裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第683號判決
裁判日期：民國96年08月23日
裁判案由：環境影響評估法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00683號原告內政部營建署新生地開發局代表人 謝正昌 （代理局長）訴訟代理人 陳淑芬 律師
陳曉祺 律師被告花蓮縣政府代表人甲○○縣長）住同訴訟代理人乙○○兼送達代收上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年12月27日環署訴字第0950103808號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為辦理「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」案之開發單位，經被告所屬環境保護局（以下稱花蓮縣環保局）分別於民國（下同）95年4月14日及95年4月26日派員會同花蓮縣議會、花蓮縣政府地政局、原住民行政局、城鄉發展局、農業局及原告等相關單位赴原告開發基地（坐落於花蓮縣○○鎮○○里○里○段98－4及綜開段371等33筆土地內），依環境影響評估法第18條規定執行開發行為中現場監督考核工作，發現原告正在進行「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」之施工，惟原告並未依行政院環境保護署（下稱環保署）公告「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論第4點之規定，於施工前訂定「施工環境保護執行計畫」送環保署備查，以及原告未依環境影響評估法第7條第3項暨同法施行細則第18條之規定，先行舉辦公開說明會即逕行實施開發行為，核認原告未依審查通過之環境影響因應對策所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，被告 爰依 同法第23條第1項第1款規定以95年5月19日府環綜字第09500739190號函附處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本件爭執點：
⒈原告是否本件開發案的開發單位？⒉原告所為是否開發行為？㈡原告主張之理由：
⒈茲查，本件乃「行政院促進民間參與公共建設推動委員
」列管執行之重大促進民間參與公共建設計畫之一，「開發單位」應為實際進行開發計畫之民間機構，而非原告。原告所為之地上物清除行為亦非「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」案之開發行為，而係民間機構於開發計畫進行前，原告依其職權所為地上物佔用排除之公權力行為，尚與《環境影響評估法》無涉，合先敘明。
⒉被告及訴願決定機關認此情況有該法之適用，顯屬有誤，茲詳述如下：
⑴本件之「開發單位」應為實際進行開發計畫之得標民
間機構，而非原告；被告及訴願決定機關之認定顯有錯誤：
①查本件原告係奉內政部92年1月29日內授營綜字00
000000000號函授權辦理之「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」，乃「行政院促進民間參與公共建設推動委員」列管執行之重大促進民間參與公共建設計畫之一（下稱本開發計畫）。本開發計畫之執行併含提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設等社會公益目的，故本開發計畫之性質、內容、執行程序及相關法律之適用與解釋，與一般政府自辦開發之計畫有別，其開發單位之認定，應以實際簽訂投資契約並進行開發之民間機構為準。
②按本件開發計畫係依據非都市土地開發審議作業規
範規定，採使用「分區變更」與「使用地變更編定」分開申請之二階段方式辦理。本件原告所提之環境影響說明書第一章及第五章中雖分別載有「開發單位名稱及其營業所或事務所」及「開發行為之目的及內容」等內容，惟該章節載列之目的，無非希冀於公開招商前透過政府機關提出初步之環評說明及相關計畫資料，明確計畫用地之發展方向，減低廠商投資之不確定因素，不僅可提高民間之參與意願，亦可保留用地規劃之彈性。從而，原告於本計畫中僅係負責將經管之土地辦理第1階段之使用分區變更作業，其後得標之開發人（必為民間機構）應於使用分區變更計畫經核准之日起3年內，依規定程序提出使用地變更編定計畫案，自開發人申請用地編定後，本開發計畫方實際進入開發行為之階段。此觀內政部92年10月2日台內營字第0920088878號函准本開發計畫用地使用分區變更案之說明2、3均指：「本開發計畫尚須依規定完成變更編定後方可開發‧‧‧」（原證二），及交通部觀光局93年3月1日觀民字第0930004472號函說明2所示：
「本興辦事業計畫內容非經核准，不得任意變更；另辦理用地變更編定，仍應依非都市土地使用管制規則及相關規定辦理。」等函釋內容可證（原證三）。系爭土地之使用地編定迄今仍為農牧用地，尚未完成變更編定，故仍不可進入開發行為階段，其後續實際開發及用地變更編定之作業仍須由得標之「民間機構」依其開發計畫循序辦理開發許可及變更編定後，方可開發。
③本開發計畫既已於94年6月27日與得標之民間機構
完成投資契約之簽訂，且原告亦將經行政院環境保護署（下稱環保署）核定之環境影響說明書審查結論內容，列載入該投資契約之相關條文（原證四）。該投資契約之第6條第3項（6.3）約定：「乙方（民間機構）依法應申請用地編定，並檢具開發計畫書送花蓮縣政府審查。‧‧‧」，同條第4項（6.4）約定：「乙方（民間機構）依法應辦理本計畫基地開發行為之環境影響評估。乙方於確認開發計畫後，應檢具環境影響說明書，送環境保護主管機關審查‧‧‧另乙方於動工前應舉行公開之說明會‧‧‧」準此，負有依其開發計畫內容辦理相關之環境影響評估作業及環境保護執行計畫，並辦理相關用地之變更編定及開發作業之義務者，係為該促參案之民間機構，而非原告。故依促進民間參與公共建設法第8條、非都市土地使用管制規則第15條及《環境影響評估法》所稱之「開發單位」自係指該實際進行開發計畫之民間機構。被告及環保署之認定，顯有錯誤。
