裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第105號判決
裁判日期：民國96年01月25日
裁判案由：勞保
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00104號94年度訴字第00105號94年度訴字第03790號原告臺北市政府代表人甲○○（市長）訴訟代理人 李念祖 律師（兼送達代收人）
黃翰威 律師 劉昌坪 律師被告勞工保險局代表人乙○○（總經理）訴訟代理人丙○○
蔡順雄 律師（兼送達代收人） 曹詩羽 律師上列當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年11月12日勞訴字第0930050726號訴願決定（發文日期及字號：93年11月17勞訴字第50726號）、93年11月12日勞訴字第0930047585號訴願決定（發文日期及字號：93年11月19日勞訴字第47
585號）及94年10月7日勞訴字第0940043178號訴願決定（發文日期及字號：94年10月14日勞訴字第43178號），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告依勞工保險條例第15條、同條例施行細則第43條及就業保險法第40條規定，針對營業登記所在地於原告臺北市政府轄區內投保單位所屬之被保險人，計算原告應負擔之民國（下同）93年6月份、7月份、94年5月份各類勞工保險被保險人勞工保險費及就業保險費補助款〔包括：一定僱主被保險人（包括實際從事勞動之僱主及職業訓練機構受訓者）、職業工會被保險人、外僱船員被保險人、被裁減資遣繼續投保被保險人之勞工保險費及有一定僱主被保險人之就業保險費補助款，下稱系爭保險費補助款〕，分別以93年7月28日保承新字第09360496520號函（下稱原處分㈠）、第00000000000號函（下稱原處分㈡）、第00000000000號函（下稱原處分㈢）、第00000000000號函（下稱原處分㈣）、第00000000000號函（下稱原處分㈤）、93年8月30日保承新字第09360502720號函（下稱原處分㈥）、第00000000000號函（下稱原處分㈦）、第00000000000號函（下稱原處分㈧）、第00000000000號函（下稱原處分㈨）、第0000000000
0號函（下稱原處分㈩）、94年6月24日保承新字第09460311020號函（下稱原處分）、第00000000000號函（下稱原處分）、94年6月27日保承新字第09460312120號函（下稱原處分）、第00000000000號函（下稱原處分）及）94年6月24日保承新字第09460311140號函（下稱原處分）並檢附該月份各類勞工保險被保險人勞工保險費總表及繳款單，函請原告依規定撥付，93年6月份共計新臺幣（下同）355,970,150元，93年7月份共計357,992,484元，94年5月份共計362,487,950元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分㈠至關於要求原告負擔行政轄區外居民勞工保險及就業保險補助款部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告依據勞工保險條例第15條至第17條、勞工保險條例施
行細則第36條、第43條、就業保險法第40條及第41條規定，依其職權開具系爭保險費補助款繳款單，係對於各給付義務人所應負擔保險費之具體事項所為決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，其屬行政處分；原告如認該等繳款通知書之內容有違法、違憲情事，自得依行政訴訟法第4條第1項規定，於經訴願程序後，提起撤銷訴訟。
⒉本件爭議乃原告依憲法應負擔系爭保險費補助款之範圍，
與司法院釋字第550號解釋乃屬二事。依原告於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書第1項聲請解釋憲法之目的所載，該聲請解釋之標的僅限於「非屬地方自治事項之全民健康保險法，第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」乙節，而不及於原告應補助之投保對象範圍是否以轄區居民為限，實至為明確；原告並非於本件訴訟復行爭執原告負擔系爭保險費補助款之合憲性，而係請求鈞院依據憲法及司法院釋字第550號解釋意旨，確定原告應負擔系爭保險費補助款之被保險人範圍。
⒊原告依憲法及勞工保險條例規定負擔之系爭保險費補助款
，其補助對象應限於原告行政轄區內之特定勞工，原處分㈠至以「投保單位營業登記所在地」作為計算原告負擔系爭保險費補助款之基準，使原告負擔非行政轄區內居民之系爭保險費補助款，無法律依據，且明顯違背司法院釋字第550號解釋意旨：
⑴勞工保險條例第15條各款規定係以「被保險人…在直轄
市，由直轄市負擔…」作為保險費之計算基準，依文義解釋及合憲法律解釋之原則，上開條文所謂「被保險人『在』直轄市」之意義，均應解釋為直轄市轄區內之居民，而非投保單住營業登記所在地。原處分㈠至以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，明顯牴觸上開勞工保險條例第15條規定。
⑵司法院釋字第550號解釋理由書揭示：「…社會福利之
事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔…依憲法第109條第1項第
1款、第11款暨第110條第1項第1款、第10款各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其『行政區域內居民』生活之責任…。」是依據憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。司法釋字第550號解釋所稱「居民」，解釋上應係指地方制度法第15條所稱「設籍在直轄市…地方自治區域內者」，此參酌該號解釋理由書謂：「…除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定…」等語甚明。詳言之，依司法院釋字第550號解釋，直轄市政府須負擔相關補助款之原因，在於依地方制度法第18條第3款第1目規定，直轄市本有辦理其社會福利事項之義務，故中央立法要求直轄市分擔系爭保險費補助款，合於憲法要求由中央與地方共同建立社會安全制度之意旨。惟依地方制度法第16條第4款規定，僅直轄市民對於直轄市之社會福利事項有依法律及自治法規享受之權，而該條所稱「直轄市民」，依同法第15條規定，係指「設籍在直轄市…地方自治區域內者」；準此，依司法院釋字第550號解釋意旨，原告僅須負擔設籍於原告行政轄區內居民之系爭保險費補助款。
⑶依被告91年2月15日保承新字第09110020240號函及92
年7月15日勞保一字第0920040144號函，被告計算系爭保險費補助款之標準，乃以「投保單位營業登記所在地」為斷，而不論被保險人是否設籍於原告行政轄區之內；而依原告比對91年原告戶政資料、行政院主計處91年就業者從業身分統計表及被告要求原告負擔之產、職業工人數，發現被告要求原告負擔之勞工保險人口數（約
202萬人，僅就勞工保險各類被保險人人數累計，不含就業保險被保險人數）與原告行政轄區內就業人口數（約111萬人），有高達91萬人之差距；即與原告轄區內15至65歲之民間人口數（189萬人）相較，亦有12萬人之差異，顯見原處分㈠至將設籍、居住於原告行政轄區外之被保險人，亦納入原告應負擔系爭保險費補助款之範圍，違反司法院釋字第550號解釋意旨甚明。⑷勞工保險屬社會福利事項，我國有關社會福利之法規，
向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，茲以下列法規為例：
①身心障礙者保護法第10條規定：「直轄市及縣（市）
衛生主管機關應設鑑定小組指定醫療機構或鑑定作業小組辦理第3條第1項之鑑定服務；對設戶籍於轄區內經鑑定合於規定者，應由主管機關主動核發身心障礙手冊。」第38條規定：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。」②特殊境遇婦女家庭扶助條例第6條「緊急生活扶助」
、第7條「子女生活津貼」、第9條「傷病醫療補助」、第10條「兒童托育津貼」及第11條「法律訴訟扶助」等均規定向戶籍所在地之主管機關申請。
③社會救助法第10條規定：「低收入戶得向戶籍所在地
直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。」④中低收入老人津貼發給辦法第5條規定：「申請發給
本津貼者，應檢附全戶戶籍謄本及其他證明文件，向戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所以書面提出申請。」⑤行政院勞工委員會依地方政府辦理就業服務及職業訓
練事項經費補助要點辦理直轄市就業安定基金地方經費分配時，係以設籍於各地方自治團體之「平均勞動力人數」作為分配補助之依據，而不以實際就業人口計算。則中央政府不得於給付時採取較低之計算基準（即勞工戶籍所在地），而於要求地方自治團體負擔補助義務時，採取不同且較高之計算基準（投保單位營業登記所在地）。
⑸按勞工保險條例之實施精神，係以雇主（投保單位）、
被保險人及各級政府三方共同協力分擔勞保費用；其中，投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已。綜觀勞工保險條例及勞工保險條例施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投保單位營業登記所在地，作為計算地方自治團體系爭保險費補助款依據之意；縱勞工保險條例有如此規定，亦與憲法、司法院解釋及地方制度法之精神牴觸。故被告以投保單位營業登記所在地（與戶籍無涉），計算所屬地方自治團體系爭保險費補助款金額，無法律依據。
⑹勞工保險之性質屬團體保險或個人保險，因團體保險或
