臺中高等行政法院100年度訴字第79號判決

裁判字號：臺中高等行政法院100年訴字第79號判決

裁判日期：民國100年06月30日

裁判案由：水土保持法

臺中高等行政法院判決
100年度訴字第79號100年6月23日辯論終結原告 黃貴盛 被告苗栗縣政府代表人 劉政鴻 訴訟代理人 湯嘉芸 上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年1月12日農訴字第0990990875號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於其與 邱創輝 共有（應有部分各二分之一）坐落苗栗縣○○鄉○○段○○○○號屬山坡地範圍內土地（下稱系爭土地）上堆積土石，違規面積約72平方公尺，堆積土石方約180立方公尺。案經苗栗縣造橋鄉公所以民國（下同）99年5月17日造鄉農字第0990004171號函查報送被告，並經被告於99年5月27日會同相關單位人員及原告至現場勘查屬實，以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，除依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以99年7月22日府農水字第0990133777號函（下稱罰鍰處分函）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並停止一切非法開發行為，另以99年7月20日府農水字第0990131610號函（下稱限期改正函）請原告於99年8月1日前依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，違法開發行為所造成之地表、邊坡裸露處，應實施必要之臨時防減災措施（截、排水溝、簡易沉砂池及裸露坡面敷蓋或植生覆蓋），其規模倘在水土保持法施行細則第4條規定之中央主管機關指定規模以上者，應依水土保持法第6條或第6條之1規定之水土保持或相關專業技師規劃、設計及監造，屆期未實施或實施不符合水土保持技術規範者，將依同法第33條第1項規定處分。原告對上揭二函文不服，提起訴願，遭決定以關於罰鍰及停止一切非法開發行為處分部分遭決定駁回，關於限期改正部分不受理。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告於97年5月10日發給之雜項使用執照有公安問題，供奇
峰廣播電台股份有限公司設立電塔，導致地基下陷。原告係依經濟部水利署99年7月13日經水綜字第09914004340號函作好「防災防汛」、「水患治理」，因怕鐵塔倒塌，發生嚴重災害危及生命安全，因該地已有數處下陷，為免繼續惡化，故私自將下陷處用潔淨土回填，防止地基下陷塌，並未私自違法開挖山坡地，且加以植生，防止下雨沖蝕坍，土石流失等災害，保護家園，被告承辦人未勸導先開罰，行政有疏失。
㈡原告於土地表面回填保持原貌，並無堆積高於地面，故不是
堆積土石，系爭土地未開發，亦未改變地形，不須作水土保持，故無需擬具水土保持計畫送主管機關核可等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本件原告稱系爭土地為奇峰廣播電台架設鐵塔用地，該地有
數處下陷，唯恐繼續惡化，故私自用淨土回填，保護自己家園，並無違法開挖山坡地，被告承辦人有疏失，未勸導先開罰云云。查被告收到苗栗縣造橋鄉公所99年5月17日造鄉農字第0990004171號函檢附山坡地違規使用查報表，並經被告於99年5月27日會同相關單位現勘，確實查有原告未經申請核准擅自堆積土石，長約18公尺、寬約4公尺，深約2.5公尺，土方量約180立方公尺，繼之造成邊坡裸露之情形，其違規情事洵勘認定，有被告99年5月27日加強山坡地保育利用管理會勘紀錄及現場照片可證。
㈡按行政院農業委員會（下稱農委會）85年11月16日農企字
第00000000A號解釋函，於山坡地或森林區內擅自採取或堆積土石，不論土方量多少，均可依水土保持法第33條處以罰鍰。是原告上述堆置土方即是改變地形之行為，因堆置土方已高於地表，將有沖刷至下方的危險，堆置土方之後仍須做水溝等水土保持設施。又依農委會水土保持局相關解釋函規定，所謂回填係指山坡地內低窪農田、池塘或土石挖掘後遺留之坑洞，經合法取得回填土壤回填至相鄰土地等高，惟系爭土地明顯為有坡度之山坡地，並不是坑洞或低窪地，而原告除填基角外，整個平台都有填。是原告未依水土保持法第12條第1項第4款規定，先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，而擅自開發，被告依同法第23條第2項、第33條規定處罰。原告上揭行為及會勘紀錄所載違規事實，經原告詳實確認為本人所為後，被告即逕依水土保持法裁處，並無不妥等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自堆積土石，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，爰依第23條第2項、第33條第1項第2款規定裁處6萬元罰鍰，並命停止一切非法之開發行為，是否適法。被告限期改正函是否為行政處分。
五、經查：㈠關於被告99年7月22日府農水字第0990133777號函部分：
⒈按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之