④次查，依本件經環保署核定環境影響說明書第五章
5.1開發目的第2段說明所示可知，本開發計畫既為促參計畫之類型，其辦理方式及程序進行皆應依循《促進民間參與公共建設法》（下稱促參法）之精神與目的，分階段辦理相關使用分區變更及用地變更編定之作業○○○區○○○段僅屬BOT開發計畫案進行之先期作業，與後階段之實質開發行為有異，故實質之開發單位應依上述環境影響說明書內容及促參法規定之精神加以認定。原告本非本件促參開發計畫之實質開發單位，更非開發行為之執行機關，被告未詳加審酌本開發計畫屬「促進民間參與公共建設計畫」之性質與精神、相關實質內容、及其與一般開發計畫案間之差異等問題，率將原告認定為本開發計畫之開發單位，不僅與本開發計畫之訂立精神大相逕庭，更與國家推動民間機構參與公共建設之政策目的有所違背。
⑵被告及訴願決定機關認定原告所為之「地上物佔用排
除行為」係屬執行本開發計畫之「開發行為」，此與事實有誤，亦不符合本計畫屬「促進民間參與公共建設計畫」之性質：
①如前所述，本開發計畫為「促進民間參與公共建設
計畫」之性質，係由原告與民間機構簽訂投資契約後，將系爭土地交予民間機構實際進行開發。依雙方投資契約之約定，原告應交付排除佔用後之土地予民間機構，故原告須將該基地上佔用人之地上物排除後，方得交地予民間機構辦理規劃開發。本件經花蓮縣政府及鳳林鎮公所協助，原告已完成地上物查估並發放救濟金等作業。為避免該區土地於救濟金發放後仍繼續遭佔用，甚將造成監察院糾正土地管理機關廢弛職務之情事，原告遂依規定辦理地上物佔用排除，並將本地上物清除工程報經花蓮縣政府同意，於95年2月22日以空氣污染防制規定列管執行在案（原證五），顯係被告認定該佔用排除工程非屬環境影響說明書之規定內容。原告嗣於95年2月24日函請各佔用人自行遷移，未辦理移除者，方本於公權力執行佔用物排除工程，原告執行本清除工程之過程皆依規定辦理，並無任何違法之處，合先敘明。
②依本環境影響說明書第五章表5.1-1（原證六）中
施工階段所載：「1.工程內容：整地開挖工程、建築物建造工程、植栽綠化工程。2.施工程序：整地開挖、排水系統、建築物本體、給水系統、污水處理工程、景觀塑造。」，本件地上物清除工程係為排除農作物、工寮等佔用物之公權力行使作為，屬原告依其受託管理國有土地之權限所為土地管理行為，並非上開環境說明書之工程內容範圍，亦未為任何上開之施工程序事項。
③原處分書及訴願決定書中援引環保署90年3月23日
90環署中字第0004985號函（附件二）中之內容：「‧‧‧『施工前』，應指地表整地、雜物清除、樹木遷移等工程行為之前。‧‧‧」，其內容界定不清，且個案性質迥異，被告據此認定原告之行為已進入「施工階段」實為有誤，又毫無憑據即將該函所稱之「施工前」與《環境影響評估法》第4條所稱之「開發行為」聯結，認為原告清除地上物之行為即屬本計畫案之開發行為，其邏輯實屬跳躍，且於法無據。
④本件是否已有《環境影響評估法》之適用，端視其
是否已屬《環境影響評估法》第4條所稱之「開發行為」；而是否屬開發行為之判斷應視各個計畫之內容而為實質認定。本件地上物佔用排除行為並未涵蓋於本環境影響說明書中所述之工程內容中已如前述，其自非屬本開發計畫之一部，更非《環境影響評估法》第4條所稱之「開發行為」。前揭環保署關於「施工前」定義之函釋與《環境影響評估法》第4條所稱之「開發行為」定義全然無關，其內容中之「‧‧‧審查結論所稱『施工前』‧‧‧」究何所指亦不明確，應係針對該案之個案疑義所為。被告斷章取義、張冠李戴，隨意援引一則與「開發行為」之定義無涉之行政函釋，逕自判斷原告之地上物佔用排除行為屬「開發行為」，並作成違法處分，課以原告罰鍰；訴願決定機關亦未詳為審查，仍援引該函釋而駁回原告之訴願，於法不合。原告本於公有土地管理機關權責所進行之土地管理必要行為，如擴張解釋為《環境影響評估法》之適用範圍，其解釋顯係過當，是否符合該法之立法目的與精神，顯非無疑。
⑤又按，訴願決定理由謂：「‧‧‧該開發場址已豎
立施工告示牌，標示『花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程』，載明施工期間自95年3月1日起至95年8月1日止‧‧‧部分區域已設置鐵刺絲圍籬，開發場址內有挖土機具作業中，進行大面積地表覆蓄植被鏟除‧‧‧核認系爭開發案已經開工施作‧‧‧」云云，實有誤會。系爭地上物清除行為是否已正式進入開發行為階段，應以該行為是否已屬本案環境影響說明書中之施工內容為斷，而非僅因「已豎立施工告示牌」，即認本案已開工施作，豎立告示牌與本計畫案是否已正式進行開發實屬二事。又查，該告示牌上清楚標示此進行中之工程乃「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」，施工期間僅有5個月；然本開發案之名稱乃「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」，施工期間為2年（見原證五），該告示牌之內容顯與本開發計畫之工程內容有異，明確可知此僅係進行開發前之計畫案範圍內之土地管理作為，而非開發案本身。從而，訴願決定書以告示牌之豎立及其內容為判斷系爭開發案已開工施作之基準，並非正確。
⑥末查，本件地上物清除工程確實僅排除農作物、工
寮等佔用物，並未如訴願理由書中所言「進行大面積地表覆蓄植被鏟除」，此有地上物清除工程進行前後之照片可證（原證七）。由此照片明顯可見，清除工程進行後該土地之植被並未被破壞，亦保持原本地形，使用刺絲圍籬亦僅因土地管理之便，避免再遭民眾任意侵入佔用而設，此情況與正式進行開發行為實有天壤之別。被告及訴願決定機關之認事用法，確有違誤。
