裁判字號：臺灣臺北地方法院103年簡字第134號判決
裁判日期：民國103年09月03日
裁判案由：度量衡法
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決103年度簡字第134號原告銓準科技有限公司代表人 馬永賢 訴訟代理人 劉炯意 律師
蘇煥智 律師 顏均揚 律師被告經濟部標準檢驗局代表人 劉明忠 訴訟代理人 張簡鴻儷
彭琦珍 楊琇茹 上列當事人間度量法事件，原告不服經濟部中華民國103年3月26日經訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：被告所屬新竹分局於民國101年3月26日辦理水量計糾紛鑑定案，發現原告自行檢定合格之水量計（HS-20B型，型式認證號碼FD098006號，器號100B614494）有未依原認可型式生產之情，經查訪結果，查知原經型式認可之水量計有積算器視窗格式、字體顏色、防水塞頭等外觀改變，且積算盤原為一體成型變更為非一體成型（即可分離式）等情事，被告認水量計外觀增設防水塞頭及積算盤由一體成型變更為非一體成型部分，與原型式認證認可之內容不同，原告未依法申請變更原型式認證認可內容，亦未報經檢定，即製造出廠、販售，分別違反度量衡法第29條及第39條規定，以102年8月26日經標4字第00000000000號處分書各裁處罰鍰5萬元，計10萬元（以下簡稱：原處分）。原告提起訴願，為經濟部103年3月26日經訴字第00000000000號訴願決定書駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告於100年4月間製造HS-20B型、型式認證號碼FD096006號、器號100B614494之水量計，並售予臺灣省自來水公司。嗣101年3月26日，被告辦理水量計糾紛鑑定時，發現原告自行檢定合格之系爭水量計之積算器視窗格式、字體顏色、防水塞頭等外觀改變，有變更原型式認可內容而未向被告申請核准、系列認證或重新申請型式認證之情事；經拆解系爭水量計另發現其積算盤原為一體成型，現變更為非一體成型。被告於101年4月12日就系爭水量計鑑定測試結果，發現字輪指數10位數及個位數一起連動導致計量異常。被告乃以原處分認定：（1）系爭水量計外觀增設防水塞頭，與被告原認可之內容不同。（2）系爭水量計（積算盤）構造由一體成型變更為非一體成型（可分離式），與被告原認可之內容不同。惟原告就上開變更未依法提出申請核准、系列認證或重新申請型式認證，且原告已製造系爭水量計並售予臺灣省自來水公司，遂依度量衡法第29條、第39條、第51條第1項第2款及第7款規定就原告變更外觀、構造，未申請核准、系列認證或重新申請型式認證之行為，處罰鍰5萬元，另就原告製造應經檢定之法定度量衡器，未於製造出廠前報請檢定之行為，處罰鍰5萬元（至於系爭水量計之積算器視窗格式、字體顏色變更部分，依101年10月9日修正之水量計型式認證作業要點第5點規定，已無須申請核准或系列認證，被告未予處罰）。原告不服，經訴願駁回後，提起本件行政爭訟程序。
（二）原處分違反法律明確性原則：被告認為原告製造、販售之水量計違反度量衡法第29條規定，變更原型式認證認可之內容，卻未申請核准、系列認證或重新申請型式認證。是以本案的關鍵為如何認定「變更原型式認證認可之內容」。參照水量計型式認證作業要點第5點規定可知，並非任何變更均應申請核准、系列認證或重新申請型式認證。因此，度量衡法第29條所稱「變更原認可內容」，係屬「不確定的法律概念」，有待解釋、補充。因此度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項進一步補充規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認証或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證。」然內容仍屬抽象，所以主管機關再頒定「水量計型式認證作業要點」以為補充。「水量計型式認證作業要點」將度量衡法第29條「變更原認可內容」分為5大態樣：（1）不需申請系列認證或核准（第5點）；（2）不須測試，應申請系列認證或核准（第6點）；（3）須測試相關性能試驗，始得申請系列認證或核准（第7點）；（4）應重新申請型式認證（第8點）；