個人保險之差異，僅在於加保程序及被保險人本身保險費之繳納是否透過特定團體扣繳、層轉，此與地方政府應否補助特定被保險人、系爭保險費補助款之計算，並無任何關連。其次，勞工行政事務向以「勞工勞務提供地點」為基準云云，與本件更屬二事。按地方政府究應以被保險人戶籍所在地或其所屬投保單位營業登記所在地計算補助金額，實屬地方政府應負擔之憲法及法律義務範圍之問題；此與一般勞工行政事務管轄之分配，著重於主管機關對於轄區內事業單位管理與運作效能，炯不相同，更與原告單方自願承擔之義務（如臺北市輔助勞工建購住宅貸款）有間。至被告稱政府負擔保險費部分如採以被保險人設籍地為計算補助之基準，同一保險卻有不同之計算方式，對投保單位而言誠屬不公云云，惟投保單位與地方政府負擔（補助）特定被保險人部分勞工保險費之法理基礎本即不同，前者為雇主對員工之照顧義務，後者則為地方自治團體對於其居民之照顧義務，故二者異其計算基礎，乃當然之理，難謂對投保單位不公。
⑺姑不論被告及訴願決定機關無法明確指出其係依據勞工
保險條例何規定，認定原告應負擔之系爭保險費補助款係以投保單位營業登記所在地為計算基礎，故所謂特別法律規定建立之其他義務云云，毫無根據。且為確保地方自治團體得於轄區內以自主之精神治理，其所負擔之義務與享有之權利應以與轄區內居民有關者為限，此乃憲法層次問題，故如欲增加地方自治團體負擔「與非轄區內居民相關」之義務，須有憲法上依據及正當事由始得為之，否則有違憲法保障地方自治之精神，亦與司法院釋字第550號解釋意旨相牴觸。至訴願決定機關所引地方制度法第1條第2項規定，僅係指該法有規定未盡之事項，得於合於憲法相關規定之範圍內，適用其他法律規定，非謂得逕以其他法律增加地方自治團體於憲法上所無之負擔。
⒋參酌學者對於以「投保單位營業單位所在地」計算原告應
負擔全民健康保險費及系爭保險費補助款合法性之意見，原處分㈠至所採計算基準，不但於比較法上無例可循，更明顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，違反法律保留原則，侵害原告財政自主權之核心領域：
⑴ 黃錦堂 教授認為：「…結論：綜上，依如下原則，臺
北市無須支付轄區外居民之補助款：首先，這是釋字第
550號有關健保補助款之照顧義務只限於居民之解釋；其次，這也是地方自治法中有關地方政府施政原則。第三，在財源有限的情形下，臺北市並無義務對他縣市之居民為補助，而中央事實上也沒有給予臺北市任何的補助或優惠以減緩臺北市財政的負荷。第四，中央健保局的函釋欠缺明確的法律依據，明顯違反法律的規範意旨－若意指不明則須經由解釋，包括來自地方制度法之體系價值的解釋與所謂合憲性解釋。第五，中央健保局的函釋屬於概算性質而且過於粗糙，侵害臺北市的財政自主權。第六，德國並無地方政府局部支付居民健保費用的立法例，而係由中央全權負責健保的制度設計與必要的補助，反對『混合行政』，臺北市已經另外自行支付社會救助的經費負擔，從而不得再以事涉地方政府的社會福利事項而要求臺北市政府支付健保補助款。第七，於釋字第550號解釋完成之後，健保局應依據其用詞與精神，重新詳細核定臺北市的支付額」，並認為以投保單位營業登記所在地作為計算全民健康及系爭保險費補助款之依據，違反法律保留原則、法律明確性原則及比例原則。
⑵ 陳愛娥 教授認為：「細查全民健康保險法（尤其是第27
條）、勞工保險條例（尤其是第15條）的規定，其並未明示，應以『投保單位營業登記地』為標準來計算直轄市分擔各類被保險人的保險費；中央健康保險局所稱（勞工保險局的立場亦無不同），『被保險人及其眷屬保險費之繳納，係從屬於投保單位』，『自應以設籍於地方自治團體轄區內之投保單位為基礎，據以認定應由該自治團體負擔補助款之被保險人範圍』云云，究其實，不過是各該法律適用機關為計算被保險人、投保單位與各級政府分別應分擔之保險費數額的技術性便利（其得以取向於同一基準─投保單位），而為之自謂理所當然，其實未究事理的推論。實則，投保單位（尤其是雇主）與各級政府（尤其是地方自治團體），其基於第三人的地位而應分擔保險費的事物關聯性既異（前者取向於來自僱傭關係，後者取向於對轄區居民的照護義務），勉強以其中一者作為二者分擔保險費的共同計算基準，自不免發生削足適履的疑問。筆者理解，為兼顧立法者在社會立法時享有其政策形成空間，因此，其決定計算基準時非不得基於實用性的考量，取向於典型的生活事實，忽略少數例外的情境；只須運用此等分類標準的結果，大體尚不致背離直轄市僅分擔『設籍於該直轄市之被保險人』的健保（與勞保）保險費的原則，此種立法決定即應受到尊重」，並認以投保單位營業登記所在地作為計算全民健康保險費及系爭保險費補助款之依據，合憲性實質訾議，司法院釋字第279號解釋並未確認應以投保單位營業登記所在地作為計算補助款之基準，且地方政府應補助一定比例之保險費，而不致侵害地方自治團體財政自主核心領域，係因此負擔乃用以實現地方自治團體成員應承擔之協力義務。
⑶ 曾巨威 教授認為：「除被保險人自付部分外，投保單位
的負擔實係居於雇主身分之關係，故不論被保險人戶籍或居住地為何，只要受雇關係存在，亦即被保險人確為其員工，則依法即須分擔其應補助之比例，不因投保單位之所在地而有不同。惟地方政府對被保險人之對價分擔責任，則與受雇關係完全無關，為保障地方居民之權益，地方只能以區域範圍為劃分，以被保險人之戶籍所在地作為明確與可行的認定標準。將投保單位與保險對象間分擔保險費的對價關係，強行套用在地方政府身上，顯然犯了嚴重的邏輯謬誤」。
⑷ 劉宗德 教授認為：「關於地方公共團體所應負擔補助款
之計算基準，現行全民健康保險法及勞工保險條例僅就保險費之計算及所應補助之比例，定有明文；就被保險人及其眷屬人數之計算方式，則付之闕如，而任由作為保險人之中央健康保險局及勞工保險局依其內部行政規則採取『投保單位說』計算之。若就現行全民健康保險及勞工保險制度下之投保單位實態觀之，於國內多數大型企業主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地區外居民保險費之虞，此不僅與司法院大法官釋字第550號解釋中所指出『地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧〝其行政區域內居民〞生活義務』之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住民自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。…又於比較法上，以日本國民健康保險制度之事務性費用補助之計算基準為例，其亦係以市町村為執行國民健康保險制度對於每位被保險人所需支出之事務性費用金額為基準，乘以市町村或國民健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之，即係以各該基層地方自治團體其所轄行政區域內之居民為其計算基礎」，更指出以投保單位計算各地方自治團體所應負擔補助款之方式，顯有悖國家與各地方政府問財政責任之明確化。
⑸ 黃耀輝 教授認為：「…從健保沿革和釋憲文已經看出，
政府保費補助之對象為『被保險人』，而非『投保單位』；健保法也規定，『保費補助款由各級政府撥付保險人』，可見投保單位只是收費管道，並非保險主體（被保險人）；更何況，團體保險只是保險用語，對保險人健保局可節省行政成本，但不能因對自己方便，就當作『計算』基礎。再就社會保險之保費、財政學理以及國外實務，均視為『租稅負擔』，基於所得稅之申報、繳納均以納稅人之『戶籍』為準，則保費補助款之計算當然也應和地方政府管轄之戶籍居民相關。…再說，縣（市）部分的保費補助款已經改由中央負責，就是列入『基本財政支出』，由中央的一般補助款支應，對直轄市政府則無。基於水平公平的道理，中央何妨就承擔補助款的財政責任」。
⑹ 董保城 教授認為：「全民健康保險法第27條要求地方自
治團體必須負擔部分之健保補助費，固然符合『社會連帶、相互扶助』之社會保險理念，但不能否認的是，這樣的規定同時也會對地方財政造成一定之影響。尤其地方自治（團體）受憲法之制度性保障，立法者不得透過法律徹底架空或廢除地方自治，因此全民健康保險法第27條之合憲性如何，即有進一步探討之必要」、「關於這個問題，全民健康保險法本身並未作任何規定，然而健保局在沒有任何法律依據的情況下，自行決定以『投保單位』作為地方自治團體應負擔健保補助費之計算基準（請注意！此一計算基準將決定地方自治團體在財政上對社會保險事項支出的多寡，以及該地方自治團體因而在財政上被排擠之其他事務支出經費的多寡），使地方自治團體就此應負擔之財政支出範圍，在毫無法律預先規定的情況下，完全聽任健保局之單方決定，而具有『不可預測性』，姑且不論此一計算基準之實質內容為何，其在形式上違反『法律保留』的要求，恐已有違憲之嫌」。
⒌原處分㈠至違憲、違法擴大原告應負擔系爭保險費補助
款之範圍，造成原告財政沈重負擔，甚而排擠原告其他重大民生建設支出，侵害原告財政自主權之核心領域：
⑴近年來因受經濟景氣持續低迷及中央修法減稅等影響，
致原告財政收入困窘，已連續4年編列負成長的總預算（90至93年度歲出分別負成長8.95%、3.33%、3.83%及8.75%），歲入歲出預算差短需以發行公債及向銀行借款，並移用以前年度歲計賸餘始能彌平，且因歲入短收，已連續2個年度總決算出現財政缺口，90及91年度歲計短絀已達177億餘元。又原告93年度預算舉債額度占歲出比率將達14.85%，已瀕臨公共債務法所定15%之舉債上限比率，原告之預算籌編面臨前所未有的困難，不僅已無以前年度歲計賸餘可資移用，歲入規模尚須仰賴特種基金未分配賸餘繳庫及其他財源等勉力支持，財政已甚為艱鉅。
⑵原處分㈠至非但將使原告已日益沈重之財政困局更加
惡化，甚至將排擠原告各項社會福利經費及公共建設經費包括「捷運系統初期及後期路網工程」、「治水防洪工程」、「污水下水道系統工程」、市區道路新建及改善工程…等而影響市民福祉甚鉅。倘強令原告負擔照顧其行政轄區以外居民之責任，如數支付系爭保險費補助款，則原告除暫停相關社會福利或公共建設經費以外，別無他途，則被告難謂未侵害原告財政自主之核心領域，且原告無財政自主之空間可言。
⑶原告所爭執者乃所應負擔系爭保險費補助款之對象依司
法院釋字第550號解釋意旨，應以原告行政轄區內居民為限，而不及於其他地方自治團體行政轄區內之居民。換言之，基於尊重司法院釋字第550號解釋，原告於本次行政爭訟程序中，對依據勞工保險條例所定負擔數額比例，補助行政轄區內居民之系爭保險費，從未加以爭執。訴願決定稱原告應負擔額數比例，屬立法裁量事項，非被告所能置喙云云，與本件爭議無關。
⒍原處分㈠至違反民意政治及責任政治之憲法基本原則：