⒊本件原告所為者僅係土地管理者所為之管理行為，尚無
環境影響評估法第7條之適用。依環境影響評估法施行細則第18條之規定觀之，本件確實尚未進入應舉行公開說明會之階段：
⑴茲查，本件本開發計畫係一BOT案件，整個開發案之
作業流程係土地管理單位先將土地上之佔用物排除後，交付土地予得標廠商進行開發。得標廠商於擬定具體開發計畫後，應向目的事業主管機關申請許可，得到許可後方得動工。環境影響評估法施行細則第18條規定：「開發單位依本法第7條第3項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」由此規定可知，環境影響評估法第7條所謂應舉行公開說明會之時點應為「得標廠商之具體開發計畫得到主管機關許可後，正式進行動工前」。
⑵惟本件「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」雖已與
民間機構簽訂投資契約（參原證四），並要求，‧‧‧然該民間機構迄今就園區內之實質開發計畫均尚未取得目的事業主管機關之許可，整個開發計畫亦僅為一極粗略之開發構想，尚無具體之實質規劃內容，顯然未進入環境影響評估法施行細則第18條所規定應舉辦公開說明會之階段。原告曾就本開發計畫是否得在未取得使用地變更編定之開發許可前進行開發乙事，發文請示內政部營建署（原證八）；內政部營建署回函表示本案用地尚未完成開發許可，尚不得辦理土地異動登記，仍受使用地類別之相關管制，不得開發（原證九）；由此亦顯見本件尚無須舉辦公開說明會。
⑶再查，此開發案之具體規劃內容及細節依BOT之流程
及原證四投資契約第6條第3項之約定，均是由得標之廠商自行設計、施作，原告不可能進行此等工作。
而當該開發案尚無具體內容之時，責求原告舉行說明會有何實益？又有何內容可資「說明」？準此，原告之行為顯係基於土地管理人地位所為之排除佔用物之管理行為，而非環境影響評估法所稱之開發行為，應無環境影響評估法第7條之適用。
⑷又查，環境影響評估法第18條第1項規定：「開發行
為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」惟如前所述，本件既未取得開發許可，尚不得動工，顯非「開發行為進行中及完成後使用時」之階段，因此並無所謂目的事業主管機關應就原告之排除佔用物行為進行追蹤之情事，主管機關亦尚無須監督本件之執行情形。
⒋退萬步言，縱認本件有環境影響評估法之適用，被告亦無權對原告進行裁罰：
⑴按環境影響評估法第18條第1項規定：「開發行為進
行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」而該條文內容所稱「主管機關」，依環境影響評估法施行細則第12條規定：「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」⑵準此，上開環境影響評估法第18條第1項所定開發行
為進行中及完成使用時環境影響評估審查結論執行情形之監督權限，係專屬於審查該開發案環境影響評估之主管機關。按本件開發案既係行政院環保署於92年
2月17日以環署綜字第0000000000C號公告審查結論並通過環境影響評估審查在案，故僅行政院環保署為本件開發案之主管機關。
⑶又環境影響評估法施行細則第12條後段雖規定：「‧
‧‧必要時，上級主管機關得『委託』下級主管機關辦理。」，然此涉及不同地方自治團體（不同行政主體）間之權限移轉，應屬地方制度法第2條第3款規定：「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」故環境影響評估法施行細則第12條後段所稱之「委託」屬「委辦」之性質，仍應類推適用行政程序法第15條第3項：「‧‧‧應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」之規定。然環保署並未踐行前揭法定程序，被告對於系爭開發案並無監督之權，自不具備環境影響評估法第18條第1項所定監督開發單位之權限，依法不得對原告為任何裁罰。準此，被告之行政處分顯有逾越權限之違法而應撤銷之。
⒌綜上所述，本開發計畫為促參計畫之類型，其辦理方式
及程序進行皆應依據《促進民間參與公共建設法》第8條之規定，本件係由民間機構投資興建及營運，故開發主體為民間機構，並非原告。原告亦非本件中受《環境影響評估法》所規範之對象。況且原告所為佔用人之地上物清除工程，應屬土地管理機關行使公權力之行為，本開發計畫經內政部及交通部觀光局等目的事業主管機關核定之開發許可，均尚未進入實質開發階段，原告所為之土地佔用物排除行為，應非屬本開發計畫中開發行為之範疇，亦無《環境影響評估法》相關規定之適用。
另被告未察本件依非都市土地使用管制規則及目的事業主管機關之規定尚不可開發，而逕認定本件須進入開發階段方可辦理地上物佔用排除，此將造成原告違反前開相關法令。故被告及訴願決定機關未察本件開發計畫之性質及內容，逕而認定原告所為屬開發行為，而未依相關規定舉行公開說明會及訂定施工環境保護執行計畫等情，處以30萬元之罰鍰，此處分及訴願決定顯有違法及不當之處，請鈞院賜准如訴之聲明之判決，以維原告權益。
㈢被告主張之理由：
⒈本件「開發單位」當屬原告，至為灼然。
⑴環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為
行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」，上揭條文明定環保署及被告為環境影響評估之主管機關，合先說明。
⑵再者，環評法施行細則第7條規定：「本法所稱開發
