高雄高等行政法院99年度訴字第584號判決

裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第584號判決

裁判日期：民國100年05月12日

裁判案由：設置土資場

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第584號民國100年4月28日辯論終結原告永駿豐建設工業股份有限公司代表人 王博明 訴訟代理人 陳瑞琦 律師
王碩禧 律師被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人 陳妙泉 律師上列當事人間設置土資場事件，原告不服內政部中華民國99年10月26日台內訴字第0990207694號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告原為高雄縣政府，起訴後因高雄縣、高雄市合併改制為高雄市，茲由合併改制後之高雄市政府具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告申請於原高雄縣○○鄉○○○段368之1地號等6筆土地設置土石方資源堆置處理場（下稱土資場），前經被告以民國93年4月6日府建土字第0930040598號函准予設置，並於94年7月14日以府建土字第0940146158號函同意「永駿豐土石方資源堆置場」營運在案，該土資場原核准之總面積為1.1673公頃，營運期限為5年。原告於營運期限屆至前之99年5月12日被告申請營運許可延展，經被告審認原告所提出「永駿豐土石方資源堆置場」之營運基地面積僅2914.45平方公尺，不符高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條第2款「土資場基地面積不得少於1公頃。」之規定，經被告以99年6月15日府建土字第0990156994號函通知補正，原告未補正，被告遂以99年8月25日府建土字第0990197319號函否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」、「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」地方制度法第14條及第62條第1項分別定有明文。又「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」中央法規標準法第5條定有明文。是直轄市政府依地方制度法之規定辦理自治事項，且其機關組織須以自治條例為之，而直轄市政府為地方自治團體，基於民主政治原理及法律保留原則，直轄市政府欲執行自治事項，必須有經地方議會通過之自治條例為法源依據，否則不得為之。查高雄縣市雖已於99年12月25日合併改制為高雄市，並由行政院定高雄市政府組織規程，然該規程僅係法規命令，既未經高雄市議會議決通過，實難作為高雄市政府執行自治事項之法源依據。次查，地方制度法第87條之2雖規定原自治法規應由改制後之直轄市政府廢止或核定公告繼續適用，然直轄市政府從事廢止或公告之事項，亦屬地方自治之一環，亦須以經議會通過之自治條例為依據，高雄市政府迄今未通過高雄市政府組織自治條例，姑不論其組織之合法性已有疑義，實無法源依據可為廢止或公告之行為，故高雄市政府公告「合併後高雄市政府因應縣市改制直轄市繼續適用及應廢止之法規整理清冊」，顯屬違法。
（二）原告之土資場不受高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條第2款之規定拘束，被告之否准顯屬無據。原告於87年11月10日即已獲經濟部核准興辦設置地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業，並副知台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）撥給高雄縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地予原告興辦上開事業之用，且設定地上權50年在案，核准文號為：經（87）工字第87890663號，用以回收處理營建廢棄混凝土、污泥、污泥水及營建剩餘土石方中之砂、石、土，作再利用以產製混凝土及可控性低強度混凝土之粗細骨材及其製品ControlledLowStrengthMaterial.CLSM，上開興辦事業即為現今之「營建剩餘土石方資源堆置處理場」，簡稱「土資場」。且經濟部之授益處分內容即明確載明「興辦地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業」，所指之地區性即謂高高屏地區（高雄市、高雄縣、屏東縣），並非限於單一縣市，至為明顯，是不能率斷認定原告之土資場即適用高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例。