裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第303號判決
裁判日期：民國100年08月31日
裁判案由：農地重劃
高雄高等行政法院判決
100年度訴字第303號原告 連瓶
吳景明 吳再發 吳秀綿 上一人訴訟代理人 林瑞成 律師被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 胡文徽
張桂菊 上列當事人間農地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項明文規定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足，且在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，即不能認為欠缺行政程序。此參最高行政法院94年度判字第199號判決理由亦採相同見解。本件原告訴請確認被告民國100年3月28日府地劃字第1000037151號函所為行政處分無效，雖未依行政訴訟法第6條第2項之規定，先向被告請求確認無效未被允許，此有被告100年7月1日府地劃字第1000076386號函附卷可憑。惟原告就該函文另提起訴願，被告提出訴願答辯書表示該函所對處分並無不法，而本件亦經被告提出答辯狀稱系爭函文之處分係屬合法，堪認被告已為實質審查確認並非違法或無效，應認原告上述程序業經補正，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告吳再發、吳景明共有重劃前雲林縣○○鄉○○○段○○○○○○○○號土地，原告吳景明共有（應有部分1/6）重劃前火燒牛稠段29-31地號土地，原告吳再發所有重劃前番子寮段段234-361及234-372地號土地，原告吳再發另共有重劃前火燒牛稠段36-2及29-46地號（應有部分各1/4），原告吳秀綿所有重劃前番子寮段234-365及234-368地號土地，原告吳景明所有重劃前番子寮段234-374地號及火燒牛稠段16-16地號土地，原告連瓶所有重劃前番子寮段234-273地號土地，參加被告辦理97年度新美農地重劃，經被告以98年11月5日府地劃字第09807032561號公告土地分配結果，重劃後原告吳再發受配新美段394-0、400、448地號土地，原告吳景明受配新美段395、402、419地號及萬興段19地號土地，原告吳秀綿受配新美段399地號土地，原告連瓶受配為新美段401地號土地，原告吳再發受配持有萬興段444及456地號土地（應有部分各1/4），原告吳景明受配共有萬興段459地號土地（應有部分1/6）。原告於公告期間98年11月27日向被告提出異議，被告乃以98年12月7日府地劃字第0980154530號函復：「．．．二、有關農○○○區○○○路路線位置之規劃設計，係依照農地重劃執行政策及農○○○區○○路工程設施規劃標準設計，並按該重劃區歷次協進會討論議決事項辦理。三、查台端所陳所有坐○○○鄉○○○段○○○○○○○○號土地，參加新美農地重劃，依新規劃農水路設施暨農地重劃條例第22條：．．．規定，核與上開規定並無不符，至重劃後受配○○○鄉○○段○○○號土地與原耕作土地長度約略相同，並無台端所陳不便耕作，故仍維持土地公告結果，不予重新調整。」原告不服，提起訴願，經內政部訴願委員會以99年10月27日台內訴字第0990167420號（案號0000000000）訴願決定將原處分撤銷，責由被告另為適法之處理。嗣被告依農地重劃條例第26條規定辦理，因調解、調處不成，被告乃以99年12月27日府地劃字第0990704045號函報內政部，經內政部審視裁決維持原分配公告結果，被告遂以100年3月28日府地劃字第1000037151號函通知原告維持原分配公告結果。
原告不服，於100年5月26日向內政部訴願委員會提起訴願並同時提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）按農地重劃條例第22條規定：「重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位序分配之」。重劃前原告吳秀綿所有坐落雲林縣○○鄉○○○段234-365、234-368地號等2筆土地，參加農地重劃，除被告未依上開規定按原有位置分配，致重劃後只受分配新美段399地號外，該399地號土地與重劃前234-365地號土地相距甚遠。又原告吳秀綿所有重劃前234-365地號土地，面臨馬路部分甚寬，重劃後399地號土地，位置被藏至後面之裡地，且地形亦由南北向變為東西向，被告重劃分配方法顯然違反上開條文之規定，此有重劃前地籍圖、重劃後地籍圖可稽。
（二）原告前對被告98年12月7日府地劃字第0980154530號處分提起訴願，經內政部99年10月27日台內訴字第0990167420號訴願決定將原處分撤銷，並令被告於2個月內另為適法之處理，惟被告事後僅於99年11月30日召開「雲林縣新美農地重劃區協進會第9次會議」，且該次會議未見委員會原委員出席調解，至100年3月28日作成處分前仍未有任何進展，原告曾於100年3月22日以申請書向被告表示已逾訴願決定所諭知2個月期間而構成不法。
（三）按農地重劃條例第22條第1項及第26條規定：「重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位次分配之。但同一所有權人在同一分配區有數宗土地時，面積小者應儘量向面積大者集中；出租土地與承租人所有土地相鄰時，應儘量向承租人所有土地集中。」「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報該上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」可知原告對重劃後受配土地不服而於公告期間提出異議時，被告應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會調解，原告仍對調解不服時，應再由被告進行調處，如原告又對調處不服，則由被告報請上級機關裁決。惟如上所述，被告於訴願決定後，僅於99年11月30日召開一次「雲林縣新美農地重劃區協進會第9次會議」，事後被告未再進行調處即請內政部裁決，顯然未遵守法定應循程序，致原處分存有無效事由，且如上所述，被告為處分時已逾訴願決定所諭知2個月期間，則所為處分亦屬無效。原告吳秀綿所提出分配方案，其他所有人吳景明、連瓶、吳再發、 吳聰明 亦同意吳秀綿所提分配方案，原告依農地重劃法第22條及第26條請求被告調解、調處，被告未予調解、調處，即請內政部裁決，顯然被告未遵守法定程序，致原處分有無效事由等情。並聲明求為判決訴請確認被告100年3月28日府地劃字第1000037151號函所為行政處分無效。