單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」；又查：「說明書‧‧‧應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）‧‧‧規定辦理。」、「附件三說明書應記載事項及審查要件‧‧‧一、開發單位名稱及其營業所或事務所‧‧‧如附表一。‧‧‧附表一開發單位之名稱及其營業所或事務所，負責人姓名、住、居所及身分證統一編號‧‧‧附註：3.送審時之開發單位為政府專案計畫之規劃設計或施工機構，應在說明書或評估書說明其任務，並檢附該機構之組織章則。」開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項、同準則附件3說明書應記載事項及審查要件、同準則附件3說明書應記載事項及審查要件之附表1中之附註3分別定有明文（詳如附件6）。
⑶綜觀上揭條文規定，可歸納其規範意旨如下：
①就「開發單位」之定義，環評法施行細則第7條已
有明文規定，原告不應另以促進民間參與公共建設法、非都市土地使用管制規則等規定，試圖重新定義何謂環評法上之「開發單位」。
②原告於起訴狀第5、6頁第㈣點所為陳述，事涉環
評法修法事宜，與本案無直接關係，申言之，若原告認為環評法就開發單位之定義並未參酌促參法之精神致規定存有疏漏之處，自應另與環保署進行溝通並提出修法建議方為正辦。
③末查，本件主管機關（環保署、花蓮縣環保局）與
本件目的事業主管機關（內政部），依法分工各司其職，須在法令授權範圍內行使職權。查原告雖一再表示「本開發計畫之性質、內容、執行程序及相關法律之適用與解釋，與一般政府自辦開發之計畫有別，其開發單位之認定，應以實際簽訂投資契約並進行開發之民間機構為準。」惟上開意見僅屬目的事業主管機關之意見。至於某一開發行為之開發單位是否符合環評法法上開發單位之規範內容，自仍應由環評法所定主管機關進行審查認定，殊難因各行政機關間意見不同，即可遽謂「開發單位之認定，應以實際簽訂投資契約並進行開發之民間機構為準」。
⒉原告所為之「地上物佔用排除行為」自屬應受環評法所規範之「開發行為」：
⑴環評法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下
：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」⑵環評法第5條第1項第6款規定：「下列開發行為對
環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：‧‧‧六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。」⑶環評法第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應
實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」⑷環評法施行細則第8條第1項規定：「本法第6條第
1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」⑸綜觀上揭條文內容，當可獲致以下結論：
①原告進行之「將經管之土地辦理第1階段之使用分
區變更作業、辦理之占用物排除工程」之行為，明顯即屬於針對系爭「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」所進行之開發行為中屬於「規劃、進行」的行為，上開行為既已符合環評法第4條第1款所稱開發行為之構成要件，系爭「將經管之土地辦理第一階段之使用分區變更作業、辦理之占用物排除工程」之行為」屬於環評法上之開發行為實至為灼然。
②本開發案依環評法第5條第1項第6款規定，應實
施環境影響評估。再者，依環評法第6條第1項規定，本案之開發行為（包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用）既然依上揭環評法第5條第
1項第6款規定屬於應實施環境影響評估者，則開發單位於規劃時（包括進行可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。環評法施行細則第8條第1項參照)，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。上開所陳，即為原告為何須就「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」提出環境影響說明書之原因。
③簡言之，原告認為其所進行之「開發前之計畫案範
圍內之土地管理作為」（原告起訴狀第10頁第6行）非屬環評法上規範之開發行為，然而上述「開發前之計畫案範圍內之土地管理作為」明顯包括於本開發案之開發行為範疇內，（環評法施行細則第8條第1項參照），是故其自然須受環評法之管制監督。
⒊再按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響
說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、‧‧‧第17條之規定者。」環境影響評估法第7條第3項、第17條及第23條第1項第1款定有明文。又同法施行細則第18條規定：「開發單位依本法第7條第3項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」⒋再查：
⑴開發單位應於動工前先行舉辦公開說明會，且應依據