（5）得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗（第9點）。除了（1）至（4）所列舉之變更情事外，第（5）種態樣，第9點沒有如第6至8點明文規定須申請認證或核准。對照第6至8點之明文，通常易解釋為：「沒有明文規定」就是「沒有申請核准的作為義務」。依大法官釋字第313號及402號解釋，沒有明文即不得課以人民作為義務，更不得以違反此一作為義務而處罰人民。原告就系爭水量計，外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，此一變更即屬前揭第（5）種態樣。上開作業要點第9點規定：「經型式認證認可之水量計，除前四點列舉之變更情事外，得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗項目。」僅規定「得」，而無明文要求廠商必須申請認證或核准，按一般社會通常的法律解釋，既無明文，人民即無申請認證或核准的義務，原告遂未提出申請，原告所為並非沒有依據。原處分卻認為原告違反度量衡法第29條申請核准之義務，顯忽略上開「水量計型式認證作業要點」係「完整的補充規定」，且第9點並未課予原告提出申請核准之義務。被告擴大解釋原告之作為義務，顯已違反法律明確性原則。
（三）原處分違反行政罰法第24條規定：被告以原告違反度量衡法第29條及第39條規定，依同法第51條第1項第2款及第7款各處罰鍰5萬元，係採取兩罰。惟此應有行政罰法第24條適用。按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處……。」本件被告指稱之違法行為係「經型式認證認可後，變更原認可內容者，而製造…」，是以「製造」方屬原告之違章行為。度量衡法第29條規定「申請核准的作為義務」，此為「製造」的前提要件之一，如果沒有製造，就沒有送主管機關核准的必要，也就沒有違反第29條的作為義務。同樣地，沒有製造行為，也不構成違反第39條「製造出廠前…送主管機關辦理檢定」的問題。度量衡法第51條第2款、第7款並非處罰不作為犯，而是行為犯。
原告受行政處罰的行為就是製造，就是違反第2款、第7款兩項作為義務的同一製造行為。所以有行政罰法第24條之適用。原處分採取兩罰，顯違反行政罰法第24條規定。
（四）被告發給原告之「度量衡器型式認證認可證書」記載「廠牌型號、型式、水量計界定及標稱口徑、度量等級、指示範圍、最小分度值、外殼材質、型式認證號碼、認可日期、認可有效期限」，並註明「上開器具型式經水量計型式認證技術規範（CNPA49）第2版審查合格，爰依度量衡法第27條規定發給本證書。」依行政明確性原則，本件型式認證之內容，即為該認證認可證書所載之內容。若原告之水量計有變更原認可證書之內容，方需申請被告再認證。查原處分認定原告生產銷售之水量計有「水量計外觀增設防水塞頭」、「系爭水量計（積算盤）構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式）」，然上開事項並非原認證認可證書記載之事項，原告為求製造、使用更有效率，且因技術之創新，乃部分加以改變，但從未變更原認證認可證書記載之事項，依明確性原則，原告並無變更原認可內容，故無需向被告提出申請再認證，被告就此應有誤會。又度量衡法第1條規定，為劃一度量衡，確保量測之準確，特制定本法。故有關度量衡相關法令之解釋，應依本條規定為目的性解釋。依此，如牽涉確保量測準確與否之事項，方需送請被告再認證或檢測。被告依此原則制定「水量計型式認證作業要點」，第5點至第9點分別有不同規範。惟被告迄今未明確告知，原告係違反何點規定，而須再申請認證。有關「外觀」及「構造」之變更，並非上開作業要點第6點至第8點規定之事項，而「外觀」之改變，應屬第5點不須申請系列認證之事項，如第5點明確規定「變更顏色、塗料、塗裝、印刷方式」等，皆屬外觀之改變，原告「水量計外觀增設防水塞頭」應屬第5點外觀之變更。至「系爭水量計（積算盤）構造由一體成型變更為非一體成型（即變更為可分離式）」部分，如解釋為構造改變，然第6點至8點並無構造改變之相關規定，依列舉其一應排除其他之解釋方法，第6點至第8點應排除構造之改變。末原告經部分改變之水量計，除自行檢定外，被告亦不定時到廠檢查，被告多次派員到廠詳細檢查，從未表示意見，顯認同該水量計之部分改變屬合法之改變，無須再申請認證，現被告一反其原先之認定，顯違反禁反言及信賴保護原則等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按度量衡法第5條及度量衡法施行細則第2條第6款規定，「水量計」屬法定度量衡器，其應施檢定之種類及範圍，依度量衡器檢定檢查辦法第3條第1項第4款規定，凡非屬口徑大於300毫公尺之水量計，皆為「應經檢定之法定度量衡器」，除有度量衡法第15條得免檢定之事由外，均應經檢定合格後，始得為販賣與計量使用；其應經型式認證之種類及範圍，依度量衡器型式認證管理辦法第2條第1項第3款規定辦理。查原告取得「度量衡器型式認證認可證書」所示之水量計標稱口徑為20毫公尺，依上開規定，屬應經型式認證及檢定之法定度量衡器。又度量衡法第29條：「法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證。」