四、被告則以︰
（一）原告吳秀綿、吳再發、連瓶、吳景明等4人之重劃前所有坐○○○鄉○○○段234-365、234-368、234-372、234-3
73、234-374地號土地，納入雲林縣新美農地重劃區予以交換分合，重劃後吳秀綿受配○○○鄉○○段○○○○號、吳再發受配○○○鄉○○段○○○○號、連瓶受配○○○鄉○○段○○○○號、吳景明受配○○○鄉○○段○○○○號。原告吳景明重劃前土地位置因農水路規劃施設後分散二處，且南邊毗鄰雲林農田水利會低漥之土地，經衡酌分配區廓土地面積，無法集中一處分配，重劃後遂將原告土地分別受配為同段402號及419號。
（二）雲林縣新美農○○○區○○○路之規劃，係由內政部委請土地重劃工程處規劃設計，依內政部頒訂之「農○○○區○○路工程設施規劃設計標準」，經縣農地重劃委員會審議通過暨依重劃區歷次協進會討論議決事項辦理。土地重劃係對於區域內之土地全部重新規劃調整，並按重劃後新設施之農水路，劃分坵塊，辦理交換分合，合理配置，用以促進土地之有效利用，並提高其經濟價值，達到地盡其用之土地政策，乃為土地法第135條之規定，以為辦理土地重劃之依據。
（三）本件前經內政部訴願委員會99年10月27日訴願決定：「原處分撤銷於2個月內由原處分機關另為適法之處理。」被告乃依規定辦理，因原告吳秀綿之土地分配有涉及他人權利，乃於99年11月15日召開協調會，其中吳秀綿、連瓶未到場，另吳再發、吳景明、 吳建設 之代理人到場均表示並無提出訴願（該印章為吳秀綿所自行刻印），且表示仍請維持原公告土地分配結果，各方未能達成協調而無共識，各自表述無法釐清實情。被告遂再依農地重劃條例第26條規定將本案先發交本區農地重劃協進會於99年11月24日調解，惟出席委員未達法定人數，調解不成，再於99年11月30日召開協進會調解，惟出席委員未達法定人數，另異議人與權利關係人除吳秀綿之父母、吳景明、吳建設之父母、吳聰明及雲林農田水利會到場外，餘均未到場，致調解不成立，被告隨即依臺西鄉公所建議以座談方式進行調解，到場之權利關係人均表示吳秀綿僅依其個人利益自行刻印印章提起訴願，要求重新調整分配係為個人行為，除吳秀綿要求增設農路外，餘相關權利關係人均表示依公告結果辦理。嗣經被告通知原告及權利關係人及雲林農田水利會派員於99年12月14日予以調處，亦因原告及權利關係人均未到場，僅雲林農田水利會派員參加，致調處不成立。被告乃將處理方式擬具意見書及相關資料以99年12月27日府地劃字第0990704045號函報請內政部裁決。經內政部裁決維持原分配公告結果。被告即依內政部100年3月21日內授中辦地字第1000724016號函之裁決，以100年3月28日府地劃字第1000037151號函通知原告裁決結果。被告辦理農地重劃均依照農地重劃條例暨其施行細則等相關規定辦理，非原告所訴，有違法情事，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告100年3月28日府地劃字第1000037151號函附卷可憑，洵堪認定。本件兩造爭點為原告主張系爭函文所為處分無效，是否有據。茲論述如下：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
（二）次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，而行政程序法明定行政處分無效之要件，則確認行政處分無效之訴，應以上述法定事由為原因，自無疑義。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，該處分尚非無效，亦即縱該處分有違法情事，亦應屬撤銷訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。故倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬其他訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。
（三）經查，原告係主張原告吳秀綿受分配之土地位置僅○○○鄉○○段○○○○號與原位置相同，其餘同段398、400、401、402、403地號土地分配予他人，被告顯違反農地重劃第22條之規定。又本件前經內政部撤銷原處分，責由被告於2個月內另為適法之處理。然被告逾2個月期限始再作成處分，自有未合。另原告吳秀綿所提出分配方案，其他所有人吳景明、連瓶、吳再發、吳聰明亦同意吳秀綿所提分配方案，原告依農地重劃法第22條及第26條請求被告調解、調處，被告未予調解、調處，即報請內政部裁決，顯然被告未遵守法定程序，致原處分有無效事由云云，爭執系爭處分有無效事由。惟觀諸原告所主張之上揭理由，並非主張有何行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，亦非主張系爭處分有何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條規定無效事由均不相符。而原告上揭理由僅屬系爭處分是否存有瑕疵，而屬原處分是否違法得予撤銷之理由，尚非無效之理由，是原告提起本件確認系爭處分無效之訴，依其主張在法律上顯無理由。再者，原告對系爭被告100年3月28日府地劃字第1000037151號函提起本件確認無效訴訟，然原告另於100年5月26日以相同理由向內政部提起訴願，足認原告除循序提起訴願外，並認本件有構成無效原因而確認訴訟，尚非原告有誤提起確認行政處分無效訴訟情形，自應就原告之訴有無理由為實體審理，併此敘明。
六、綜上所述，原告主張既無足採，原告請求確認上開行政處分為無效處分，為顯無理由，應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月31日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官戴見草法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年8月31日
書記官李昱