環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行，為前揭法條明定開發單位應盡之義務，若有違反，即應受罰。本縣環保局於前述事實欄所述時日派員會同花蓮縣議會、原告等單位會勘與查核原告辦理「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」案之開發基地，發現該開發場址已豎立施工告示牌，標示「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」，載明施工期間自95年3月1日起至95年8月1日止，公告進行面積計210公頃之地上物清除作業事項，部分區域已設置鐵刺絲圍籬，開發場址內有挖土機具作業中，進行大面積地表覆蓄植被剷除，包括雜草、雜林、果樹等移除作業，再逕以露天燃燒之方式處理，有採證照片20張附卷可稽（詳如附件1），核認系爭開發案已經開工施作。惟原告並未依行政院環境保護署92年2月17日環署綜字第0000000000C號公告「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論第4點之規定（附件7），於施工前訂定「施工環境保護執行計畫」送行政院環境保護署備查；且原告亦未依環境影響評估法第7條第3項暨同法施行細則第18條之規定，於動工前舉辦公開說明會即逕行實施開發行為，原告未依審查通過之環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，違規事實洵足認定，被告依法據以處分，並無不合。
⑵關於原告主張該占用物排除工程作業非屬開發工程之
地上物清除，渠依法執行對於占用人之農作、工寮等占用物排除清理工程，該過程係執行公權力並無任何違法之處，非屬開發行為乙節，惟查卷附採證照片顯示（附件1），現場豎立之工程標示牌明確記載係進行「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」，原告於系爭場址以挖土機等工具進行大面積雜草、雜木等雜物清除及樹木砍伐與遷移並將清除砍伐之林木、樹枝、雜草等雜物分批堆置，再逕以露天燃燒之方式處理，確認該場址正進行工程標示牌所公告揭示「地上物清除」之排除工程，非如原告所稱僅是占用人農作、工寮等「占用物清除」。且再查原告於「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第五章「開發行為之目的及其內容」中即已表明：「計畫利用東部區域合適公有土地予以整理，分期釋出，‧‧‧進行期前招商開發之作業為始。‧‧‧未來待BOT廠商確定之後，再由廠商提出開發計畫，‧‧‧。」（附件8，定稿本第五章5-1頁），顯見原告之開發計畫案係以土地整理為主，以進行大面積之雜草、雜木、雜物清除及樹木砍伐與遷移等土地及地上物之清除整理為首要工程，縱其中有少數占用人農作、工寮等「占用物之清除」，仍係屬本件土地清除整理之範疇。又依行政院環境保護署90年3月23日環署中字第0004985號函釋：「有關審查結論所稱『施工前』，應指地表整地、雜物清除、樹木遷移等工程行為之前。」意旨（附件9），足認原告系爭場址業已進入施工之階段，且原告係逕以露天燃燒之方式處理該等廢棄物，顯未依「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第八章「環境保護對策及替代方案」8.1㈠5.廢棄物乙節所載：「施工期間之廢棄物，包括原地表覆蓄植被‧‧‧砍伐之林木將由移栽、木材等使用分類收集而減少廢棄量，擬採區內掩埋之方式，滾壓夯實並覆以表土加以綠化‧‧‧。」（詳如附件10，定稿本第八章8-4頁）之內容切實辦理。是原告主張渠係依法執行公權力，清除占用物，非屬開發行為云云，核無足採。
⑶至於原告訴稱渠係奉內政部授權辦理列管之重大促參
計畫，採行BOT方案，與一般都市或非都市土地開發計畫有別乙節，惟查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第五章「開發行為之目的及其內容」中即已表明：「計畫利用東部區域合適公有土地予以整理，分期釋出，‧‧‧進行期前招商開發之作業為始。‧‧‧未來待BOT廠商確定之後，再由廠商提出開發計畫，‧‧‧」，同時並允諾「本案於未來BOT由廠商開發時，依環境影響評估法提出『環境影響差異分析報告』，高爾夫球場部分再提送『環境影響說明書』‧‧‧」（詳附件11，定稿本附錄二十一「大會、初審會、書面委員意見答覆說明」中「專案小組初審會議審查意見及答覆說明」第
5頁），可見由原告進行期前整地開發既為本件環境影響評估開發案之重點計畫，自應依照「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」內容確切施行。
⒌原告於行政訴訟狀第7頁第7行表示略以：「於95年2
月22日以空氣污染防制規定列管執行在案‧‧‧等云云」乙節，惟查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第七章7-27頁第㈤點經濟活動第1點施工階段亦敘明略以：「基地施工期間，對經濟活動的影響為創造營造就業機會，同時增加地方政府之營建稅收，另需依法繳納空氣污染防制費用，供政府執行空氣污染防治措施之使用‧‧‧」（詳如附件12）；再查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第八章8.3環境管理計畫第8-10、11頁第㈠點設計階段環境管理第2項計畫要點⑴於工程施工前。根據「環境影響說明書（定稿本）」並參酌環保署之作業準則及相關「工程污染防制規範」規定，公共設施開發單位（新開局）及各區未來召商之開發單位應撰寫『施工階段環境保護對策』送環保主管機關核備，並納入施工規範中（附件13）。
⒍綜上所述，況凡經主管機關通過環境影響評估之開發案
，開發單位均應遵守環境影響評估法之相關規定，並依環境影響說明書、評估書及審查結論之內容切實執行，不因開發案是否屬重大之促參計畫而有差別，從而自不得藉詞系爭開發案為重大促參計畫而冀求免除環境影響評估法所定之義務與責任，原告所述，洵屬卸責之詞，不足採憑。本件原告所訴尚非可採，請鈞院判如被告答辯聲明。