第39條：「度量衡業者製造或輸入應經檢定之法定度量衡器時，應於製造出廠前或輸入時，報請度量衡專責機關辦理檢定。」第20條：「應經檢定之法定度量衡器，未經檢定合格，或未依前條規定重新申請檢定合格者，不得為計量使用或備置，亦不得販賣或意圖販賣而陳列；應經檢定之法定度量衡器，其最長使用期限屆滿者，亦同。」查被告所屬新竹分局於101年3月26日辦理水量計糾紛鑑定案，發現原告自行檢定合格HS-20B型之水量計，型式認證號碼：FD098006號，器號：100B614494，其積算器視窗格式、字體顏色、防水塞頭等外觀改變，有變更原認可內容而未向被告申請核准、系列認證或重新申請型式認證之違規情事，經被告101年5月7日訪談結果，確有上開情事。另該水量計經被告拆解，發現除前揭變更外，尚有積算盤原為一體成型變更為非一體成型（即可分離式），經被告101年4月12日鑑定測試結果，發現字輪指數10位數及個位數一起連動，導致計量異常等情事。前揭事實，就水量計積算器視窗格式、字體顏色之變更部分，依101年10月9日修正「水量計型式認證作業要點」第5點規定，已無須申請系列認證或核准，爰不予處罰外，關於水量計外觀增設防水塞頭及構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式）部分，因與原型式認證認可之內容不同，原告有變更系爭水量計構造及外觀之情，除依行為時「水量計型式認證作業要點」第5點規定之變更顏色、塗料及塗裝、印刷方式、濾網等情事而無須申請系列認證或核准外，應依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定申請系列認證或核准，惟原告未提出申請，並於100年4月間製造、販賣予臺灣自來水公司，核已違反度量衡法第29條規定。又原告應向被告提出申請系列認證或核准，經被告認可後始得辦理檢定，惟原告未提出申請，該水量計即不得辦理檢定，縱原告依度量衡業自行檢定管理辦法規定完成自行檢定，仍無礙系爭水量計未經檢定合格之認定。原告製造之系爭水量計未於製造出廠前報請被告檢定，並於100年4月間販賣予臺灣自來水公司，亦違反度量衡法第39條規定，是被告依度量衡法第51條第1項第2款及第7款規定，就原告未申請核准、系列認證或重新申請型式認證及未報請檢定，各裁處罰鍰5萬元，計10萬元，認事用法，並無不當。
（二）原告違反度量衡法第29條、第39條及第20條規定之行政法上義務，已如前述。被告為確保交易公平，維護計量準確，本件水量計納為應經檢定法定度量衡器已多年，相關法規不僅公開揭露於被告網站，亦不定期辦理相關業務宣導，且度量衡業屬許可制，依法需經被告許可後，始得經營度量衡業或得自行檢定。原告前已取得被告核發之「度量衡器型式認證認可證書」及「度量衡業自行檢定許可證書」，原告即應具備本法之特別知識或能力，同時其注意標準亦應有較高注意義務，亦即原告對法規應負有熟稔義務，因原告未善盡注意義務，致變更系爭水量計原型式認證認可內容而未申請系列認證或核准，及製造販賣未經檢定合格之水量計之行為，縱無故意，亦難謂無過失，且本法無因過失而得免責之規定，原告違法行為，洵堪認定。
（三）原告雖質疑原處分違反明確性原則。然度量衡器型式認證制度係為提高度量衡器性能、確保產品準確與耐度之作用而設。依度量衡法第25條之立法意旨，法定度量衡器種類繁多，為有效管理，主管機關得視國際情況及國內需要指定應經型式認證之度量衡器，且型式認證管理事項屬細節性事項，乃授權由主管機關定之。授權訂定之「度量衡器型式認證管理辦法」第1條即明訂授權之法律依據，以踐行授權明確性原則。本件原告有變更水量計構造及外觀之行為，依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定，原告應申請系列認證或核准，原告未提出申請，已違反度量衡法第29條規定，被告爰依同法第51條第1項第2款規定裁處，上開法規皆係依法發布及修正施行在案，具有明確具體之法律授權依據，且受規範者非難以理解，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無不合（釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號、第617號及第623號解釋參照）。再依法律整體解釋，「變更原認可內容」之事由，得由度量衡法第25條第2項授權訂定之「度量衡器型式認證管理辦法」規定推知，受規範者得預見其行為之法律效果，亦無違法律授權明確性原則。再按度量衡法第29條規定之立法理由，所謂法定度量衡器經型式認證合格後「變更原認可內容」者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，惟業者變更認證內容之原因不一，情節輕重有別，為減緩業者負擔及兼顧度政業務之管理，明定型式認證內容有變更，該申請人即應申請變更，並由被告逕准系列認證、加測相關性能項目後准予系列認證或重新申請型式認證。