裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1069號判決
裁判日期：民國108年12月31日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1069號108年12月19日辯論終結原告 李俊毅 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 蕭世宏 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月29日府訴三字第1086101919號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○號7樓之1建築物（下稱系爭建物），領有95使字第0412號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月15日北市都築字第10633136200號函（下稱系爭行政指導函）通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月13日北市都築字第10731751700號函（下稱系爭勘查函）通知原告，將於107年3月9日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月14日北市都築字第10731758100號函（下稱系爭陳述意見函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760417011號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告購買系爭建物時公部門所核發之土地及建物資料，從未
告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，故原告無法判別有無違規。大彎北段區域內之建物均以一般住宅方式買賣，原告購入後，也作為住宅使用，並無任何違規之處。稅捐處告知原告得以住宅稅率課徵房屋稅等稅賦，原告依法向稅捐處申請為住家用稅率，且經該處同意依法辦理變更。原告於105年以前購入系爭建物，歷年均依法繳納稅款，市府部門從未有任何警語，107年作成之原處分，所憑事證及法令顯有違誤。
㈡原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷。原告購買系爭建
物之土地權狀、建物權狀上，及81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」內容均無「不得作為住宅使用」之記載文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。原告購買系爭建物時當初接收到的建案資訊，從未被告知不得作為住宅使用，都是一般住宅之行銷手法，迄今搜尋該建案之房仲出售資訊，亦未載明不得作為住家使用，由此可證原告確為不知情者，並無故意欺瞞。原告係因稅捐處之法令宣導說明而申請變更為住家用稅率，原告變更稅率後，稅捐處不但為告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，甚至積極同意原告依法變更，此即形成原告之信賴基礎。臺北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，濫用職權，無視原告之信賴基礎，違反誠信原則及禁反言原則，原處分應予撤銷。
㈢被告依都市計畫法第79條第1項前段規定、裁處作業原則作
為原處分裁處之依據，於法均有所未合。原處分所據之法令依據為105年計畫案、106年10月5日發布之裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告都市計畫法第79條等，然查系爭建物買賣之時點為105年之前，被告卻以105年計畫案等法令規範，作為裁罰理由與法令依據，自有違反禁止法律溯及既往原則。又裁處作業原則之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之自由權利，顯有違反法律保留原則。裁處作業原則限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務，然未經法律之授權，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦不得據以制定法規範，是被告制定之裁處作業原則顯有違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定。另按77年7月18日版之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條，82年11月2日版臺北市土地使用分區管制規則第21條、第22條、第23條、第24條、第30條亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用。在系爭83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於系爭83年細部計畫案所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。
㈣原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項
一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷。被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。依監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函認定臺北市政府自81、83年擬（修）訂都市計畫案並公告實施後，未就原計畫內容為定期檢討與必要之修正，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。且都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考台北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制。被告係為準備開罰始於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。況被告無視系爭建物業經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈤都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管
制自治條例第94條規定，顯有所齟齬；原處分執意依都市計畫法第79條第1項前斷規定裁處原告，顯違反誠信原則。被告認定原告之違規態樣，係於商業區上做住宅使用，對照於臺北市土地使用分區管制自治條例第93條，顯然不合於該條第2項規定，應屬該條第3項規定；再據以涵攝至臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款，顯見本件依被告認定原告等人之違規態樣，依臺北市土地使用分區管制自治條例，得繼續使用至新建止。被告無法說明何以原告等人不能依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，自有違誠信原則。
㈥本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民
所為之規制，也並無任何期待可能性可言。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，參司法院釋字第685號解釋大法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言。近日臺北市都市計畫委員會亦審議通過中山區都市計畫通盤檢討案，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，經委員會議審議通過，足見被告在作成原處分當時僅是為應付監察院之糾正，隨意將責任加諸於民，原處分之作成實有違法可議之處。又都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準，如本件都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況。原告對於其行為具有處罰法上效果之認知有錯誤。原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，系爭建物既經稅捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅，就表示市府稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅。就稅捐處及被告而言，編制上同屬一個臺北市政府，就好比左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾無所適從。原告對於其行為具有處罰法上效果之認知當然會有錯誤，故原告實不具故意過失，也無期待可能性。
㈦現正進行行政訴訟救濟程序之大彎北段爭議案件已有數件被
判決撤銷罰鍰，且大彎北段地區有條件住宅使用放寬，業經都委會審議通過，則後續是否仍需限命原告不得做住宅使用，被告有內部研議之必要。反觀捷運內湖站「 潤泰京 采」、內湖五期重劃區等案（下稱潤泰京采案），臺北市政府均無稽查與開罰，益見被告內部對於所謂違規使用之認定及處置方法上，仍有諸多不明確之處，民眾亦因此無所適從，實有必要做一通盤規劃商討，因此原告願依法合意停止訴訟等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告所有系爭建物其坐落土地均為臺北市○○區○○段○○○○
○號土地（街廓編號A4區，下稱系爭土地）。臺北市0000000000街○○號A4區（下稱系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物所坐落系爭土地，位於系爭區域，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另臺北市政府105年11月9日公告維持92年計畫案關於系爭建物所在系爭區域不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。從而，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則作成原處分，並無違法。
㈡原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行
政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。系爭建物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何權限，自無拘束被告之效力。建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、
變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規定，依系爭建物分別於登記為原告所有之時間認定，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及使用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依使用分區自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係
採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。原告於收受系爭陳述意見函後均未依系爭陳述意見函陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。系爭勘查函係於會勘日前已送達原告。復依裁處作業原則第5點規定，原告所有之系爭建物面積分別所屬之級距作成原處分，於法並無不合。稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。