又參酌內政部營建署之營建剩餘土石方處理方案之前身為「營建廢棄土處理方案」（87年前），按營建廢棄土處理方案內容已涵蓋營建廢棄土之種類，包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘土石方、磚瓦、混凝土塊等；惟不包括施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等廢棄物。至營建工程產生之剩餘土石方、磚塊、混凝土塊，可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。且依該方案內容，可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。此係該方案內容所明定之內容。原告既由經濟部核准為興辦地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業，且混凝土為建築工程及公共工程所必需使用之材料，原告以回收處理廢棄預拌混凝土、混凝土攪拌車污泥水，係屬該方案之混凝土塊、污泥、淤泥之回收、處理、再生利用類別。況依現行之營建剩餘土石方處理方案所指營建剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，故原告所從事廢棄預拌混凝土及污泥回收處理事業，係屬營建剩餘土石方之範疇。另依公共工程剩餘土石方運送處理證明文件所載，土質代碼B5為磚塊或混凝土塊，B6為淤泥或含水量大於30%之土壤，B7為連續壁產生之皂土，B8為營建混合廢棄物（磚、混凝土塊、沙、木材、金屬、玻璃、塑膠等），亦證原告所為地區性使用廢棄預拌混凝土及污泥回收處理事業與土資場性質相同，訴願決定不查，未能瞭解其始末，即謂土資場許可展延與經濟部核准興辦地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業無涉，尚嫌率斷。
（三）高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例係於91年2月15日制定公佈，而原告業於87年11月10日即已獲經濟部核准興辦設置地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業。是以，原告設置土資場時，上開自治條例迄未公佈，亦無「土石方資源堆置處理場」這個名詞，更無土地面積要1公頃以上之限制，且當時又係依經濟部之獎參條例辦理，而撥用371-1地號土地、面積2,949㎡予原告興辦設置，除設定地上權50年外，同案再增租371-4地號土地面積593㎡予原告，（加上權利地約756㎡，合計面積共4,298㎡）。原告既早已業經經濟部核准興辦土資場事業的授益處分，且迄今該授益處分仍有效存在，自非得由被告以制定在後之自治條例否定經濟部核准之授益處分。是原告之土資場於設置當時並不受上開自治條例之限制，被告竟以嗣後公佈之自治條例作為處分之依據，顯有悖於法律不溯及既往原則。
（四）原告係於87年11月10日由經濟部核准興辦設置地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業，即為信賴基礎；原告依此進行營運迄今，亦有客觀上具體之信賴表現行為；原告未有行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，是原告之信賴保護即應受保障。原處分所依據之自治條例係嗣後所公布，自不得據此變動長期以來形成之法秩序，而違反法安定性，況原告既應受信賴保護，被告即不得逕自廢止，是原處分違反信賴保護原則，至為灼然。
（五）縱認高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例為本案所適用，依該條例第1條後段「本條例未規定者，適用相關法令之規定。」本案亦應適用內政部營建署「營建剩餘土石方處理方案」或高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例。再退而言之，縱又認高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例為本案所適用，雖該條例第22條第2款「不具掩埋功能者，基地面積不得少於1公頃。」並未針對1公頃以下設有例外之規定，然依內政部營建署「營建剩餘土石方處理方案」第肆點：收容處理場所設置與管理方針（二）之但書「收容處理場所申請設置基地面積原則不得少於1公頃。但有下列情形之一者，不在此限：1、都會地區設置場所，須經直轄市、縣（市）政府同意者。2、營建工程需土方交換者。3、窪地需土方整地填高者。4、營建工程自行設置收容處理場所。5、目的事業處理場所。」及高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例第14條「收容處理場所之規模，除下列情形外，在平地不得少於1公頃，在山坡地不得少於3公頃：一、既有處理場所。二、其他經政府機關依法許可設置之收容處理場所。」