依度量衡法第25條第2項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定，將「變更原認可內容」限縮為變更外觀、構造、材質、技術特性者等情事，而被告為執行「水量計」型式認證及系列認證之作業事項，訂定水量計型式認證作業要點，包括型式認證認可之申請作業（第2點至第4點）、不須申請系列認證或核准之變更態樣（第5點）、不須測試惟應申請系列認證或核准之變更態樣（第6點）、須測試相關性能試驗後始得申請系列認證或核准之變更態樣（第7點）、應重新申請型式認證之變更態樣（第8點）及除前揭第6點至第8點列舉情事外，得由被告審核其文件，以決定應測試試驗項目之概括性變更（第9點）等規定，均屬執行面及細節性之技術事項，並無逾越度量衡法第29條及度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定之授權範圍。另前揭要點第6點至第8點列舉之變更情事，明定為應申請核准、系列認證或重新申請型式認證，如為其它變更，非同要點第5點規範之事由而無須申請外，即應依同要點第9點之規定辦理，逕由被告審核文件認定，無違法律授權明確性原則。
（四）原告雖主張本件有行政罰法第24條規定之適用云云。惟原告變更系爭水量計原型式認證認可之內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證，其違反之行政法上義務，乃水量計變更原認可內容而應申請核准、系列認證或重新申請型式認證之作為義務，裁罰對象為水量計型式認證之申請。又原告之系爭水量計未於製造出廠前報請被告辦理檢定，其違反之行政法上義務，乃水量計應於製造出廠前報請檢定之作為義務，裁罰對象為水量計之製造，二者行為義務及裁罰對象皆不相同，故無一行為不二罰之適用，亦無違反行政罰法第24條規定。
（五）原告雖再辯稱：其變更之部分非「度量衡器型式認證認可證書」所認證之範圍是無變更原認可內容，無需申請再認證云云。惟度量衡法第29條、度量衡器型式認證管理辦法第14條已規範明確。系爭水量計外觀增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式），與原告申請型式認證所檢具之外觀照片不同，亦與原提供立體分解系統圖（俗稱爆炸圖）構造不同，原告變更系爭水量計原認可內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證，已違反度量衡法第29條規定。縱原告為求製造及使用之效率而變更系爭水量計，亦無礙其變更原認可內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證之違法認定。再者，系爭水量計因增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型等情，除行為時「水量計型式認證作業要點」第5點規定無須申請系列認證或核准外，均應依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定申請系列認證或核准。而被告辦理水量計型式認證及系列認證之相關作業，依水量計型式認證作業要點第2點及第3點規定，申請人於申請型式認證、系列認證或核准時，應檢具相關技術文件及測試樣品（包括樣品結構尺度圖、立體分解系統圖「俗稱爆炸圖」等）、外觀照片（包括器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視等），如經外觀、構造、材質測試報告及其相關技術資料審查符合規定者，依同要點第4點規定，原告得會同赴性能試驗場地，執行各項性能試驗；再依度量衡器型式認證管理辦法第8條規定，度量衡器型式認證或系列認證經被告審查符合者，即發給認可證書。據此，原告申請系爭水量計型式認證所檢具之技術文件（包括立體分解系統圖等）、測試樣品及外觀照片（包括器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視），乃被告審核申請型式認證之核准要件，經核准認可者，始得辦理檢定，換言之，原告製造繫案水量計之型式，應與提出於被告原經核准之技術文件（包括結構尺度圖、立體分解系統圖等）及外觀（六面照片）相同，始符合原型式認證認可內容，且「度量衡器型式認證認可證書」揭示內容，係原告申請系爭水量計型式認證或系列認證之審查結果，客觀上顯示該法定度量衡器符合度量衡法及其相關法規之規定而言，非原告認定「型式認證之內容」限於認證認可證書之內容，原告所陳乃辯解之詞，尚不可採。原告又稱：有關「外觀」及「構造」之變更，非「水量計型式認證作業要點」第6點至第8點所明文云云。