基於民意政治之原則，原告一切施政作為（包括預算使用之項目、優先順序等）均應回應轄區居民之需求；又基於責任政治之原理，原告並應就該等施政行為負擔政治上之責任；倘被告強令原告依據原處分㈠至，擔負照顧其他地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔系爭保險費補助款，不但使中央政府與原告間之政治責任，如有關因財政排擠效應所致社會福利支出、公共建設支出消減或刪除等，究應由作成原處分㈠至之被告負責？或其所屬之中央政府負責？抑或由原告負責等節，不易釐清；原告與其他地方自治團體間之責任，如其他地方自治團體因為系爭保險費補助款負擔減輕，得以運用所餘之財源或多獲得之補助，推展其他建設等，是否應歸功於原告，或原告因超額支出系爭保險費補助款，導致財政排擠效應需縮減、刪除社會福利支出、公共建設支出，是否應由其他地方自治團體負責、如何負責，均將混淆不明。
⒎以設籍勞工為計算基準，原告應負擔之系爭保險費補助款金額：
⑴原告已詳細查閱任何官方統計資料，其中並無設籍於臺
北市之系爭保險費補助款5類被保險人之人數。而依行政院主計處人力資源統計「臺北市就業者之行業與從業身分」資料，設籍臺北市之就業者身分包括雇主、自營作業者、無酬家屬工件者、受私人僱用者及受政府僱用者等5種；而雇主、無酬家屬工作者及受政府僱用者絕非屬系爭保險費補助款之5類被保險人，原告至多負擔設籍於臺北市之受私人僱用者及自營作業者之系爭保險費補助款；此類就業者上述設籍於臺北市之受私人僱用者及自營作業者人數，依據行政院主計處人力資源統計「臺北市就業者之行業與從業身分」93年第2季資料（，為849,000人，占被告計算93年第2季系爭保險費補助款5類被保險人人數（2,021,589人）之42%；依93年第3季資料，為854,000人，占被告計算93年第3季系爭保險費補助款5類被保險人人數（2,043,623人）之41.79%；依94年第1季資料，為858,000人，占被告計算93年第3季系爭保險費補助款5類被保險人人數（2,047,461人）之41.91%。
⑵93年6月份系爭保險費補助款部分：
原處分㈠至㈤要求原告負擔之系爭保險費補助款為355,970,150元，乘以上開比例42%，可推估出以設籍勞工為計算基準之原告應負擔系爭保險費補助款金額為149,507,463元（355,970,150元×42%＝149,507,463元）。
⑶93年7月份系爭保險費補助款部分：
原處分㈥至㈩要求原告負擔之系爭保險費補助款為357,992,484元，乘以上開比例41.79%，可推估出以設籍勞工為計算基準之原告應負擔系爭保險費補助款金額為149,605,060元（357,992,484元×41.79%＝149,602,06
0元）。⑷94年5月份系爭保險費補助款部分：
原處分至要求原告負擔之系爭保險費補助款為362,487,950元，乘以上開比例41.91%，可推估出以設籍勞工為計算基準之原告應負擔系爭保險費補助款金額為151,918,700元（362,487,950元×41.91%＝151,918,70
0元）。㈡被告主張：
⒈被告依憲法第155條之法定義務，依勞工保險之制度規劃
，就勞工保險條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎，計算原告應負擔系爭保險費補助款，具正當性，並非違法：
⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願之提起，限於人民因官署之處分違法或不當而損害其權利或利益者始得為之。行政訴訟之提起，尤應以處分違法而損害其權利者為限。」行政訴訟法第1條第1項、最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院，下同）55年度裁字第28號判例參照，準此，行政法院應撤銷之行政處分應限於違法之行政處分。本案之爭點係被告以投保單位所在地為臺北市者，作為原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，而按月開具之繳款單，是否為違法之行政處分而應予撤銷。緣為保障勞工生活，促進社會安全，立法機關制定了勞工保險條例；中央主管機關為統籌全國勞工保險業務，設被告為保險人，辦理勞工保險業務，現行勞工保險條例第5條第1項前段分別定有明文。是以，被告就系爭保險費補助款按月開具之繳款單，是否為違法行政處分，自應就勞工保險條例之規定予以探求。
⑵按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為
增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度；國家應推行全民健康保險及國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155條、第157條暨憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定之基本國策。」「憲法條文中使用國家一語者，在所多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規律事項性質而定，非可一概而論。憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。」司法院釋字550號解釋理由書第
1段參照，準此，司法院釋字550號解釋就憲法條文所稱「國家」，認為應視條文規律事項性質而定其涵義究專指中央抑兼指地方在內，故憲法第155條所稱「國家」應係中央並兼指地方在內，即中央與地方皆有推行社會保險之義務。是以，司法院釋字550號解釋係針對憲法條文規律事項之性質，作為地方自治團體，負擔全民健康保險費義務之合憲性基礎，而非依據地方制度法第18條第3款第1目規定。況地方制度法係於88年1月25日公布施行，則司法院釋字550號解釋亦不會以後施行之地方制度法，認定36年12月25日施行之憲法條文及84年3月1日施行之全民健康保險法之合憲性基礎。
⑶勞工保險制度之規劃設計係以投保單位為基礎：
①勞工保險係在職勞工團體保險，採行團體保險的原因
是可以聯合收繳保費，便於勞資雙方及保險人的作業，同時可以節省事務經費；更重要的是因勞工絕大部分係屬於雇主或所屬團體或所屬機構，故以團體保險方式辦理才能達成強制性。
②按勞工保險條例第6條、第8條、第9條及第11條規
定，勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險為被保險人，而非以個人保險方式加保，各投保單位應於勞工到職、入會當日申報加保，被告並依據各投保單位所申報之勞工加保資料計算保險費，而不論其所屬被保險人在何縣、市工作；因此被保險人係因具有「勞工」身分而產生保險費，非因「居民」身分，因勞工保險法非居民保險法。又依勞工保險條例第15條、第16條規定，保險費由被保險人、投保單位及政府共同負擔，被保險人之保險費係從屬於投保單位，投保單位除負擔保險費外，被保險人負擔部分亦應由投保單位負責扣、收繳，再連同投保單位負擔部分一併彙繳被告，政府負擔之系爭保險費補助款，亦應按勞工所屬投保單位登記所在地計算。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位；由此可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔系爭保險費補助款，並隱含以投保單位為計算基準之意旨，而按勞工設籍地計算。
③勞工保險條例第15條於84年2月28日修正公布前規定為：「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：
一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；職業災害保險費全部由投保單位負擔…。」於84年2月28日修正後規定為：「普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省（市）政府各負擔5%…。」足見，政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益徵以投保單位為計算基礎，計算原告系爭保險費補助款之正當性。
④按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為
必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。」「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案。」司法院釋字第407號、第548號解釋參照。又依行政院勞工委員會92年7月15日勞保一字第0920040144號函明確指出：「說明：…四、又勞工保險之保險費係由投保單位、被保險人及政府共同負擔，被保險人投保薪資係透過投保單位申報，投保單位對被保險人保費之負擔係以投保單位所在地為計算基準…。」故被告依主管機關職權內所為合乎勞工保險條例制度之解釋，適用勞工保險條例第15條，足徵被告以投保單位為計算基礎計算原告應負擔系爭保險費補助款之正當性。
⑤勞工保險係採團體保險之方式辦理，按團體保險之特
性，係由雇主或團體負責人與保險人締結保險契約，保險人於契約生效後發給每位勞工或團體成員保險證，此即與勞工保險條例第11條規定設計之方式相當，既然保險關係存在於投保單位與保險人間，其政府負擔部分自以投保單位為計算基準，此乃當然之解釋。
如政府負擔之系爭保險費補助款，改以被保險人之戶籍地作為計算基準，不但同一投保單位之眾多被保險人，將因為每個人戶籍地不相同，導致其系爭保險費補助款分屬不同縣市政府負擔，須分別計算，其作業手續繁複瑣細，計算至為不易，勢將耗費大量行政成本。此外，被保險人之戶籍地時有變更，尚須配合辦理異動手續，始能進行查核比對，將耗用極大之行政成本。做如此顛覆性之調整，不但與勞工保險制度之設計大異其趣，而且對保險對象之照顧毫無助益，徒然增加保險對象之諸多困擾、投保單位之工作負擔，同時造成相關資源之嚴重浪費，行政作業之窒礙難行，治絲益棼，並非所宜。
⑥就實際情況言之，投保單位在何縣、市設立據點，在