均設有1公頃以下之例外規定，其他縣市亦多對此有所規定，而從其立法沿革觀之，80年5月內政部頒佈營建廢棄土處理方案及營建剩餘土石方處理方案，而當時各縣市均未制訂營建剩餘土石方管理自治條例，如高雄市係於94年制訂、高雄縣係於91年制訂，在各縣市自治條例未制訂前，均係以營建剩餘土石方處理方案為依歸，而日後各縣市所制訂之自治條例，亦多以營建剩餘土石方處理方案之內容為藍圖，為免立法疏漏，故高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第1條後段始制訂「本條例未規定者，適用相關法令之規定。」從而，針對土資場面積1公頃以下之特例條款，高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例既未規定，即形成該條例未規定之事項，應適用其他相關法令之規定。故被告自應援引營建署「營建剩餘土石方處理方案」及「高雄市營建剩餘土石方管理自治條例」中，針對面積1公頃以下允許土資場設置之特例條款規定，以符合高雄縣營建工程剩餘土石方管理自治條例第1條後段之立法精神，且原告之土資場，係因另向被告申請高雄縣○○鎮○○○段平地陸上土石採取案，被告已分別核准在2182地號開採485,429立方公尺土石，另准潤群公司（負責人同為王博明）在2216地號開採349,806立方公尺土石，共計835,235立方公尺。開採後需用開採數量1.3倍土方來回填採區，故被告要求原告提出回填土方來源證明，原告遂依高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例提出土資場設置及營運申請，否則原告依經濟部之授益處分原可進行地區性使用廢棄預拌混凝土及污泥回收處理事業來營運，根本不須受被告之管制，此可由原告87年起至94年間持續營運不受影響，且其間高雄縣政府環保局均有到場定期稽查可證。故原告之「土資場」係因開採圓潭平地陸上土石後須回填土方所用，自屬符合「營建工程需土方交換者」及「窪地需土方整地填高者」，亦係混凝土所需砂、石、土等原料之骨材資源回收、再生利用之處理事業，為地區性使用「目的事業處理場所」，業已合乎上開營建署營建剩餘土石方處理方案：肆（二）但書第
2、3、5款及高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例第14條第2項之例外規定，故被告之否准實係違誤現行法制之作為。
（六）預計通過之高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例對原告申請展延亦採肯定見解，倘若否准，有違情理依高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例（草案）建議修正條文第3條第4款規定：「收容處理場所：指下列場所：（一）土石方資源堆置處理場（二）既有處理場所（三）土方銀行（四）其他經政府機關依法核准之場所」、第14條第2項規定：「收容處理場所之規模，除下列情形外，在平地不得少於1公頃，在山坡地不得少於3公頃：一、既有處理場所。二、其他經政府機關依法核准之場所。」原告於87年11月10日即已獲經濟部核准興辦設置地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回收處理事業，一直從事廢棄混凝土、污泥、污泥水、營建工程土石回收處理工作從未間斷，不僅為既有處理場所，亦屬其他經政府機關依法核准之場所，依新修正高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例第14條第2項之規定，原告收容處理場所之規模不受1公頃之限制，被告自應核准原告之展延申請。
（七）按「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」地方制度法第30條第1項定有明文。又「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」行政程序法第150條第1項定有明文。經濟部所屬國營事業提供出租及設定地上權辦法，係由行政院81年12月28日台81經43263號函核定後，請經濟部發布施行。經濟部於82年1月23日以經（81）國營057896號令發布施行，並以經（82）國營080139號函報立法院在案。是以，經濟部所屬國營事業提供土地出租及地上權設定辦法係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且經上級機關行政院核定後始發布之法規命令。經濟部既已核准原告之土資場，且依經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法提供土地設定地上權，被告竟以高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例否准原告當初申請土資場之依據，即屬地方制度法第30條第1項之範疇，自有不法等情，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被告應依原告99年5月12日之申請，准予展延原告之土石方資源堆置場使用期限。
四、被告則以：