然度量衡法第29條規定之立法理由，所謂法定度量衡器經型式認證合格後「變更原認可內容」者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，且度量衡法第25條第2項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定將「變更原認可內容」限縮為變更外觀、構造、材質、技術特性者等情形，為執行「水量計」型式認證及系列認證之作業事項，被告訂定水量計型式認證作業要點，除要點第6點至第8點列舉之情事外，第9點更訂有概括性之規定，凡非屬第5點規範情形，亦不在第6點至第8點所列舉之情事，即應依第9點規定辦理，由被告審查認定，非原告辯稱無須申請系列認證或核准。末關於原告所辯違反禁反言部分，被告每年執行之自行檢定現場查核，並未針對系爭水量計本體進行拆解，無法發現水量計之構造已變更，原告此部分辯詞，亦不可採等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令：
1、度量衡法第2條規定：「本法用詞定義如下：…四、法定度量衡器：指經主管機關指定，供交易、證明、公務檢測、環境保護之用，或與公共安全、醫療衛生有關之度量衡器。五、檢定：指檢驗法定度量衡器是否合於規定之行為。……一一、型式認證：指對法定度量衡器之構造、材質、技術特性等足以影響度量衡器量測功能之全部要件，予以評估及核准之程序。…。」第5條規定：「為確保交易公平、維護大眾安全健康及環境保護，主管機關得就供交易、證明、公務檢測、環境保護、公共安全、醫療衛生有關之度量衡器，指定為法定度量衡器。」第18條規定：「法定度量衡器檢定、檢查之種類、範圍、方式、時間、合格印證之式樣與其附加、去除方法及其相關管理事項之辦法，由主管機關定之。」第22條規定：「應經檢定之法定度量衡器，經主管機關指定公告者，其業者之品管制度與檢定人員、技術、設備符合主管機關所定之條件，並經度量衡專責機關審查合格者，得許可由業者自行檢定（第1項）。前項業者自行檢定，應依本法相關規定全數逐一檢定；經檢定合格者，應附加合格印證，並保存檢定紀錄（第2項）。第1項之業者應符合之資格、條件、申請許可之程序、評鑑、發證、撤銷、廢止、合格印證式樣、檢定紀錄保存年限及其相關管理事項之辦法，由主管機關定之（第3項）。」第25條規定：「經主管機關指定應經型式認證之法定度量衡器，度量衡業應於國內製造或自國外輸入前，先向度量衡專責機關申請型式認證；經認可後，始得辦理檢定（第1項）。應經型式認證之度量衡器種類、範圍、型式認證申請認可之要件、程序、證書之有效期間、核(換)發、撤銷、廢止及相關管理事項之辦法，由主管機關定之（第2項）。前項應經型式認證度量衡器之外觀、構造、性能及相關技術規範，由度量衡專責機關公告之（第3項）。」第29條規定：「法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證。」第39條規定：「度量衡業者製造或輸入應經檢定之法定度量衡器時，應於製造出廠前或輸入時，報請度量衡專責機關辦理檢定。」第51條第1項規定：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：…二、未依第25條規定申請型式認證、第29條規定申請核准、系列認證或重新申請型式認證者。
……七、未依第39條規定報請檢定者。」第60條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」
2、度量衡法第60條授權訂定之度量衡法施行細則第2條第6款規定：「本法第5條所稱法定度量衡器如下：…六、體積計。」第12條規定：「本法第39條所稱報請檢定，指製造或輸入業者應於陳列、販賣、安裝或使用前報請檢定。但法定度量衡器於使用地點安裝後始得辦理檢定者，應於安裝完成後供計量使用前報請檢定。」經核係就度量衡法第5條「法定度量衡器」之範圍及第18條「檢定」之具體內容為明確規範，無違母法授權之旨，自得為本院所採用。
3、度量衡法第18條授權訂定之度量衡器檢定檢查辦法第3條第1項第4款第3目規定：「應經檢定之法定度量衡器，其種類及範圍如下：…四、體積計：…（三）水量計：容積型、速度型（ 奧多曼 、單一噴嘴及多重噴嘴）、連結式及渦流型水量計。但不包括口徑大於300毫公尺之水量計。
」亦係就度量衡法所定應經檢定之法定度量衡器之範圍為明確規範，無違母法授權之旨，得為本院所適用。
4、度量衡法第25條第2項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第2條第1項第3款規定：「應經型式認證之法定度量衡器種類及範圍如下：……三、水量計：（一）標稱口徑50毫公尺以上100毫公尺以下之渦流型水量計。（二）標稱口徑13毫公尺以上300毫公尺以下之容積型及速度型（奧多曼、單一噴嘴及多重噴嘴）水量計。」第5條規定：
