裁判字號：最高行政法院106年判字第21號判決
裁判日期：民國106年01月12日
裁判案由：退休給與
最高行政法院判決
106年度判字第21號上訴人 尤貴華 訴訟代理人 李平義 律師
李琳華 律師被上訴人交通部臺灣鐵路管理局代表人 鹿潔身 訴訟代理人 鍾開榮 律師
參加人 銓敘部 代表人 周弘憲 訴訟代理人 簡慧樺
郭玟君 上列當事人間退休給與事件，上訴人對於中華民國105年1月28日臺北高等行政法院104年度訴字第378號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人交通部臺灣鐵路管理局代表人於民國105年9月19日改由鹿潔身擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人原係被上訴人所屬臺北機務段（下稱臺北機務段）副工程司，於95年11月1日自願退休生效，選擇支領月退休金。其於同年10月16日（退休生效前），再任臺灣高速鐵路股份有限公司（下稱臺灣高鐵公司）職務。嗣行為時公務人員退休法（下稱退休法）99年8月4日修正公布全文37條，並自100年1月1日施行，第23條第1項第3款第3目規定擇領或兼領月退休金之人員任職政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業之事業職務者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復。臺灣高鐵公司於102年3月18日經參加人公告屬上開事業，參加人103年1月15日部退五字第1033802179號書函（下稱參加人103年1月15日函）轉知被上訴人上開公告，並謂上訴人如再任臺灣高鐵公司全職職務並支領薪資，依規定應停發月退休金。該書函經被上訴人檢送予臺北機務段，復以103年10月1日鐵人三字第1030032034號函（下稱系爭函一，乃上訴人所指原處分一）通知同機務段，應先行停發103年1月15日起之退休金，倘7月至12月份月退休金已發放，請該段協助辦理追繳事宜。該機務段爰以103年10月6日北機人字第1030002918號函（即系爭函二，乃上訴人所指原處分二），檢附參加人103年1月15日函及系爭函一，請上訴人於103年10月25日前，繳回103年7月至同年12月溢領之月退休金，計新臺幣（下同）20萬4,229元。上訴人不服，於103年10月27日經由該段向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）就系爭函一提起復審，於103年12月30日經復審決定駁回。其間，臺北機務段又以103年11月7日北機人字第000000000號函（即系爭函三，乃上訴人所指原處分三）促請上訴人於104年2月10日前繳回102年3月18日起至103年12月31日期間所領之退休金79萬173元。上訴人均不服，提起行政訴訟，訴請撤銷系爭函一、二、三及復審決定，經原判決駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：臺灣高鐵公司非屬退休法第23條第1項第3款第3目規定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業之事業，其經退休法施行細則第10條第3項所稱主管機關交通部認定在案。參加人僅得依各該主管機關所填具之概況表情形予以彙整並上網公告，無認定及審查權限。然參加人竟違背交通部之認定，而謂政府對臺灣高鐵公司之人事、財務及業務有直接、間接之控制權，乃有違法，系爭各該函竟依上開違法認定，停發上訴人自102年3月18日起之月退休金等權利，並命上訴人繳回102年3月18日至同年12月31日溢領之月退休金73萬173元，自屬不法，而復審決定未予撤銷，亦有違誤云云，求為判決將系函爭一、二、三及復審決定撤銷。
四、被上訴人則以：臺灣高鐵公司為退休法第23條第1項第3款第3目規定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業之事業，其經退休法施行細則第10條第3項所稱主管機關即參加人認定在案。爰被上訴人所屬退休人員再任該公司之全職工作職務者，須停止領受月退休金。被上訴人長期面臨人力結構老化及技術斷層問題，但因受限考試法及交通事業任用法律規定，只能藉由國考招募人才。一般人員受訓約2個月，技術人員則須5至7年才能獨立作業。臺灣高鐵公司招募技術人員大多本為被上訴人之人員；上訴人在退休生效前15日即到臺灣高鐵公司上班，若被上訴人之技術人員都跟上訴人一樣，趕辦退休後即前往臺灣高鐵公司上班，對被上訴人該等交通事業受害甚深等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、參加人 陳述略 以：退休法施行細則第10條第3項及第11條規定所稱主管機關，包含退休法制主管機關（即參加人）及財團法人或轉（再轉）投資事業之目的事業主管機關。