理由
一、本件原告代表人原為 鄭榮隆 ，訴訟中變更為謝正昌，業據被告新任代表人謝正昌聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。
但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」、「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」、「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、‧‧‧第17條之規定者。」環境影響評估法第2條、第7條、第17條及第23條第1項第1款分別定有明文。又「開發單位依本法第7條第3項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。
」復為同法施行細則第18條所明定。
三、緣原告為辦理「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」案之開發單位，經花蓮縣環保局分別於95年4月14日及95年4月26日派員會同花蓮縣議會、花蓮縣政府地政局、原住民行政局、城鄉發展局、農業局及原告等相關單位赴原告開發基地（坐落於花蓮縣○○鎮○○里○里○段98－4及綜開段371等33筆土地內），依環境影響評估法第18條規定執行開發行為中現場監督考核工作，發現原告正在進行「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」之施工，惟原告並未依行政院環保署公告「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論第4點之規定，於施工前訂定「施工環境保護執行計畫」送環保署備查，且未依環境影響評估法第7條第
3項暨同法施行細則第18條之規定，先行舉辦公開說明會即逕行實施開發行為，核認原告未依審查通過之環境影響因應對策所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，被告爰依同法第23條第1項第1款規定以95年5月19日府環綜字第09500739190號函附處分書處原告30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為原告是否開發單位，其所為是否開發行為。
四、查本件「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」開發案，係原告所辦理，且由原告檢具開發計畫環境影響說明書送請行政院環保署審查，經行政院環保署以92年2月17日環署綜字第0000000000C號公告「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論在案（見原處分卷第37頁），該公告明訂：「本案為有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：一、..四、應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，開發單位於施工前應送本署備查。」。次查花蓮縣環保局於95年4月14日及同年月26日兩度派員會同花蓮縣議會、原告等單位會勘與查核系爭開發案之開發基地，發現該開發場址已豎立施工告示牌，載明工程名稱「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」，施工期間自95年3月1日起至95年8月1日止，公告進行面積計210公頃之地上物清除作業事項，其中部分區域已設置鐵刺絲圍籬，該開發場址內有挖土機具作業中，進行大面積地表覆蓄植被剷除，包括雜草、果樹、雜林等移除作業，有花蓮縣議會95年4月18日會議字第0950001618號函附同年月14日鳳林綜合工業區BOT開發案專案會議紀錄（見處分卷第3頁）、95年4月26日鳳林綜合工業區BOT開發案專案會勘紀錄（見處分卷第7頁）及會勘採證照片（見處分卷第9頁至第18頁）附卷可憑，依上開會勘事證，被告認定系爭開發案已經開工施作，並無不合。被告因認原告未依前述「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論第4點之規定，於施工前訂定「施工環境保護執行計畫」送行政院環保署備查，核認原告未依審查通過之環境影響因應對策所載內容及審查結論切實執行，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處原告30萬元罰鍰，則核屬有據。次查本件開發案之環境影響說明書審查結論，業經環保署核認屬無須進行第2階段環境影響評估之案件，此為兩造所不爭執。惟環評法第7條第3項固規定：「前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」但環境影響評估法施行細則18條則規定：「開發單位依本法第7條第3項舉行公開之說明會，應於開發單位經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」經核本件原告所為之前揭開發行為尚未經目的事業主管機關之許可，核與前開舉行公開說明會之要件不合，被告認定原告違反環境影響評估法第7條第3項之規定，依同法第23條第1項第1款規定，做成系爭處分，該部分即有未洽。惟原告既有違反環評法第17條規定之行為，被告依同法第23條第
1項第1款做成系爭裁罰處分，並無不合。