「水量計型式認證申請人應依不同型式分別填具申請書，連同認證費、證照費、測試樣品、材質測試報告、外觀照片、聲明書及相關技術文件，向度量衡專責機關申請型式認證或系列認證。前項材質測試報告之取得，應由申請人向財團法人全國認證基金會認證之實驗室辦理，該測試報告應有該基金會認證標誌。」第14條規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認證或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證（第1項）。前項系列認證或核准之申請，應聲明變更事項未違反度量衡器型式認證技術規範規定及未變更事項與原型式相同（第2項）。第1項之核准，其程序準用第4條或第5條規定（第3項）。」係就度量衡法第25條第1項所定應經型式認證之法定度量衡器之範圍及第29條應申請核准、系列認證或重新申請型式認證之類型為細節性之規範，亦無違母法授權之旨，本院應得予以適用。
5、水量計型式認證作業要點第1點規定：「為辦理水量計型式認證及系列認證等相關作業，特訂定本要點。」第2點規定：「申請人申請型式認證、系列認證或核准，應檢具之相關技術文件及測試樣品如下：（一）樣品結構尺度圖、立體分解系統圖（俗稱爆炸圖）及重要零件一覽表（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（二）申請電子式水量計者，應檢附電子電路圖及電子功能操作詳細中文說明書各1份（申請系列認證或核准者免附）。（三）鉛封位置圖及鉛封壓印式樣清冊（申請系列認證或核准者免附）。（四）符合中國國家標準規定之外殼材質測試報告1份（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（五）測試樣品3只（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（六）原型式認證認可證書（申請型式認證者免附）。（七）變更前後差異之資料一份（申請型式認證者免附）。」第3點規定：「申請人申請型式認證、系列認證或核准，應檢具之外觀照片如下：…（一）器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視共6面外觀照片。（二）器具影像應佔相片面積5分之4以上，且樣品之文字及標示應清晰。」第4點規定：「申請人申請型式認證，經外觀、構造、材質測試報告及其相關技術資料審查符合後，得會同赴性能試驗場地，執行各項性能試驗。」第5點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，不須申請系列認證或核准：（一）變更顏色者。（二）變更塗料及塗裝者。（三）變更印刷方式者。（四）變更濾網者。（五）變更指示裝置之數字輪數字視窗大小及型式。（六）變更指示裝置之動標型式者。（七）其他經度量衡專責機關認定者。」第6點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，不須測試，應申請系列認證或核准：（一）變更外殼之標示、接頭方式、調整器、尺度或鉛封方式者。（二）變更指示裝置之標示、最大容量或最小分度值者。（三）變更指示裝置之指針型式者。（四）凸緣接頭等級調低者。」第7點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，須測試相關性能試驗後，始得申請系列認證或核准：（一）變更外殼材質者，應測試外殼材質及耐壓等試驗項目。（二）變更度量或精確度等級者，應測試各流量點之器差試驗項目。（三）變更壓力損失等級者，應測試各流量點之器差及壓力損失等試驗項目。（四）凸緣接頭等級調高者，應測試耐壓試驗項目。」第8點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，應重新申請型式認證：（一）變更流量範圍者。（二）變更計量原理者。（三）變更內部重要零件者。（四）其外殼非屬原認證認可之型式者。」第9點規定：「經型式認證認可之水量計，除第6點至第8點列舉之變更情事外，得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗項目。」係主管機關為執行度量衡法第25條第2項、第29條規定所必要，而制定之細節性、技術性規範，同得為本院所參考採用。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有公司及分公司基本資料查詢明細、被告所屬臺南分局101年5月9日經標南5字第00000000000號函、被告所屬新竹分局101年4月27日經標新5字第00000000000號函、採證照片、訪問紀錄、度量衡器型式認證認可證書、原處分、經濟部103年3月26日經訴字第00000000000號訴願決定書、度量衡業許可執照、度量衡業自行檢定許可證書及出貨明細等在卷可稽，又原告經理 蘇政賢 於101年5月7日被告所屬人員訪查時陳稱：增設防水塞頭是為了提高生產效率，因誤以為該變更不涉及計量功能而未提出申請認證等語，是原告確有變更原經型式認可之水量計之構造及外觀，而未依度量衡法第29條規定申請核准、系列認證或重新申請型式認證之情事。