（一）原告所屬之系爭土資場係經被告93年4月6日府建土字第0930040598號函同意設置，並於94年7月14日府建土字第0940146158號函核准系爭土資場營運至99年7月13日，此有原告營運許可申請書可證，當時原告係依據被告91年2月15日府法二字第0910001966號令制定公布之「高雄縣營建剩餘土石方及混合物處理自治條例」（後更名為「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」）申請，且當時之所以符合土資場設置之條件，係因原告已取○○○鄉○○○段368之1、369之4、369之7、371之1、381之6及382之9地號土地使用同意書，總面積達1公頃以上（共計1.1673公頃）。
（二）依高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條第2款規定，土資場地點『應』具備之條件，如不具填埋功能者，其基地面積不得少於1公頃。原告所屬之系爭土資場因未具填埋功能，故依法其地點需達1公頃以上，惟在營運期滿前，依據同條例第34條規定提出展期申請，其所檢附之土地權利及使用證明文件僅能取○○○鄉○○段○○○○號（原為保舍甲段371之1地號）土地，土地面積為0.2914公頃，與同條例第22條規定之土資場地點應具備之申請條件不符，故被告以99年6月15日府建土字第0990156994號函檢附各單位審查意見，通知原告需補正土地達1公頃以上，惟原告仍無法取得，故被告在原告所屬系爭土資場營運屆期後，以原告無法達到土資場地點應具備之條件，不准予其營運展期，於法尚無不合。
（三）原告雖主張已獲經濟部87年11月10日經（87）工字第87890663號函「核准」其興辦地區性使用廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業，並洽台糖公司申辦承租土地或設定地上權等事宜等云云，惟參酌該函文意旨，係原告申請利用台糖公司所有土地作為地區性使用廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業，當時經濟部係依據「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」第4條第8款規定，審核通過原告所提之低污染中小型企業建廠計畫，亦僅係同意將所屬國營企業（即台糖公司）土地出租及設定地上權予原告利用，並非所述之核准其作為興辦地區性使用廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業，更無所述之同意作為收回處理地區性營建廢棄混凝土、污泥、污泥水及營建剩餘土石方中之砂、石、土，而原告雖引用內政部函頒之「營建廢棄土方案」及「營建剩餘土石方處理方案」，欲將『廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業』引導成與『土資場』收容業務相同，惟所述內容係內政部對營建廢棄土及營建剩餘土石方作其定義，規範土資場得收容之營建剩餘土石方種類及範圍，與原告所提之『廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業』不可等同而論，且「營建剩餘土石方處理方案」僅為地方政府及公共工程主辦（管）機關執行營建剩餘土石方處理業務相關事項政策指導原則，土資場之准駁、收容營建剩餘土石方種類及範圍、營運展期等，仍應依據被告經議會審議通過之前揭自治條例規定辦理；且原告縱使取得台糖公司申辦承租土地或設定地上權，依其所作為廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業，仍需依據「工廠管理輔導法」規定向被告辦理工廠登記，再作為現稱之『預拌混凝土廠』使用，而另所提之『營建剩餘土石方資源堆置處理場』則應依據「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」規定提出申請，始得收容及再利用營建剩餘土石方，且另依內政部80年5月函頒之「營建廢棄土處理方案」可知，專門處理及收容營建工程產出土石方之土資場之前身應為『棄土場』，早於80年即已有上開「方案」可供佐證，與原告所提之地區性使用廢棄土預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業有明顯之不同，是土資場與預拌混凝土廠二者性質不同，不宜混為一談。又原台灣省政府建設廳83年4月16日府建四字第149471號函修正之「台灣省營建工程廢土棄置場設置要點」第5點即已明定棄土場設置地點不得少於1公頃之限制，即表示土資場地點應具備1公頃以上之限制，係於83年已沿用至今；且若原告真誤認為經濟部已核准其作為土資場使用，並無上開自治條例之適用，又何需依據該自治條例向被告提出土資場設置及營運申請，並依據該自治條例規定收容營建剩餘土石方、按月繳交月報表供被告備查及申請營運展期？故明顯可知係原告刻意曲解經濟部所核准公文內容，有意誤導，是本件被告一切依法行政，並無原告所提違反「法律不溯及既往原則」、「信賴保護原則」之情形。