何處僱用勞工，均屬經濟活動領域，無可避免。被保險人之工作地點係投保單位所指派，或有部分在外縣、市工作勞工，因所屬投保單位在臺北市，而由原告負擔系爭保險費補助款，但同樣也有在臺北市工作之被保險人，因其所屬投保單位在其他縣市，而由中央或高雄市政府負擔勞工保險費補助款，此種情形，全國皆然。況投保單位對所在地政府之稅收、規費等收入及當地經濟繁榮均有貢獻。而投保單位對所在地之地方政府稅收、規費、甚至罰鍰等收入，相對亦有其重大之貢獻。位於原告轄區內之投保單位，舉凡其印花稅、使用牌照稅、地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等，皆向原告繳交，即所謂「稅之所在，負擔之所在」。甚多投保單位，總公司設立於臺北市，而工廠則設於外縣市，其污染常造成工廠附近居民生活品質或環境生態之重大損害，惟其稅收卻全為臺北市所獨享；另其他縣市人口至臺北市就職，係提升臺北市競爭力，也增加臺北市生產力。且其生活消費在臺北市，亦促進臺北市之經濟繁榮。既然如此，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，而其設立一方面為勞工保險條例所強制，他方面復關係人民之營業、居住、遷徙等自由，原告自不得僅執其有利部分而為片面辯護，率爾認為被告不得以此作為計算系爭保險費補助款之基礎。據此，勞工保險制度按投保單位登記所在地計算政府應負擔之保險費金額應屬合理，且目前全民健康保險費徵收及計算方式亦同。
⑦再者，勞動法令有關勞工事務之行政處理，考量地方
主管機關對轄區事業單位之管理與運作效能，勞工亦透過其受僱之事業單位處理相關權益事項，故以「勞工勞務提供地點」為基準，而非勞工之戶籍地，如工會法規定勞工應以工作所在地參加所屬之產業工會或職業工會，又如臺北市輔助勞工建購住宅貸款之申貸對象為工作地點於臺北市者，勞工教育之補助對象亦為臺北市各事業單位、工會團體或其他民間團體均可申請，顯見原告於辦理勞工事務時，亦係以「勞工勞務提供地點」為基準，而非依勞工設籍地。且勞工工作地點可能隨個人因素而流動，勞工受僱於轄區內事業單位，其勞動之付出與貢獻，由事業單位、工會所在地之主管機關負擔系爭保險費補助款，洵屬合理。
⑧原告或謂勞工保險屬社會福利，而我國有關社會福利
之法規，向來皆以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。惟立法機關於身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，均「明文」規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，而於勞工保險條例則無相同之規定，依「省略規定之事項應認為有意省略」之拉丁法諺，立法機關實係有意省略，要甚明顯。又社會福利係由政府編列預算來核發，主要目的是為了照顧弱勢或特定的族群，讓社會的貧富差距維持均衡，是以，國家依其財政許可程度，對於貧病、老弱、殘廢或無力謀生者，予以救濟或扶助，係由國家單向恩惠性給予。而勞工保險為強制性社會保險，具大數法則、自助互助風險分擔及所得重分配之特性，其保險費係經精算全體國民可能因疾病、傷害、生育等事故所需使用之全部醫療費用後，由個人、雇主及政府分別依規定負擔，繳納保險費，始能享有醫療照護，因此，勞工保險實有別於社會福利措施，兩者於制度設計、目的與財政負擔上，均截然不同。
⒊另案最高行政法院95年度判字第1839號判決，認定以投保
單位所在地為臺北市作為計算原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。
⒋司法院釋字第550號解釋之射程並未及於系爭保險費補助
款計算基礎之爭點，且勞工保險與全民健康保險之設計目的、屬性不同，不得以司法院釋字第550號解釋，強加適用於勞工保險制度：
⑴司法院釋字第550號解釋未及於系爭保險費補助款計算基礎之爭點，於本案應無適用：
依原告於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書謂：「為因『全民健康保險法』第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定，牴觸憲法第107條第13款、第108條第1項第13款、第155條以及憲法增修條文第10條第5項規定，違反財政支出劃分基本原理，明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神。聲請人本於行使預算編製職權，於適用上揭法律發生有牴觸憲法之疑義，經臺北市議會決議，爰依『司法院大法官審理案件法』第5條第1項第1款之規定，聲請貴院大法官解釋憲法。並為求審議程序及結果之周延審慎，依『司法院大法官審理案件法』第13條規定聲請貴院准行言詞辯論程序，同意到場說明。敬請貴院惠予解釋並准行言詞辯論程序為荷。壹、聲請解釋憲法目的：全民健康保險乃屬憲法委託國家應行辦理事務，非地方自治事項，其支出應由中央政府自行負擔。縱認為全民健康保險屬於委辦事項，其支出亦應由委辦機關自行負擔，為保障地方自主財政權，中央政府不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方政府。…『全民健康保險法』第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定，…明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神…」等語，可知司法院釋字550號解釋係就原告主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項所為解釋，而不及於系爭保險費補助款或原告應補助之投保對象範圍是否以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」之爭點，故司法院釋字第550號解釋，於本案應無適用餘地。
⑵縱本案得援引司法院釋字第550號解釋，原告依該號解
釋主張其應負擔之系爭保險費補助款僅限於其行政轄區內之居民，實無理由：
①退步言，縱令本案得援引司法院釋字第550號解釋，
惟原告以全民健康保險法第27條有關一定比例之保險費由直轄市政府補助之規定，牴觸憲法，侵害地方自治團體之財政自主權為理由，逕行向司法院大法官會議聲請釋憲，其所提之釋憲聲請書參、⒋「並應兼顧平等原則」項下，即曾聲稱：「就本市有關健保補助款之實際計算公式論之，因本市為首都所在地，屬於都會型態，雖為大多數事業總公司之所在地，但查其所屬員工戶籍約有3分之1設於外縣市，但於健保補助款之計算上，卻毫不區分逕依現行全民健康保險法第27條有關規定，要求由事業總公司所在地之本市額外負擔原應由各該縣市補助其所屬住民之健保費，就此觀之，益更彰顯現行健保費補助款分擔制度之實質不公平。」等語，顯然原告對於全民健康保險費補助款聲請釋憲時，除對於其所謂「中央請客、地方買單」提起釋憲外，對最重要之爭點即全民健康保險法之前開計算基準是否違憲，亦已一併有所主張。惟司法院釋字第550號解釋認為：「…本案爭執之全民健康保險法第27條即屬此種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所定補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。」不但肯認全民健康保險法第27條規定之合憲性，亦未就原告所提「全民健康保險費補助款分攤制度之實質不公平」之主張，作成現行規定不合憲、不合法或者是不合理之闡釋，又 陳計男 大法官、戴東雄大法官暨蘇俊雄大法官之協同意見書，黃越欽大法官、王和雄大法官暨施文森大法官之部分不同意見書及董翔飛大法官之不同意見書，對於原告主張之計算基準，亦均未予肯認，足見原告主張，殊無可採之處。故原告依據司法院釋字第550號解釋主張其應負擔之系爭保險費補助款僅限於其行政轄區內之居民，實無理由。
②另案與本件爭執完全相同之全民健康保險費補助款事
件即鈞院93年度訴更一字第196號判決及勞工保險費補助款93年度訴字第888號判決亦同認：「…甚且該號解釋亦僅言及『各地方自治團體有…照顧其行政區域內〝居民〞生活之義務』『與〝居民〞生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔』，而未表示各地方自治團體照顧之對象以『設籍於原告行政轄區內之居民為限』，亦未針對『居民』1詞給予明確定義。更何況，司法院大法官對於『居民』、『居住』等權利義務認定之範疇，並不以『設籍』為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542號解釋：『行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。』，及司法院釋字第415號解釋：『所得稅法有關個人綜合所得稅〝免稅額〞之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1項第1款第4目規定：〝納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4款及第1123條第3項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者〞，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。』意旨可參，益證本件原告徒以『設籍』為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。」⑶勞工保險與全民健康保險不同，不得以司法院釋字第55
0號解釋強加適用於勞工保險制度：①勞工保險與全民健康保險之設計目的與屬性不同：
勞工保險係以保障在職勞工勞動生活安全為目的，所以特別強調勞工與投保單位間（即雇主）密不可分之屬性，故與勞工之居住地並不具任何關聯；而全民健康保險係以保障全體國民健康權益為目的，是以，只要是本國籍之國民合於加保要件者即應加保，至於屬於全民健康保險法第27條規定之何類人口，則依個案認定，而由其各類加保對象屬性而言（尚包括眷屬），似不全然如勞工保險一般特別強調被保險人即勞工與投保單位即雇主密不可分之屬性，亦即被保險人之在職特性。因此，二者即有不同。
②就雇主與受僱勞工或工作與職業關聯之特別關係言：