（三）度量衡法第2條第5款、第11款、第25條及第39條等規定區分「型式認證」與「檢定」兩種程序。「型式認證」是對度量衡器之構造、材質、技術特性等足以影響度量衡器量測功能之全部要件，予以評估及核准之程序，為「檢定」檢查之前程序。藉由各類性能試驗，評估度量衡器之結構、材質及性能，能否於一定期限內維持一定之準確度。「檢定」程序則是就個別之度量衡器於製造出廠或自國外輸入時，由檢定機構依法定程序執行檢定，以確定其材料、構造及性能等是否合於規定之程序。度量衡器非經「檢定」合格者，不得販賣使用。為此，基於度量衡法之授權，主管機關經濟部分別訂有「度量衡器型式認證管理辦法」及「度量衡器檢定檢查辦法」規範相關內容。就本件水量計而言，依上開度量衡法第5條、度量衡法施行細則第2條第6款、度量衡器檢定檢查辦法第3條第1項第4款及度量衡器型式認證管理辦法第2條第1項第3款規定，係屬應經型式認證及檢定之法定度量衡器。是於陳列、販賣、安裝或使用前，應先後完成「型式認證」與「檢定」兩種程序。換言之，水量計之度量衡業者有送請「型式認證」及「檢定」之行政法上作為義務。原告就前經型式認證之水量計，增設防水塞頭，並將積算盤由一體成型變更為非一體成型後，未依度量衡法第29條規定申請核准、系列認證或重新申請型式認證，已如上述，是即便原告持有被告依「度量衡業自行檢定管理辦法」核發之度量衡業自行檢定許可證書，自行檢定系爭水量計，因係就原型式認證認可內容不同之水量計進行檢定，尚非屬適法之檢定，被告據此認定原告未依度量衡法第39條規定報請檢定，即非無據。
（四）原告雖主張：系爭水量計外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，此變更係「水量計型式認證作業要點」第9點之情形，而該第9點僅規定「得」，並無明文要求應申請認證，是原告無申請認證或核准之義務，被告擴張解釋原告之作為義務，已違反法律明確性原則云云。然度量衡法第29條明定：「…法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證。」其立法理由表示：「所謂『法定度量衡器經型式認證合格後變更原認可內容』者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，如：變更原認證結構體及秤盤之材質、超過原認證之檢定標尺分度數、計重性能電路或控制程序之變更等均屬之，有該等情形時，應提出系列認證之申請；而變更載重轉換方式，或槓桿比之變更大於1：50等情形，則應重新申請型式認證。前揭情形之處理，原規定於『度量衡器檢定檢查辦法』第27條，惟因其規定內容涉及人民權利、義務，為符法規體例，爰移列於本法內。三、依前開辦法規定，經型式認證合格之法定度量衡器，除政府規定變更外，如營業人有改造認證內容者，皆應重新申請認證。然重新申請認證，所費不貲，且曠時費力，對業者而言係一大負擔。而業者變更認證內容之原因不一，情節輕重有別，故為減緩業者之負擔，並兼顧度政業務之管理，爰明定型式認證內容有變更者，該申請人應向度量衡專責機關申請變更，由度量衡專責機關逕准系列認證或加測相關性能項目後准予系列認證或應重新申請型式認證」等語，是以，原告就水量計之型式有不同於原先申請型式認證認可之變更時，即應向度量衡專責機關申請變更，由度量衡專責機關就其變更情形，審酌是否逕准系列認證或加測相關性能項目後准予系列認證或應重新申請型式認證。基此，度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認證或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證。」將度量衡法第29條「變更原認可內容」，明確規範為「變更外觀、構造、材質、技術特性者」等項目。被告就水量計部分，亦訂有「水量計型式認證作業要點」，先於第5點至第8點分別列舉規定無須申請系列認證或核准者；無須測試，但應申請系列認證或核准者；須經測試，始得申請系列認證或核准者；及應重新申請型式認證者，再於第9點規定補充條款，凡非屬第5點至第8點規定之變更情形者，由度量衡專責機關審核其變更之情形，酌予決定應測試之試驗項目，以落實型式認證制度，並維護度量衡器之準確性。