（四）至於原告所引用內政部函頒之「營建剩餘土石方處理方案」第貳點規定，認為其係經濟部所核准之合法收容處理場所，被告再次重申經濟部並無核准原告為符合規定之合法處理場所，故原告既非合法處理場所，自無其所提前述方案第肆點（二）之適用，且原告所引用「營建剩餘土石方處理方案」第肆點（一）規定，收容處理場所之主管機關為直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關。與經濟部所同意所屬國營企業（即台糖公司）土地出租及設定地上權予原告利用之公文無涉主辦（管）之公共工程，故經濟部在本件並非收容處理場所之主管機關，自無核准合法處理場所之權利，且依據該方案第肆點（三）（四）之規定，仍需經過一定審查程序，始得准予收容營建剩餘土石方之合法收容場所，原告未經此程序，即逕引用此法條認已符合合法收容場所，顯為誤用；故仍應回歸高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例之規定，原告依上開自治條例規定向被告提出土資場營運申請，自應依該條例規定為營運及管理，且其亦係依據上開自治條例規定提出展期，故所屬土資場土地因個人因素無法依取得達1公頃以上，被告駁回其營運展期申請，並無不法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有被告93年4月6日府建土字第0930040598號函、94年7月14日府建土字第0940146158號函、99年8月25日府建土字第0990197319號函、原告營運許可延展申請書及訴願決定書等附原處分卷可稽，應堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。」「下列各款為縣（市）自治事項：．．．九、關於衛生及環境保護事項如下：（一）縣（市）衛生管理。（二）縣（市）環境保護。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1條第1項、第19條第9款及第25條分別定有明文。又依高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第1條規定：「高雄縣（以下簡稱本縣）為有效管理營建剩餘土石方，以維護環境衛生與公共安全，特制定本自治條例。本自治條例未規定者，適用相關法令之規定。」之立法意旨，可知關於縣內營建剩餘土石方之管理即屬前述地方制度法第19條第9款規定縣衛生、環境保護之管理事項，揆諸前述說明，高雄縣自得依法制訂自治法規，而高雄縣依上述規定所通過之「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」並無地方制度法第30條第1項「與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸」之情形，自屬有效而得予以援用。
（二）又高雄市與高雄縣於99年12月25日合併改制為新直轄市，依地方制度法第87條之2「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用2年。」之規定可知，原高雄縣所制訂之「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」，經被告核定公告後，即可繼續適用2年。查被告就「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」已公告繼續適用，有本院卷所附之被告公報99年冬字第25號暨所附之「因應縣市改制直轄市繼續適用及應廢止之法規整理清冊」可稽。是高雄縣上述通過之「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」依法自仍得繼續適用。原告雖主張「高雄市議會迄今未通過高雄市政府組織自治條例，故依地方制度法第62條第1項規定，高雄市政府之組織合法性有疑，其無權核定公告繼續適用高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例。」云云，惟按「改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」地方制度法第87條之3第5項定有明文，是並無原告所述被告組織不合法之問題，原告此部分之主張，尚非可採。
（三）次按「土資場地點應具備下列條件：一、具填埋功能者，基地應屬低窪地或山谷地，基地面積不得少於1公頃，且容量不得少於1萬立方公尺。二、不具填埋功能者，基地面積不得少於1公頃。三、出入口之道路寬度不得小於6公尺，具加工功能者，出入口之道路寬度不得小於8公尺。」「土資場申請使用期限不得超過5年，核准使用期限屆滿者，應停止使用。但如容量尚未飽和或具有轉運處理、拌合加工及篩選分類功能，其處理設備足堪使用者，除申請臨時使用者外，得於核准期限屆滿2個月前申請營運展期，展期期間應維持該土資場為合法之場所，每次展期不得超過5年。．．．。」高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條及第34條分別定有明文。