勞工保險條例第15條所定被保險人，其中第1款須以被保險人與投保單位間具有雇主或僱傭之法律關係，其他各款規定亦是與投保單位具有工作與職業關聯。
而全民健康保險法第8條所定被保險人，則並不僅以具有上述特別關係為範圍，如尚有擴及眷屬與同法第
8條所定第5類、第6類對象，故依二者與投保單位不同之密切關聯性觀之，勞工保險與全民健康保險在認定上即不應作相同之判斷。
③就條文規定之體系結構與內容言：
依勞工保險條例第6條規可知，勞工保險之被保險人乃依附於投保單位之下，亦即投保單位顯然為其勞工保險關係必要之聯結橋樑，而非如原告所言之「戶籍地」與司法院釋字550號解釋所指向「居住之居民關係」之「居住地或戶籍所在地」之連結有所不同，因此在體系與範圍上亦有不同，自不應作相同之推論。
全民健康保險法第8條則無此種規定，且全民健康保險又有眷屬之影響，而勞工保險僅被保險人而已，故二者之聯結橋樑顯然不能作相同之解釋。
⒌另案最高行政法院94年度判字第1546號確定判決無以逕為本件判斷之依據：
⑴另案最高行政法院94年度判字第1546號確定判決係針對
全民健康保險費補助款事件，與本件屬勞工保險補助款，性質並不相同，況該確定判決因有諸多違背法令之處，該案被告中央健康保險局業已向最高行政法院提出再審之訴，由該院以94年度再字第226號審理中，故上開最高行政法院94年度判字第1546號判決並無可採，自難逕援為本件判斷之依據。
⑵按勞工保險之被保險人，係因職業因素以其雇主或職業
團體為投保單位加入勞工保險，並以投保單位為橋樑接受原告之補助，顯非以設籍或居民之身分而為加保、並接受補助。且司法院釋字第550號解釋內容係針對全民健康保險而言，其文義射程並未指涉本件勞工保險事件。因此，有關全民健康保險費補助款事件之判決，即非可遽然全部適用於本件情形，甚為顯然。故上開最高行政法院94年度判字第1546號判決，於本件無援用或採信之餘地。
⑶上開最高行政法院94年度判字第1546號確定判決宣判後
，臺灣大學法律學院公法研究中心、臺灣法學會、臺灣本土法學雜誌社，針對該確定判決舉辦「健保費補助款判決評釋」，與會報告之學者發言盈庭，其後更有其他學者發表文章評釋該確定判決，諸多見解認為該確定判決顛覆全民健康保險制度而有適用全民健康保險法顯有錯誤、適用司法院釋字第550號解釋不當、判決理由與
主文矛盾、判決主文不明確無法執行等事由，於學理上有諸多值得深究之處，應予檢討變更等語。
⒍勞工保險之被保險人係因職業因素以其雇主或職業團體為
投保單位加入勞工保險，以投保單位為橋樑接受原告之補助，並非以居民之身分加保、接受補助，故被保險人之居住地為何並非所問：
⑴由勞工保險條例第6條、第8條及第15條之體系解釋及
勞工保險保障勞工生活之立法目的觀之，勞工保險之被保險人係因職業因素與投保單位間產生一定且必要之連結，而依附於投保單位之下，以投保單位為橋樑，接受原告即直轄市政府之補助，被保險人即勞工無法擺脫上述連結而依附於其他之連結（如戶籍地、居住地或所在地）成為勞工保險之被保險人。
⑵就勞工保險條例第15條所定各類被保險人分析如下：
①第1款所定被保險人，除勞工保險條例第8條第1項
第3款所定「實際從事勞動之雇主」外，無論是勞工保險條例第6條第1款至第6款或第8條第1項第1、2款規定者，均須與投保單位（即雇主）間具有「僱傭關係」，而該等投保單位依其組織之性質大多為公司或商號，其中商號係獨資或合夥，其與雇主間之僱傭關係均應成立於商號登記之「主營業所所在地」，至於在分店工作者或與分店簽訂僱傭契約者，乃勞工給付勞務之處所或商號基於內部管理授權所為，與基於僱傭關係而生連結之「主營業所所在地或主事務所所在地」之認定，並無影響；而公司組織者，依公司法規定及前述推論，亦係基於僱傭關係而生連結之「主營業所所在地或主事務所所在地」。
②第2款所定被保險人與投保單位之職業工會間具有「
會籍關係」，此會籍關係依工會法規定，工會對其有一定權利義務，此權義之產生亦成立於職業工會主事務所所在地，故應以「職業工會主事務所所在地」為連結。
③第4款所定被保險人與投保單位之工會或公會間具有
「會籍關係」，此會籍關係依其各該法律，該工會或公會對其有一定權利義務，此權義之產生，亦成立於工會或公會主事務所所在地，故應以「工會或公會主事務所所在地」為連結。
④第5款所定被保險人係屬第1款所定被保險人之延續，
故其得以為被保險人之前提，亦係源於與投保單位間先前「僱傭關係」之連結，只不過雇主因為裁減資遣行為而現非被保險人之雇主自不用負擔保險費繳納之義務，但因同為僱傭關係之連結，故解釋上應同於第1款所定被保險人。
⑶基上，本件所涉被保險人之連結所在地均明顯指向原告
，並以投保單位為橋樑接受原告之補助，並非以居民之身分加保、接受補助，故被保險人之居住地為何並非所問。
⑷依勞工保險條例第10條、第11條、第15條、第16條及第
17條規定，各投保單位應為其所屬勞工，辦理投保手續及其他有關保險事務，負擔保險費及負責扣、收繳被保險人負擔部分之保險費一併彙繳被告。且勞工保險條例第72條規定，投保單位不依本條例之規定辦理投保手續或未依規定申報投保薪資者，應處以罰鍰。勞工因此受損，並應由投保單位賠償。綜上，投保單位之功能並非僅係辦理保險對象及保險費之扣繳而已。
⒎被告依據勞工保險條例計算原告應負擔之系爭保險費補助
款已行之有年，如突改以「設籍」為計算基礎，將顛覆現有之勞工保險制度，使被告無法依據勞工保險條例及現有資料對原告開立繳款單，將對勞工保險之實施造成極大之影響：
⑴勞工保險自39年開辦至今已歷時56年，對周遭之親朋與
勞工及百姓之照顧何者千萬，遠超過勞動基準法或其他社會福利之法律，堪稱最具歷史價值與典範之社會安全制度，亦是我國現行各類社會保險制度之先驅，更是憲法第155條規定與政府為給付行政行為之最佳實踐者。
原告稱被告擴大原告應負擔之系爭保險費補助款範圍，造成原告財政沉重負擔，甚而排擠原告其他重大民生建設支出等語云云，惟按勞工保險條例第15條規定係源自於外國社會保險制度，此種制度將保險費之負擔即繳納義務人，依其屬性不同，而分別由被保險人、雇主、政府或被保險人與政府依法定比例負擔繳納之義務，故政府無論中央或地方，並非行政行為補助者之角色，而是保險費繳納義務人之一，倘若其與被保險人及雇主同為保險費繳納之義務人，而得以「窮困抗辯」之情事變更原則為由拒絕履行此公法上金錢給付義務，則被保險人與雇主更可以當前社會景氣欠佳而執相同之理由，拒絕繳納法定應繳之保險費，則勢必將使此具有歷史價值之社會保險制度崩解，而連鎖反映於現行其他社會保險制度，造成憲法第155條規定與政府為給付行政行為所欲追求人民福祉之目標無法達成而前功盡棄。故如採原告之論點，恐將淪為破壞本項制度與危害人民福祉的最後一根稻草，所以，以其後續效應而言，實不可不慎思明辨。
⑵按「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民
健康保險法第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」有司法院釋字第550號解釋可參。原告或謂依司法院釋字第550號解釋，系爭保險費補助款之計算基礎，應依協商予以解決等語，惟司法院釋字第55
0號解釋係針對保險費補助比例規定，行政機關草擬法律時，應與地方政府協商等語，而並非針對本案計算基礎之爭點，應予協商，應無疑問。況身為行政機關之被告，一切行政行為只能依法行政，除了所掌管之法律所定事項，明文規定可以協商者，被告始能依法為之，否則如法律無協商之規範，被告自無協商之可能，縱司法院釋字第550號解釋意旨誠如原告之解讀，惟勞工保險條例自司法院釋字第550號解釋後，就本件之爭點至今仍未修法，被告依現有制度依法行政，並無違誤。
⑶勞工保險條例等相關規定就政府負擔之保險費，不按勞
工設籍地計算。自勞工保險實施50餘年來，政府負擔部分之系爭保險費補助款，被告均依勞工保險條例之設計按勞工所屬投保單位登記所在地計算。若改以被保險人之戶籍地，作為核算地方自治團體應負擔勞工保險費之基礎，則由於勞工保險係以團體保險之方式經營，被告均僅有被保險人在其投保單位之加保資料，而缺乏被保險人之戶籍資料，根本無法核算系爭保險費補助款。且如原告以被保險人設籍地為計算補助之基準，不但在勞工保險體系中，投保單位與地方政府間有不同之計費標準，各地方政府間（如臺北市與其他縣市政府間）亦有不同之計費標準，此舉不但顛覆勞工保險制度設計，甚至可能引起其他社會保險群起效尤，造成整個社會保險制度之撤底瓦解。參酌現行以投保單位營業登記所在地為基準計算政府應負擔保險費之作業流程，及如改以被保險人戶籍所在地計算政府應負擔保險費所致「執行困難與不能」之處，即知悉以被保險人之戶籍地，作為核算地方自治團體應負擔勞工保險費之計算基礎非勞工保險制度之設計規劃。
⒏原告負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共
同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害原告財政自主權：按司法院釋字第550號解釋指出：
「…基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…財政收支劃分法第37條第1項第1款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。」同號解釋理由書亦指出：「…社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。…依憲法第109條第1項第1款、第11款暨第110條第1項第1款、第10款，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除，但其中部分亦得經由全民健康保險獲得實現。本案爭執之全民健康保險法第27條責由地方自治團體按一定比例計算，補助各該類被保險人負擔之保險費，非屬實施全民健康保險法之執行費用，乃指保險對象獲取保障之對價，而成為提供保險給付之財源。此項保險費除由雇主負擔及中央補助部分外，地方政府予以補助，合於憲法要求由中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，與首揭憲法條文尚無牴觸。」「…基於國家整體施政需要，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。…。財政收支劃分法第37條第
