氯之廢水時，每100mL之水樣如加入0.1mL之10%硫代硫酸納，可中和之餘氯量約為15mg/L。採取餘氯之飲用水水樣時，每100mL之水樣如加入0.1mL之3%硫代硫酸納，可中和之餘氯量約為5mg/L）。」可知檢測微生物而採取水樣時，為避免水樣受到污染，須使用滅菌或無菌容器以免增加原水樣所無之微生物，另一方面，在污水處理係以加氯方式進行消毒時，則需要中和餘氯以避免過度殺菌而無法正確呈現水樣中應有之微生物狀態。
⑸基於上述諸點，水污染防治法第7條第1項所要求應符合
放流水標準者，既係經處理後排放於地面水體之污水，僅因八里污水處理廠之海洋放流管線排放口位置深入海面下，客觀上難以在該排放口採取水樣，故遷就現實而自海洋放流抽水站採取水樣。然而，海洋放流抽水站與排放口間既有相當距離（約6,600公尺），從海洋放流抽水站採取之水樣，其接觸消毒藥劑即次氯酸納之時間，與在排放口者即有至少40分鐘之差異，且查被告與環保署北區督察大隊於本件系爭3次檢驗，均係自海洋放流抽水站取水後，即進行中和餘氯使水樣之消毒作用終止，則該水樣僅能呈現污水在處理流程中海洋放流抽水站時之狀態，不能作為認定在排放口水質狀態的依據，詎被告仍以在「海洋放流抽水站」之水質未達放流水標準，認定原告違反水污染防治法第7條第1項「排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」之規定，其事實之認定即有錯誤。
⒊被告雖抗辯渠與環保署北區督察大隊之3次檢驗，均係依
據環保署所公告之「水中大腸桿菌群檢測方法--濾膜法」，且該公告並未要求採取水樣後應靜置相當時間再中和餘氯，故原處分所依據之3次檢驗結果，其檢驗方法並無違法云云。然依水污染防治法第7條第1項之規範意旨，應符合放流水標準者，乃在排放口接觸地面水體時之污水，業如前述；而本件系爭之3次檢驗，水樣均來自海洋放流抽水站，惟污水自該處循海洋放流管流到排放口時，仍持續接觸消毒藥劑相當時間，水中微生物含量將有所變化，自不能以在海洋放流抽水站取樣後逕行中和餘氯檢驗之結果，等同在排放口取水後檢驗之情形，被告依據該檢驗結果而認定構成要件事實，其依據之證據方法即有偏差，故被告以原告有違反水污染防治法第7條第1項規定而依同法第40條第1項裁罰，其事實認定即乏所據而有錯誤，渠抗辯依法採證並無違法云云，乃不採取。
七、綜上所述，本件被告認定原告違反水污染防治法第7條第1項規定而依同法第40條第1項裁罰，固係依據環保署北區督察大隊及自己派員前往八里污水處理廠取水檢驗之結果，然因前述取水採樣之地點在海洋放流抽水站，與放流口已有相當距離；水樣取出後即進行中和餘氯步驟，更使水質終止變化而不能作為放流口水質之認定基礎，則被告仍以該檢驗結果認定已經該當「污水排放於地面水體」時超過放流水標準，其調查證據與認定事實，即有違行政程序法第36條、第43條要求；而被告採認證據方法所能呈現者，既僅為水樣在海洋放流抽水站時之水質狀態，至排放口之水質是否已經超過放流水標準，則無其他證據可資認定，既然查無積極證據可認原告有違反水污染防治法第7條第1項之情形，原告請求撤銷原處分，即應認為有理由。訴願決定未究明上開諸點並予糾正，亦有未合，應併予撤銷。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果既不生影響，乃不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年3月7日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官蕭忠仁
法官楊坤樵法官吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年3月7日
書記官林俞文