五、原告主張其係奉內政部授權辦理「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」，乃「行政院促進民間參與公共建設推動委員」列管執行之重大促進民間參與公共建設計畫之一，與一般政府自辦開發之計畫有別，其開發單位之認定，應以實際簽訂投資契約並進行開發之民間機構為準。且本件開發計畫係依據非都市土地開發審議作業規範規定，採使用「分區變更」與「使用地變更編定」分開申請之2階段方式辦理，原告於本計畫中僅係負責將經管之土地辦理第1階段之使用分區變更作業，其後得標之開發人應於使用分區變更計畫經核准之日起3年內，依規定程序提出使用地變更編定計畫案，自開發人申請用地編定後，本開發計畫方實際進入開發行為之階段。從而「開發單位」應為實際進行開發計畫之得標民間機構，而非原告云云。惟按環評法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」；次按開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項規定：「說明書‧‧‧應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）‧‧‧規定辦理。」，而上該規定之附件三，即「說明書應記載事項及審查要件」之應記載事項為「一、開發單位名稱及其營業所或事務所」審查要件如附表一（見處分卷第32頁）；而該附表一，即「開開發單位之名稱及其營業所或事務所，負責人姓名、住、居所及身分證統一編號」表，該表之附註3明載：「送審時之開發單位為政府專案計畫之規劃設計或施工機構，應在說明書或評估書說明其任務，並檢附該機構之組織章則。」（見處分卷第33頁）。從而，環評法施行細則第7條所定義之「開發單位」已如前揭明文所定，原告試圖另以促進民間參與公共建設法、非都市土地使用管制規則等規定，重新定義環評法上之「開發單位」，要屬無據。查本件開發案之環境影響說明書既係原告檢送行政院環保署審查，揆諸前揭規定及說明，原告即為本件開發案之開發單位，要無疑義。原告主張應以得標並進行開發之民間機構為開發單位，更屬無稽，蓋該民間機構尚未著手本件開發案之動工，何以做為處分裁罰之主體，原告此種主張，洵不足採。
六、原告主張系爭土地之使用地編定迄今仍為農牧用地，尚未完成變更編定，故仍不可進入開發行為階段；又本開發計畫既已於94年6月27日與得標之民間機構完成投資契約之簽訂，且原告亦將經行政院環保署核定之環境影響說明書審查結論內容，列載入該投資契約之相關條文，辦理相關用地之變更編定及開發作業之義務者，係為該促參案之民間機構，而非原告云云；但查系爭土地使用編定為何，與原告有無實際動工無涉，要無尚未完成變更編定，不可進入開發行為階段之詞，阻卻原告違規事實之餘地。至於得標之民間機構依契約應如何進行開發行為，係其得標後，將來如何依契約及環評法相關規定所應盡之義務，核與本件原告業已進行之動工要無牽涉，原告此項主張，殊不足採。
七、原告另主張系爭占用物排除工程作業非屬開發工程之地上物清除，渠依法執行對於占用人之農作、工寮等占用物排除清理工程，該過程係執行公權力並無任何違法之處，非屬開發行為云云；惟按環評法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」；第5條第1項第6款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：‧‧‧六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。」；第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」又同法施行細則第8條第1項規定：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」。查本件原告進行之「將經管之土地辦理第1階段之使用分區變更作業、辦理之占用物排除工程」之行為，明顯即屬於針對系爭「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」所進行之開發行為中屬於「規劃、進行」的行為，上開行為既已符合前揭環評法第4條第1款所稱開發行為之構成要件，系爭「將經管之土地辦理第一階段之使用分區變更作業、辦理之占用物排除工程」之行為」屬於環評法上之開發行為，至臻明確。從而，本開發案依環評法第5條第1項第6款規定，應實施環境影響評估；依環評法第6條第1項規定，本案之開發行為（包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用）開發單位於規劃時（包括進行可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。環評法施行細則第8條第1項參照)，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。此即原告須就「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫」提出環境影響說明書之原因。而上述「開發前之計畫案範圍內之土地管理作為」明顯包括於本開發案之開發行為範疇內，（環評法施行細則第8條第1項參照）自應受環評法之管制監督。次查：㈠依卷附採證照片顯示，現場豎立之工程標示牌明確記載係進行「花蓮縣鳳林休閒渡假園區地上物清除工程」（見處分卷第9頁），原告於系爭場址以挖土機等工具進行大面積雜草、雜木等雜物清除及樹木砍伐與遷移並將清除砍伐之林木、樹枝、雜草等雜物分批堆置，再逕以露天燃燒之方式處理（見處分卷第10頁至15頁），足以確認該場址正進行工程標示牌所公告揭示「地上物清除」之排除工程，非如原告所稱僅是占用人農作、工寮等「占用物清除」。㈡原告於「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書(定稿本)」第五章「開發行為之目的及其內容」中即已表明：「計畫利用東部區域合適公有土地予以整理，分期釋出，‧‧‧進行期前招商開發之作業為始。‧‧‧未來待BOT廠商確定之後，再由廠商提出開發計畫，‧‧‧。