1項就各級政府支出之劃分，於第1款雖規定『由中央立法並執行者，歸中央』，固非專指執行事項之行政經費而言，然法律於符合首開條件時，尚得就此事項之財政責任分配為特別規定，矧該法第4條附表2、丙、直轄市支出項目，第10目明定社會福利支出，包括『辦理社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之』。本案爭執之全民健康保險法第27條即屬此種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所定補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。」等語。觀諸上開解釋可知，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故勞工保險條例有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無原告所指侵害其財政自主核心領域之情事可言，原告再援引為本件訴訟之主張，實非本案所需續行審酌。
⒐由下列著名法律學者專家之鑑定意見，亦可認原告主張，毫無理由：
⑴蔡茂寅教授：「此等計算基準（按：即被告目前所採行
以投保單位所在地為認定基礎之計算基準）只要對全體地方自治團體公平合理，即應推定其為合法、合憲，而不應特為考量是否對特定之地方自治團體構成不利，蓋此等必須考量全體情況之制度建構，由於其本質上對所有地方自治團體而言，本屬各有利弊，因此，除非其依據顯屬獨斷、恣意，或是在結果上違逆公平、正義（例如造成劫貧濟富），否則實難執主張該項計算基準對其相對不利（因而對其他地方自治團體相對有利）之特定地方自治團體立場，即判定其屬違法、違憲。」「本案在性質上牽涉到水平負擔公平之問題，只要主管機關與被告係站在整體公平之立場定出計算基準，即應受較寬鬆之審查。現行之計算基準因為兼顧到整體公平性之問題，事關政策層次，只要無明顯違法事由，應在維持現狀以及尊重主管機關之立場上，盡量採取較為抑制的態度。」「現行之計算基準具公平性與合理性-按健保制度建置之初，臺灣省尚為地方自治團體，然而省轄各縣（市）之財政狀況與北、高兩直轄市完全不可同日而語，因此以投保單位作為健保費補助款之計算基準，即具有水平均衡之效果。由於直轄市之財政狀況遠優於縣（市），因此實際設籍於鄰近縣（市）而其投保單位在直轄市之居民，其健保費補助款依法由直轄市負擔之作法，即具有調節直轄市與縣（市）間財政不均衡之效果，因而符合實質公平原則。是以，本案應該考量到計算基準的結果妥當性乃至安定性，只要行政機關無足資證明之違法事實，即應避免採取太過嚴苛的立場，以免反而造成劫富濟貧、結果上的不平等，並打擊到主管機關的公益考量。」「以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義居民之意義，再分別於第16條及第17條規定地方自治團體居民之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之居民作為後兩條規定之權利義務主體之意涵。然而若細究第16條及第17條之規範內容，則可發現居民必須設籍之概念與上揭權義規定間，似又無必然之對應關係可言。例如同法第16條規定之居民權利中，第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），實難謂僅以設籍之居民為對象。因此，從地方制度法第16條及第17條規定來看，兩相對照，即可明白，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。」「地方自治團體成立之目的，主要在於照顧設籍於其行政區域內之居民，乃屬無庸置疑，但在性質上無法排斥雖未設籍於該地方自治團體，但主要於該地方自治團體行政區域內從事活動之人，更遑論設籍於該地方自治團體行政區域內之法人。質言之，只要符合此一要件，即令是並未設籍於該地方自治團體之我國人民（即其他地方自治團體之居民），甚至不具有我國國籍之外國人，在一定範圍內，亦得如同該地方自治團體之居民一般，同等享受權利，負擔義務。故未設籍於該地方自治團體之人民，並非當然被排斥而不得與該地方自治團體居民受相同法規規範，與該地方自治團體發生權利義務關係。從而，投保單位設於原告轄區內，而其從業員設籍於其他地方自治團體轄區內時，此時該從業員亦非當然被排除於司法院釋字第550號解釋所示『行政區域內居民』之概念範圍外，因而原告負擔此等『行政區域內居民』之健保費補助款，即屬無違第550號解釋之意旨。」「何況臺北市政府所屬之事業機構而設有投保單位者數量極多，其員工設籍於外縣（市）者更是比比皆是（即健保法第8條第1項第1款第2目規定之第1類被保險人），難道臺北市政府亦主張得不負擔該等員工之健保費補助款？抑或主張凡任職於臺北市政府所屬事業機構者，均需將其戶籍遷移至臺北市轄區內，臺北市政府方願意為渠等負擔社會保險費之補助款？僅此一端已足推論原告及其鑑定人之主張，難以令人贊同。」⑵ 郭明政 教授：「本案核心問題，乃是健保法所規定受補
助被保險人，尤其第8條第1項第1款第2、3目之被保險人，現行實務上以企業所在地為認定標準，是否合法之疑義，就此分別說明如下：⒈司法院釋字第550號解釋雖提及地方政府負有協力義務，而依法應對其行政區域內之居民給予保費補助，惟此號解釋顯然未對何謂居民給予明確之定義，亦未指出所謂補助對象僅限於已有戶籍登記之居民。⒉依據司法院釋字第542號解釋，戶籍被定義為1種『基於特定目的所為之行政管制措施』，也因而主張行政措施不能過度拘泥於形式的戶籍登記，而應考慮到事實上的居住事實。由此可見，居民的認定，絕非僅止於戶籍登記1種認定標準，而應依個別行政措施之特性、目的加以考量。在釋字第542號解釋中，居住事實乃是重要的指標。就此，本案以企業所在地為認定標準之實務，雖與事實居住仍有不同，但釋字第542號解釋既已指出居民之認定不全以戶籍登記為斷，因此存有其他認定標準之可能。⒊健保法第27條僅規定『特定』被保險人之補助，並未明文規定補助『行政區內設有戶籍』之被保險人。就此，不只全民健保，甚至過去政府對於私立學校教職員保險之保費補貼或目前政府對於公教人員保險私立學校教職員保費之補貼，概以私立學校之主管機關為補助機關。在實務上，舉凡高中職以下的私立學校，概由學校所在地之政府給予補助，而非教職員戶籍地之地方政府給予補助。又實務上，職業工人參加職業工會亦不以其戶籍地之職業工會為限，因而可能在甲地設立戶籍的職業工人，仍在其工作的乙地參加職業工會，此時保費的補助也常及於未設有戶籍的職業工人。如今，全民健保實施已近10年，且從實施以後不只各地方政府未有意見，甚且臺北市政府亦直到釋字550號解釋公布之後，始提出此一問題，可見此等實務上之作法，已為各層級政府所接受。又從各地方政府，包括臺北市政府既已撥付大部分之此等保費補助，亦說明各地方政府也以其行動表示接受了此等實務作法，此等實務也因之將具有習慣法之法效力。⒋於地方制度法中，尤其第15條至第17條雖就直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治團體成員之資格、權利、義務加以規定，但此等條文所規定之設籍者，概以市民、縣民、鄉民稱之，而非居民。若以民法之規定為斷，如果具有住所者稱為市民、縣民、鄉民，則有居所者亦應可稱之為居民。就此，除非主張極度的地域主義，否則任何一直轄市、縣、鄉的照顧保護義務，亦不能過度劃地自限。就此，臺北市政府對於就讀於臺北市的他縣市或外國學生或於在臺北市工作的他縣市或外國勞工，一樣存有特定的權利義務關係。以傳染病的防制或勞工安全為例，即不可能僅限於臺北市市民，而應及於所有臺北市的居民，甚至在臺北市未有居所，但在臺北就學或就業的國民。⒌從社會保險本質觀之，社會保險的實施並非以國民，甚且特定市民、縣民、鄉民為限，而是針對特定區域內的特定勞動者或居民的社會保障措施。從社會保險的歷史發展觀之，社會保險更是為了解決工業社會勞工所面對的社會風險，而衍生出來的現代社會保障體制。因此，其與勞動之連結遠超過與國籍、戶籍之連結，按不只其他國家的社會保險如此，臺灣的社會保險亦然，這也是勞工保險、全民健保皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至亦是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。⒍從損益同歸的法理，行政區內的勞工不只應擴及所有在行政區內實際工作的勞工，甚至只要其所屬的企業在此行政區域，亦可認定為轄區內的勞工。按特定企業的勞工，縱然不在企業所在地工作，而在他縣市，甚至在國外工作，但此一勞工的勞動成果或為其所創造的經濟成果，主要仍歸屬於企業。而企業因此所創造的經濟成果，也每每是所屬城市的經濟成果。尤其，該等企業因之所繳交的各種稅賦，如所繳交的營業稅與營業所得稅，也將部分歸屬於地方政府，而成為各地方政府的重要財源。因此，以企業所在地作為認定依據，並非全然無理由。或謂勞工的工作所在地，也可能是其居所所在地或其戶籍所在地，也分別得有特定的稅收，例如居所所在地可能因住宅而需繳交房屋稅或地價稅；戶籍所在地則可能分得部分個人綜合所得稅。就此，如果能給予科學的分析，自是最好，惟在未予科學分析之前，採行其中任一標準，尤其選擇與各地方政府關係最密切的標準，乃是應可接受的手段。⒎社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，係基於其『工作』所衍生的權利義務關係，而與國籍、戶籍少有關連。因此，若存有地方政府的補助制度，則此地方政府應為其工作所在地之地方政府。其次，鑒於此等勞工對於特定縣市經濟生產的貢獻，地方政府對其轄區內的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。因此，課處地方政府對其轄區內所有勞工負有保費補助義務，非無理由。此外，須面對的問題尚有：此等勞工是否以實際在轄區內工作為必要？亦即，所屬企業雖在轄區之內，但工作地卻在他處之時，是否仍可認定為轄區內勞工的問題。就此而言，鑒於此等勞工與其企業所在地之政府仍存有相當密切關係，因此課處此等地方政府義務，非無理由。按此等勞工因其勞動而構成企業營業活動，進而創造企業的營利。基於此一營利，企業也因此負有繳交營業稅及營業所得稅之義務。又此等稅賦雖屬於國稅，但因各縣市政府得以獲得其中一定比例之稅收，尤其該等企業所繳納的營業稅（高達40%）、所得稅、貨物稅等，都將部分分配給各直轄市或各縣市。至於直轄市及縣（市）稅，諸如地價稅、房屋稅、契稅等，則完全歸直轄市或縣（市）政府。最後，基於長期以來所存在的『習慣法』，即應依循長期以來所存在的實務習慣加以審酌。經由以上說明，現行法的有關規定即便有修法的空間，惟現行法的規定有其理由。在未修法之前，各地方政府應有遵守法律，包括法律規定及應已具有習慣法效力的實務慣例的義務。」⑶ 廖元豪 教授：「引進全球化觀點的分析，認為臺北市早