處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．開發建築用地．．．堆積土石．．．或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款所明定。
⒉查原告與邱創輝共有坐落苗栗縣○○鄉○○段○○○○號之系
爭土地，編為山坡地保育區農牧用地，有土地登記謄本附卷可稽（本院卷第52頁背面）。又該土地由原告經營使用，則原告在該土地內為堆積土石之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第4條所規定之水土保持義務人。又水土保持義務人於山坡地或森林區內從事堆積土石之行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護作業。本件原告未經申請核准，擅自於系爭土地內堆積土石，長約18公尺、寬約4公尺、高約2.5公尺，堆積面積約72平方公尺，堆積土石方約180立方公尺，致使邊坡裸露之情事，經被告會同造橋鄉公所人員及原告於99年5月27日前往現場勘查屬實，有苗栗縣政府加強山坡地保育利用管理會勘紀錄及照片附卷可憑（本院卷第54至57頁），並為原告所不爭，違規事實堪以認定，被告據以裁處，自屬有據。
⒊原告雖主張系爭土地為奇峰廣播電台架設鐵塔用地，原告因
害怕鐵塔倒塌，發生嚴重災害危及生命安全，且系爭土地原有數處下陷，唯恐土地繼續惡化，乃私自將下陷處用潔淨之土填滿，防止地基繼續下陷，並未私自開挖，且加以植生，防止沖蝕崩塌、地滑、土石流失等災害，以保護自然生態，涵養水源，並無違法開挖乙節。惟原告既為系爭土地之水土保持義務人，縱認該地確有填土之必要，不論其堆積之土方量多少，均應依水土保持法第12條第1項規定，先行擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之。又所謂回填係指山坡地內低窪農田、池塘或土石挖掘後遺留之坑洞，經合法取得回填土壤回填至相鄰土地等高而言。惟依卷附之相片觀之，系爭土地明顯為有坡度之山坡地，並不是坑洞或低窪地，而原告除在電臺鐵塔基角填土外，整個平台都有填土，且填土高約2.5公尺，涉及堆積土石之開發行為，致有斜坡裸露之情形。是原告主張係於山坡地土地表面回填保持原貌，並無堆積高於地面，故不是堆積土石之開發行為，亦未改變地形，不需先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定作水土保持云云，自無可採。原告就其行為應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，始得為之，其應注意並能注意而不注意申請，縱非故意，亦難辭過失之責，即應受罰。另水土保持法並無規定違反者，須先經勸導後始得予以處罰，本件被告縱未先經勸導，即依法據以裁罰，並無不合。
⒋綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告審酌原告
違規情節，以99年7月22日府農水字第0990133777號函從輕裁處最低度罰鍰6萬元，並命停止一切非法開發行為，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合。原告起訴論旨就此部分請求撤銷，為無理由，應予駁回。
㈡關於被告99年7月20日府農水字第0990131610號函部分：
⒈按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」為訴願法第3條第1項及第77條第8款所明定。次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
⒉查本件被告以99年7月20日府農水字第0990131610號函請原
告99年8月1日前依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，違法開發行為所造成之地表、邊坡裸露處，應實施必要之臨時防減災措施（截、排水溝、簡易沉砂池及裸露坡面敷蓋或植生覆蓋），其規模倘在水土保持法施行細則第4條規定之中央主管機關指定規模以上者，應依水土保持法第6條或第6條之1規定之水土保持或相關專業技師規劃、設計及監造，屆期未實施或實施不符合水土保持技術規範者，將依同法第33條第1項規定處分。核其真意，乃在督促原告實施水土保持處理與維護以避免地表裸露而沖蝕，其作用無非係行政指導，而對原告並不發生不利之法律效果。此觀之水土保持法第33條第1項規定之處罰，並不以行為人經被告令其限期改正而不改正始得予以處罰自明。倘行為人有違反水土保持法第8條第1項之規定，被告本即不待命行為人限期改正而不改正時，即得依水土保持法第33條第1項予以處罰，從而，被告上開函固令原告限期改正，對原告並不發生不利之法律效果，該函僅為觀念通知而非行政處分（最高行政法院99年度判字第343號判決參照），揆諸前揭法條規定，訴願決定將此部分為不受理之決定，並無不合，原告復就此部分提起本件訴訟，其訴為不合法，本應以裁定駁回，爰併以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月30日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官劉錫賢法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年7月6日
書記官李孟純