」（見處分卷第39頁），顯見原告之開發計畫案係以土地整理為主，以進行大面積之雜草、雜木、雜物清除及樹木砍伐與遷移等土地及地上物之清除整理為首要工程，縱其中有少數占用人農作、工寮等「占用物之清除」，仍係屬本件土地清除整理之範疇。又依行政院環境保護署90年3月23日環署中字第0004985號函釋：「有關審查結論所稱『施工前』，應指地表整地、雜物清除、樹木遷移等工程行為之前。」之意旨（見處分卷第40頁），益證原告系爭場址業已進入施工之階段，且原告係逕以露天燃燒之方式處理該等廢棄物，顯未依「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第八章「環境保護對策及替代方案」8.1㈠5.廢棄物乙節所載：「施工期間之廢棄物，包括原地表覆蓄植被‧‧‧砍伐之林木將由移栽、木材等使用分類收集而減少廢棄量，擬採區內掩埋之方式，滾壓夯實並覆以表土加以綠化‧‧‧。」（見處分卷第41頁）之內容切實辦理。是原告主張渠係依法執行公權力，清除占用物，非屬開發行為云云，顯不足採。
八、原告主張其係奉內政部授權辦理列管之重大促參計畫，採行
BOT方案，與一般都市或非都市土地開發計畫有別云云；但查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第五章「開發行為之目的及其內容」中即已表明：
「計畫利用東部區域合適公有土地予以整理，分期釋出，‧‧‧進行期前招商開發之作業為始。‧‧‧未來待BOT廠商確定之後，再由廠商提出開發計畫，‧‧‧」，同時並允諾「本案於未來BOT由廠商開發時，依環境影響評估法提出『環境影響差異分析報告』，高爾夫球場部分再提送『環境影響說明書』‧‧‧」（見原處分卷第42頁），可見原告進行期前整地開發既為本件環境影響評估開發案之重點計畫，自應依照「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」內容確切施行，要無主張辦理促參計畫，而阻卻違規之餘地。
九、原告主張本件於95年2月22日以空氣污染防制規定列管執行在案，顯係被告認定該佔用排除工程非屬環境影響說明書之規定內容云云；但查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第七章7-27頁第㈤點經濟活動第
1點施工階段亦敘明略以：「基地施工期間，對經濟活動的影響為創造營造就業機會，同時增加地方政府之營建稅收，另需依法繳納空氣污染防制費用，供政府執行空氣污染防治措施之使用‧‧‧」（見原處分卷第43頁）；再查「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書（定稿本）」第
8章8.3環境管理計畫項下之㈠設計階段環境管理，其第2項計畫要點規定：「⑴於工程施工前。根據「環境影響說明書（定稿本）」並參酌環保署之作業準則及相關「工程污染防制規範」規定，公共設施開發單位（新開局）及各區未來召商之開發單位應撰寫『施工階段環境保護對策』送環保主管機關核備，並納入施工規範中。」等語（見原處分卷第45頁）。足見以空氣污染防制規定列管執行係本件開發計畫環境影響說明書所規定之項目，原告此項主張容有誤解，要不足採。
十、原告主張縱認本件有環境影響評估法之適用，被告亦無權所稱「主管機關」，依環境影響評估法施行細則第12條規定：
「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」云云；惟按「本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」環境影響評估法第2條定有明文。又環境保護法施行細則第5條第4款亦明定：「本法所定縣（市）主管機關之權限如下：..四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督。」可知，本件被告依據上開規定，基於法定監督權限，認定原告違反環境影響評估法第17條規定，未依同法第23條第1項第1款做成系爭處分，要屬有據；反觀環境影響評估法第18條第1項「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」之規定及環境影響評估法施行細則第12條「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」之規定，則係指環評之審查及審議，與監督執行無涉，原告此項主張，洵屬誤解，不足採取。
十一、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其為本件開發案之開發單位，而未依「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫環境影響說明書」審查結論第4點之規定，於施工前訂定「施工環境保護執行計畫」送行政院環保署備查，且亦未依環評法第7條第3項暨同法施行細則第18條規定，於動工前舉行公開之說明會即逕行實施開發行為，被告核認原告未依審查通過之環境影響因應對策所載內容及審查結論切實執行，違反環評法第7條第3項及第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處原告30萬元罰鍰，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
十二、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年8月23日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年8月23日
書記官孫筱晴