已超出地方政府的格局，成為與全國乃至全球均發生密不可分牽連的全球化城市。依此，台北市主張其擁有憲法層次拒絕照顧「非設籍於轄區之居民」的權利，似過於形式主義。從全球化的功能角度解釋，直轄市區域內的『工作人口』，其與直轄市之相互依賴關係，絕不亞於形式上「設籍」之人口。依此，健保局（即被告）主張臺北市政府之補助應以『投保單位所在地』（即工作地點）為依據，似更符合現行健保體制以及直轄市作為『全球化城市』所應有之定位。⒈解釋健保法第27條，並不能純依該條文義處理，而須將分析角度拉高，從整體法律體系以及制度目的觀之。司法院釋字第550解釋僅曰直轄市有『照顧其行政區域內居民生活之義務』，卻未定義『行政區域內之居民』。而地方制度法的定義未必適用在其他法律領域，各個法律本就可以依其目的對同一概念有不同解釋。司法院釋字第550號解釋亦在理由書中指出：『…而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔…』可知包括臺北市在內之地方政府，之所以有著分攤社會福利事項經費之義務，係因其『與居民生活關係更為密切』。而所謂『生活關係密切』，應該從實質、功能的角度來認定，『戶籍』只是認定生活關係的標準『之一』，而非『全部』。若依臺北市之主張，實質上等於將『不負擔未設籍臺北市人民之費用』拉高到憲法層次之自治權利，使得臺北市（與其他地方政府）享有『不對〝外地人〞負責』的憲法權利。不僅在本件爭議拒絕承擔補助『外縣市居民』的義務，更因其主張之憲法化與司法化，將導致『其他』與『將來』的中央立法空間，均受嚴重的限制！在這個『地方』與『全球』都無法明確區分的今日，若還硬要劃分『本地』與『外地』來決定補助義務，似有膠瑟之虞。⒉關於中央與地方權限如何劃分，或說如何保障國家以下各個層級自治權，不應採取過於形式主義或本質論之見解，否則無法因應全球化所造成的各種現象。臺北市政府在本件爭議中，主張其無補助『未設籍於轄區內之人民』之義務，且認為此乃憲法保障之自治範圍，就是典型的形式主義主張。然而，在今日的全球化環境中，這樣的思維面臨極為嚴厲的挑戰。全球化在此處所指涉的是國際間的經濟、科技、文化、政治等各方面之事務，正進行史無前例、極為密切之跨國互動與相互影響。在這樣的頻繁與深入互動下，究竟何等事務專屬於『地方』、『全國』或是『國際』性質，再也無法明確而僵硬地區分。以往被認為是純粹地方的事務，如今早已具備全國性或跨國影響力，同時也大幅受到轄區外因素之影響。這樣的現象，對於臺北這樣的國際性大都會，尤以為然。在這樣的結構下，用狹義的『戶籍』來界定『居民』，進而劃定法律關係，實在也只有行政方便的意義而已，不具本質上、憲法上的重要性。⒊全球化影響中，幾已不再可能去嚴格區分『地方性』、『全國性』，乃至『國際性』事務。垂直分權的爭議，應採取彈性途徑，儘可能由政治程序-立法程序處理之。而每一個個人，也都具備多層次的公民身份，根本不可能也不必要硬要界定她／他是哪一個層級政府所屬之人民。依此，臺北市政府欲以形式而僵硬的『戶籍』，嚴格界定自身的權限與義務，即屬不切實際的觀點。尤其從臺北市這個邁向全球性大都會的城市來看，其與全國其他地區實有牽一髮動全身的密切牽連，因此，與其有『密切生活關係』的『居民』，更不應單以戶籍來界定。⒋全球化城市既有此特殊地位，它早已超出『地方政府』的格局。它不再僅是
1個『地方』，而具有全國乃至全球性，它與全國、區域，以至全球的人、物、財、資訊，皆密切關連，無法區分，臺北市就是這樣1個全球化城市。無論是否住在臺北，甚至不論是否直接在臺北工作，全臺灣每一份子，每一塊土地，都跟臺北發生千絲萬縷無法分隔的關連。硬要將『居民』狹義且形式地界定為『設籍於臺北市』之人民，就忽視了各個公司團體（投保單位）之所以要設立在臺北市的原因與效果；也未能將『未設籍於臺北市』但卻因為工作（不一定是工作地點在臺北市）、遊憩或其他關係，而與臺北市相互依賴的廣大民眾納入考慮。⒌『具有密切生活關係之行政區域內居民』，是否就當然是『設籍』於臺北市區域內之人民？『設籍於臺北市』，僅屬1種形式標準。『戶籍』僅能『初步』（primafacie）界定人民在行政法上，因『居住地域』而發生的法律關係。各類法律本來就可以依其不同的立法目的，以不同之標準來界定權利義務關係，而不需要非常形式地釘住『戶籍』這個概念。例如，司法院釋字第415號解釋，指摘財政部以『同一戶籍』界定『家屬或親屬』牴觸租稅法律主義；司法院釋字第542號解釋，則認為純以『設籍』作為決定補償金是否發放，有違反平等原則之虞。除非法律文義非常明確，否則『純』以『設籍』作為行政法法律關係之依據，並非當然合理。現實上，『設籍』更不必然意味著『具有密切生活關係』，甚至並不代表『實際居住』，國人往往基於各種理由，將自己或家人之戶籍設於他處，此乃眾所周知之事實。⒍應如何認定『密切生活關係』？以臺北市都會區之生活與工作形態而言，有極大數量之人民，雖居住地點或戶籍設於臺北市周圍之衛星城市，但工作遊憩之主軸乃在臺北市市區之內。除此之外，即便『工作地點』並不在臺北市之人，往往其工作內容亦與臺北市有密切之連結，加上臺北市的資訊與其他優勢，各個公司行號團體往往將總部設在臺北市，而這樣的環境，又會吸引更多的資金、人才、資訊與其他資源流入臺北市。這些『非設籍於臺北』甚至『工作地點不在臺北』的人，實質上也跟臺北發生密切的關係，對臺北市的繁榮進步，功不可沒。因此，臺北市之繁榮發展，與此類『非設籍於臺北市』之『居民』有極為密切之互動關係。與臺北市『具有密切生活關係』者，不僅包括居住於臺北市周圍區域之國民，甚至及於大部分來臺工作旅遊求學之外國人。眾多文獻早已觀察到臺北市在全國乃至全球之鏈結性影響，並將之定位為『全球化城市』，其影響力與依賴性，大大超過地理上之區域，而及於周邊乃至世界。在此等層次之都市中，有發生各種密切生活關係者，豈僅限於『設籍於臺北市』之人？⒎當然，雖然全球化城市之影響無遠弗屆，法律上總得劃出1條界線，總不能說全臺灣民眾的健保費都要臺北市出錢！而『工作單位』，也就是『投保單位』，恰好可用以界定『密切生活關係』之補助範疇。對許多工作地點或公司所在地點設於臺北市的人民而言，他們早就是某種意義下的『臺北人』，也就是臺北市轄區內的『居民』。即使從司法院釋字第550號解釋之意旨觀之，由臺北市負擔也並無不妥。而此等解釋方式，也更符合全民健康保險『職業保險』部分之功能，同時兼顧實質上『照顧具有密切關係居民』的意義。相反地，硬要在職業團體保險範圍內的被保險人，另區分為『由直轄市補助』或『由中央補助』，反而在行政上與功能上都治絲益棼，並無實益。」⑷ 賴浩敏 律師：「臺北市政府援引司法院釋字第550號解
釋及地方制度法第15條規定，認為550號解釋文所載『行政區域內居民』，係指『在該行政區域內設有戶籍之居民』等語。惟查，地方制度法第15條規定：『中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）、鄉（鎮、市）民。』並非規定『居民』之定義，故援引地方制度法第15條規定，用以解釋司法院釋字第550號解釋中『各地方自治團體照顧其行政區域內居民生活之義務』所涵蓋之範圍，顯係斷章取義，毫無依據。如以『被保險人戶籍所在地』作為保險費補助款計算之基準，即係刻意規避、忽略司法院釋字第550號解釋所強調，地方自治團體就『與其區域內有密切關係之人民』，負有提供社會福利予人民之義務。因此，司法院釋字第550號解釋所指『行政區域內居民生活』，解釋上，應重視該人民之生活或其於該區域內之經濟貢獻等與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。」「雖然健保法第27條並未明確規定地方自治團體之保險費補助款是否係以『投保單位所在地』為計算基準，惟查，於法律規定有不明確之情形下，主管機關有權解釋補充以釐清爭議。因此，行政院衛生署在不違反健保法之立法意旨之前提下，當得依法就法律條文不明確之文義為解釋。依司法院釋字第550號解釋蘇俊雄大法官所提協同意見書：『本件關於全民健康保險保費之補助，地方政府係基於社會保險之福利國家制度所為之支出，其受補助之對象，並非以地方自治稅捐繳納義務者為限，基於社會福利及社會救助政策，尚包括其他非稅捐繳納義務人，乃至於無力負擔健保費用之弱小平民。』可知基於社會福利及社會救助政策，全民健康保險保費之補助對象，並不以在行政區域內有繳納稅捐義務之人為限，亦與是否在該行政區域內設戶籍無關。」「地方自治團體負擔健保費補助款之義務，係其依憲法所應承擔之義務，不容地方自治團體任意巧立名目，如任以『補助對象應以在該區域設有戶籍者為限』，將造成國家推動憲法保障人民之全民健康保險制度之障礙，蓋倘以『在該區域內設戶籍之被保險人』作為補助對象，則將使同一投保單位面對不同之地方自治團體，不僅造成浪費社會及行政資源，更有可能造成不同地方自治團體政策及立場之衝突。」⑸ 管歐 、 劉得寬 、 蔡墩銘 、 陳榮宗 、賴源河編著之「法律
類似語辨異」第5頁至第6頁：「『所謂〝居民〞乃指並非以久住之意思，而現居於一定居所之人民，其雖無久住之意思，而實際上竟繼續居住多年者，仍無影響其為居民之性質。』此即司法院釋字第542號解釋、釋字第415號解釋之意旨。原告一再指稱其應負擔之健保費補助款，僅限於設籍在其行政轄區內之居民，並認為司法院釋字550號解釋所稱之『居民』，係指地方制度法第15條所稱『設籍在地方自治區域內之人民』。惟查地方制度法第15條之規定為：『中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）、鄉（鎮、市）民。』依該條文規定，『設籍』在直轄市之國民，應該稱為『市民』，並非『居民』，另依上開『法律類似語辨異』乙書所述可知，所謂『居民』，並不以『久住』為必要，更非以『設籍』為要件，尤無需設籍在該地方自治之區域內，因此，『居民』之含意顯與『市民』並不相同，從而司法院釋字550號解釋中所稱之『居民』，當然不可狹義解釋為僅係指『設籍』於該地方自治區域內之市民，原告將550號解釋中之文句，故作曲解、限縮、狹義的解釋，以規避其依照健保法之規定應負擔健保費補助款之責任，顯非適法。」⑹綜合上述法律專家學者意見，歸納下列兩點結論：