上開度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項及「水量計型式認證作業要點」等規定係就度量衡法第29條為具體化、細節性之規定，尚無違度量衡法第29條之規範旨趣，亦無增加法律所無之限制，應得為法院裁判時所適用。本件水量計外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，外觀及構造已與原型式認證認可時不同，而有變更情事，已該當於度量衡法第29條及度量衡器型式認證管理辦法第14條第1項所定情形，原告自應申請變更。又上開變更情形，與「水量計型式認證作業要點」第5點關於顏色、塗料、塗裝、印刷方式、濾網、視窗大小及型式、動標型式等無涉，應無第5點無須申請系列認證或核准規定之適用。縱使原告水量計上開變更情形非屬「水量計型式認證作業要點」第6點至第8點明文列舉之事由，惟既無第5點規定之適用，原告仍應提出變更申請，由被告依「水量計型式認證作業要點」第9點規定，審酌應予測試之項目，始符度量衡法第29條規定之立法意旨。原告此部份主張，尚不可採。
（五）原告再稱：原告之違章行為係「製造」系爭水量計，此為型式認證及檢定之前提，沒有「製造」，就沒有型式認證及檢定之必要，原告為一「製造」行為違反度量衡法第29條及第39條規定，應有行政罰法第24條第1項規定之適用云云。惟按，行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」其中所謂之「一行為」，就不作為犯而言，倘單一之作為即可防免多數不作為效果之發生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務；如須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為構成數行為違反數個行政法上（作為）義務（參見： 林錫堯 ，行政罰法，101年11月，第85頁； 廖義 男編，行政罰法，96年11月，第219頁， 陳慈陽 執筆）。度量衡法第29條及第39條規定課予度量衡業者送請「型式認證」及「檢定」之作為義務，應作為而不作為，係以消極不作為之行為態樣違反其行政法上義務，屬不作為犯，與原告所稱「製造」此一積極作為之態樣有別。又「型式認證」及「檢定」係分別依「度量衡器型式認證管理辦法」及「度量衡器檢定檢查辦法」進行之不同程序，「型式認證」認可後，始得辦理「檢定」，作為義務之內容及時間點先後有別，尚非單一之作為即可防免多數不作為效果之發生，依上開法律見解，未送請「型式認證」及「檢定」之不作為不具單一性，應非行政罰法第24條第1項所定之「一行為」，原告此部份主張，應不可採。
（六）又原告辯稱：本件水量計雖有外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式之情，然非屬被告前所核發「度量衡器型式認證認可證書」所載事項之變更，應無須再申請認證云云。惟參酌前引「度量衡器型式認證管理辦法」第5條及「水量計型式認證作業要點」第2點至第4點規定，度量衡專責機關係就申請人申請型式認證時檢附之技術文件、測試樣品及外觀照片進行審查，審查之項目包括外觀、構造、材質測試及相關技術資料等，尚非以「度量衡器型式認證認可證書」所載事項（廠牌型號、型式、水量計界定及標稱口徑、度量等級、指示範圍、最小分度值、外殼材質、型式認證號碼、認可日期、認可有效期限）為限。況「度量衡器型式認證認可證書」僅係該度量衡業經型式認證認可之證明，僅為審查結果之表徵，不足以顯示型式認證程序之全部內容。原告製造水量計之型式，應與提出於度量衡專責機關核准之技術文件及外觀相同，始符合原型式認證認可之內容，原告主張，無異於認為其製造之水量計只要符合「度量衡器型式認證認可證書」所載內容即可，顯不足採。
（七）原告再辯違：被告不定期到廠檢查，對原告系爭水量計之變更未表示意見，顯已認同該水量計之部分變更，無須再申請認證，被告一反其原先之認定，違反禁反言及信賴保護原則云云，然原告未能舉證證明被告執行現場查核已知悉其水量計部分變更情形，而有默許該變更之意思，原告空言主張，尚無可採。
六、綜上，原告出售之水量計有未按原型式認證認可之外觀、規格進行生產，且未就變更部分申請核准、系列認證或重新申請型式認證，並據以完成檢定程序，原處分認已違反度量衡法第29條及第39條規定，依同法第51條第1項規定，各裁處法定罰鍰最低額5萬元，合計10萬元，應屬有據。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國103年9月3日
行政訴訟庭法官楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年9月3日
書記官俞定慶