經查，原告原申請於高雄縣○○鄉○○○段368之1地號等6筆土地設置土資場，前經被告以93年4月6日府建土字第0930040598號函准予設置，並於94年7月14日以府建土字第0940146158號函同意「永駿豐土石方資源堆置場」營運在案，該土資場原核准之總面積為1.1673公頃，營運期限為5年。嗣原告於營運期限屆至前99年5月12日向被告申請營運許可延展，案經被告審認原告所提出「永駿豐土石方資源堆置場」之營運基地面積僅2914.45平方公尺，不足1公頃，與上揭自治條例第22條第2款之規定不符等情，有被告93年4月6日府建土字第0930040598號函、94年7月14日府建土字第0940146158號函、99年6月15日府建土字第0990156994號函暨所附資料、99年8月25日府建土字第0990197319號函及原告土石方資源堆置處理場營運許可申請書、營運許可延展申請書等附原處分卷可稽，是被告依上揭自治條例第22條第2款之規定，否准原告展延期限之申請，於法並無不合。
（四）原告雖主張「其已獲經濟部87年11月10日經（87）工字第87890663號函核准興辦設置地區性廢棄預拌混凝土攪拌車污泥水回收處理事業，依內政部營建署所頒之『營建剩餘土石方處理方案』（前身：營建廢棄土處理方案）之規定可知，原告獲經濟部同意興辦之事業即與『土資場』性質相同，被告以之後制定之『自治條例』否准原告已獲經濟部核准辦理土資場之授益行政處分，有違法律不溯及既往原則及信賴保護原則。」云云。惟查，本件原告係申請土石方資源堆置場之營運許可展延，與原告所稱其於87年11月10日已獲經濟部核准興辦設置地區性廢棄預拌混凝土攪拌車污泥水回收處理事業無涉。再營建剩餘土石方處理方案乃係內政部自行頒訂，而非出於法律授權為之，與依法律授權訂定之法規命令即屬有間，且經濟部及內政部復非屬被告上級自治團體。而營建廢棄土石方處理，係地方自治事項，屬地方政府主管業務一節，已如前述，且內政部訂定之營建剩餘土石方處理方案僅係提供地方政府及公共工程主辦（管）機關執行營建剩餘土石方處理業務相關事項之政策指導原則，作為該管機關依地方制度法訂（修）定自治法規或規定之參據（內政部營建署95年11月7日營署綜字第0952917392號函參照）。從而營建剩餘土石方處理方案，僅屬內政部自行訂定之行政規則，基於尊重地方自治，仍應優先適用自治條例，最高行政法院99年度判字第564號判決可資參照。是原告認為其已獲經濟部核准辦理土資場事業，被告無權再以其所制定之自治條例否准原告已獲得之授益行政處分，有違反法律不溯及既往原則之情事，尚有誤會。至原告主張原處分違反信賴保護原則部分，原告於行政訴訟起訴狀陳述係以「經濟部之事業核准處分」作為信賴基礎，然依上述說明可知，經濟部之核准處分並非原告可設置及展延土資場使用期限之法律依據，亦即其不足以作為信賴之基礎，故本件亦無違信賴保護原則。
（五）原告又主張「上揭自治條例第22條並未規定當基地面積少於1公頃時，應如何處理之例外規定，屬立法疏漏，故此時應適用該條例第1條後段，適用相關法令之規定，即應適用內政部營建署『營建署剩餘土石方處理方案』或『高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例』之規定。」云云，惟查，該條例第22條或其他條文，均無關於「當基地面積少於1公頃時，應如何核准」之規定。故該條規定之真意係「基地面積少於1公頃即應不予准許」，並非如原告所述之「立法疏漏」，是原告此部分之主張亦屬無據。
（六）原告另主張「依『營建剩餘土石方處理方案』第肆點（二）之規定，如屬營建工程需土方交換者或窪地需土方整地填高者，不受面積1公頃之限制，本件即屬前述情形，故縱未滿1公頃，被告仍應同意原告展期之申請。」云云，惟如上所述，自治條例應優先適用，營建剩餘土石方處理方案僅是被告依地方制度法訂（修）定自治法規或規定之參據，而自治條例第22條並無規定原告所述之情形可以例外不受1公頃之限制，是原告此部分之主張亦無理由。至於原告主張「預計通過之高雄市營建工程剩餘土石方管理自治條例對原告申請展延亦採肯定見解，且有多縣市相關的自治條例均有設例外不受1公頃之限制。」云云，惟查，因該規定目前僅是「草案」階段，其並不具有拘束力，且未來立法時是否會有維持原草案之內容亦不可期，是據此亦不足為原告有利之認定。另其他縣市雖相關的自治條例均有設例外不受1公頃之限制，然如上所述，此係屬「地方自治」之範疇，改制前之高雄縣政府本於其地方特性所為之規定，自不受其他縣市規定之限制。是原告此部分之主張亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張均不足採，本件原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應依原告99年5月12日之申請，准予展延原告之土石方資源堆置場使用期限，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年5月12日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年5月12日
書記官李昱