①與地方自治團體有「密切生活關係」之「居民」，不
應單以戶籍來界定，原告之主張不僅過於狹隘，而且毫無道理。
②以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之保險費補助款，具正當性與合法性。
理由
一、本件訴訟中，原告之代表人由馬英九變更為甲○○，被告之代表人由 史哲 變更為乙○○，茲據新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」被告針對營業登記所在地於原告轄區內投保單位所屬之被保險人，計算原告應負擔之93年6月份、7月份、94年5月份系爭保險費補助款，分別以原處分㈠至並檢附各該月份各類勞工保險被保險人勞工保險費總表及繳款單，函請原告依規定撥付，係基於同一法律上之原因，原告分別提起撤銷訴訟，依前揭規定，本院爰合併辯論及裁判，合先敘明。
三、按司法院釋字第549號解釋揭櫫：「勞工保險係國家為實現憲法第153條保護勞工及第155條、憲法增修條文第10條第
8項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會安全措施。」憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務（司法院釋字第550號解釋理由書參照）。故由地方自治團體，對地方負有協力義務之勞工保險負擔保險費義務，具有合憲性基礎。
四、我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸「（第1項）年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。…（第2項）前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。（第3項）前2項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」分別為勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第
8條第1項第1款至第4款、第9條之1第1項所規定。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款…規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費均由省（市）政府補助40%，被保險人負擔60%。三、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省（市）政府補助20%，被保險人負擔80%。四、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省（市）政府補助20%，被保險人負擔80%。」「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省（市）政府各負擔5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省（市）政府補助40%，被保險人負擔60%。…四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省（市）政府補助20%，被保險人負擔80%。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省（市）政府補助20%，被保險人負擔80%。」「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。…四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」77年2月3日、84年2月28日、89年7月19日修正公布之勞工保險條例第15條復有明文。再按「省（市）政府依本條例第15條第2款至第4款規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於次月底前送請各該省（市）政府撥付。」、「中央及省（市）政府依本條例第15條規定，應負擔或補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及省（市）政府依規定撥付。」「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」亦分別為85年9月13日修正發布「前」勞工保險條例施行細則第46條、85年9月13日修正發布「後」勞工保險條例施行細則第43條第1項，及90年9月12日修正發布勞工保險條例施行細則第43條第1項所規定。又按就業保險法第5條、第40條規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於二個以上雇主者，得擇一參加本保險。」「本保險…保險費負擔、保險費繳納…，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類（受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工；受僱於僱用5人以上公司、行號之員工；受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工；受僱從事漁業生產之勞動者；在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者；無一定雇主或自營作業而參加職業工會者；受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工；受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工；實際從事勞動之雇主；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者；…等），足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
五、按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
六、社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而上開之勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之勞工範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性（最高行政法院95年度判字第1839號判決參照）。是以，就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對象，而計算原告應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害原告財政自主權，亦難謂違反法律法留原則。
七、原告雖主張：依地方制度法第15條及司法院釋第550號解釋意旨，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於原告行政轄區內之居民為限云云。惟查：
㈠司法院釋字第550號解釋係就原告聲請釋憲所主張「非屬地
方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於原告行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定原告負擔全民健康保險保險費補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。原告援引司法院釋第550號解釋主張應以設籍於原告行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。
㈡參以司法院釋字第542號解釋謂：「行政機關訂定之行政命
令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」等語，係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。又司法院釋字第415號解釋謂：「所得稅法有關個人綜合所得稅『免稅額』之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1項第1款第4目規定：『納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4款及第1123條第3項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者』，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。」等語，亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證原告以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
㈢地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、
縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，原告援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
八、綜上所述，本件原處分㈠至既無違誤，已如前述，原告訴請撤銷關於要求原告負擔行政轄區外居民勞工保險及就業保險補助款部分暨訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月25日
第五庭審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月25日
書記官陳幸潔