㈤原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時原
告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法。
㈥都市計畫法臺北市施行細則於100年7月22日更名為臺北市都
市計畫施行自治條例，其中第10條第1項第2款、第2項、第10條之1第2款、第25條等規定之條號、內容均前後一致。依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。系爭區域已於83年擬定並發布細部計畫，故仍應視都市計畫內容而定等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」；第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」；第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，原告所有系爭建物分別坐落之系爭土地，依83年計畫
案明定街廓編號為A4區（即系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（乙證4，行政訴訟卷第13頁、第16頁）。而系爭建物所坐落系爭土地，位於系爭區域，故系爭建物確實不得供住宅使用（乙證5，行政訴訟卷第19-20頁）。又92年管制要點明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證6，行政訴訟卷第24頁）。另臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙證7，行政訴訟卷第46頁）。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」）（乙證8，行政訴訟卷第53頁）。原告於收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於言詞辯論筆錄中所自承（乙證3，行政訴訟卷第9-10頁、本院卷第323-324頁），依此堪認原告收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物作住宅使用，明顯與被告發布92年管制要點一、關於系爭建物所在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告分別以系爭行政指導函（見原處分卷第1-3頁、第4頁）通知原告並經原告收受（本院卷第323頁），系爭建物違規作為住宅使用事實之行為，已違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，原告仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則（見乙證1），依系爭建物面積，適用級距二之裁罰基準。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護、法律保留、法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
⒈按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬
法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
⒉依系爭建物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北市
政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而臺北市政府發布裁處作業原則，係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張原處分違反法律保留云云，容有誤會。
⒊原告曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住
家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。
準此，稅捐處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2，行政訴訟卷第7頁），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自無從代被告為認定。再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途均會登載「商業用」，及使用執照上使用分區記載「商業區（供一般商業使用）」、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，此有建物所有權相關部別列印資料、系爭使用執照存根附表影本在卷可參（乙證3，行政訴訟卷第9頁；乙證10，行政訴訟卷第67-68頁），並為本院職務上已知之事實，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告主張，顯非可採。至被告縱有如原告所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生系爭區域可供自用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保護原則可於本案援用之餘地。而原告據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則等等之理由，究其實際，也無非以被告之失職，正當化並合理化自己之違章行為而已，如予採納，無異使系爭建物違規作為住宅使用事實因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益，於其他遵循法律恪守義務，期以全民共享優良生活品質之國民，不公平處明甚，本院認該等主張難以採擇。
㈣原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反
言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、平等原則云云。惟查：
⒈都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計
畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成。⒉再者，本件被告先分別系爭行政指導函通知原告系爭建物
涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請至稅捐處辦理重新核定稅率事宜，復依系爭勘查函通知原告，被告將派員至系爭建物現場勘查，但未獲原告置理，亦未能進入系爭建物調查，此有被告現場使用情形訪視表在卷可考（見原處分卷第9-12頁）。再以系爭陳述意見函通知原告檢附具體事證陳述意見（見原處分卷第13-16頁），亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定原告有系爭建物違規作為住宅使用事實。衡酌前開事證，可知被告基於稅捐處曾現勘系爭建物供住宅使用，據以核定按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函及勘查行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
⒊至原告主張潤泰京采案，乃因特定情事而變更都市計畫細
部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無足採。㈤原告雖再主張都市計畫法第35條、都市計畫自治條例第10-1
條、分區管制規則第21條至第24條皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。77年分區管制規則規定、82年分區管制規則規定亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用，原告對本件之違規行為不具故意或過失，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：
「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之83年計畫案關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，原告援引83年計畫案之前77年分區管制規則規定、82年分區管制規則規定，即屬無據。另參酌系爭使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函通知原告所為之行為已違反105年計畫案規定後，及至原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此長期間內，原告仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，是原告主張都市計畫法第35條、都市計畫自治條例第10-1條、分區管制規則第21條至第24條未明文規範商業區不得作為住宅使用云云，委不足採。
㈥原告主張83年計畫案增加法律所無之限制，違反法律保留原
則；又依使用分區自治條例第93條第3款、第94條第2款規定，主張系爭建物應得繼續使用至新建時為止，故都市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區自治條例第94條規定相牴觸云云。惟查：
⒈按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視
實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，「分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。準此，現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨。
⒉其次，使用分區自治條例第93條第3款規定：「適用本自
治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：…三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」；同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：…二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」細譯前開條文之文意，可知該等條文規定乃針對「分區管制自治條例」施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函附卷可參（乙證14，本院卷第175頁）。對照本件系爭建物位處商業區，原告自收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告主張：都市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區自治條例第94條規定相牴觸云云，於法無據，尚難採憑。
㈦原告主張不知系爭建物不得做為住宅使用，係違法性認識錯
誤云云，惟所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。查臺北市政府於原告購買系爭建物前，就已經發布系爭都市計畫，規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後數次通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告至遲於收受系爭行政指導函後即明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明，原告主張，難以採憑。
五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月31日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官張瑜鳳法官黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月31日
書記官陳清容