退休法於100年1月1日修正施行後，關於退休再任停發月退休金之規定，係採從嚴規範。為徹底解決支領雙薪問題，立法院對於上述退休法將政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人及轉（再轉）投資事業，均納入該法限制範圍，非僅以形式上無控制權即予以排除。參加人就人事、財務及業務控制權三方面，審查政府對臺灣高鐵公司確有直接或間接之控制權，尤其是人事及財務方面。是以該公司確屬退休法第23條第1項第3款第3目所定政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍，此亦獲保訓會所肯認。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序事項：
1.查上訴人爭執之系爭函一，其主旨記載：「有關銓敘部復貴部前副工程師尤貴華先生再任臺灣高速鐵路股份有限公司，應先行停發月退休金，俟該部查明結果後，再辦理恢復或追繳月退休金，請查照。」其說明欄位記載：「本局103年1月23日鐵人三字第1030001908號書函轉銓敘部同年1月15日部退五字第1033802173號函諒達。」可知係根據參加人103年1月15日函而為，依本院91年判字第2319號判例，本件為多階段處分，自應對最後作成行政處分之機關即被上訴人提起本件撤銷訴訟，並命銓敘部參加訴訟。2.系爭函二、三其法律關係均在請求上訴人返還不當得利，但既無相關法令明文得由被上訴人單方以「行政處分」之方式命上訴人繳回溢領之月退休金，參照本院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，此通知並未對外直接發生下命上訴人繳回溢領月退休金或確認金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。上訴人對於非行政處分之系爭函二、三提起撤銷訴訟，起訴並非合法。㈡實體部分：分就人事、財務及業務控制權三方面，審查政府對臺灣高鐵公司是否有直接或間接之控制權，其論述與參加人相同，茲援用之。臺灣高鐵公司既屬退休法第23條第1項第3款第3目所定政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍，系爭函一並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。系爭函二、三非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，為不合法，原應以裁定駁回，惟為期卷證齊一，爰以判決駁回上訴人於原審之訴。
七、上訴意旨略以：㈠關於系爭函一、二、三及復審決定違法之論述，於與原審之陳述相同，茲援用之﹔原判決未查，即有適用退休法第23條不當之違背法令。㈡原判決以系爭函一、二及三關於命上訴人繳回溢領之月退休金部分非屬行政處分，顯有判決適用上開本院聯席會決議不當；求為廢棄原判決，並撤銷系爭函一、二、三及復審決定。
八、本院核：㈠按公務員退撫制度中以年金替代薪資，維持公務員老年基本
經濟生活，雖屬於公務員制度性保障之範疇，但不論是來自稅收或保費為財源之年金體系，主要均來自工作世代的生產與報酬，其給付標準，乃無從自外於社會、經濟與人口結構變遷之挑戰。是以，99年8月4日修正，100年1月1日施行退休法第23條第1項第3款第3目、第2項分別規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復：……三、再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並具有下列條件之一者：……㈢任職政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代表、公股代表。」「本法中華民國一百年一月一日修正施行前擇領或兼領月退休金人員有下列情形之一者，自一百年四月一日起停止領受月退休金之權利，至原因消滅時恢復：……二、有前項第三款規定之情形。」（上開規定於105年5月11日條項再經修正公布）期以解決退休人員再任支領雙薪，致所得額度與基本生活需求顯不相當之情形，並藉此釋出工作機會，以求社會資源之合理分配。基此，公務人員退休生效日期、年資、等級、種類及給與經參加人審（核）定生效後，原取得審（核）定處分內容之退休金領受權，在上開法律施行後，合於停止受領月退休金領受權利要件者，因審（核）核定處分關於退休金定期發給部分之效力乃依法律規定事由之成就而停止，其相應所生之退休金請求權亦隨之不得行使，至其該事由消滅時始恢復；此無待於參加人另作成處分確認「停發事由」，也無涉於審（核）定處分違法應予撤銷的問題，此觀諸退休法施行細則第42條規定退休人員如有上開情事者，應主動通知原服務機關，轉報知機關終止或停止支給月退休金，並得於再任原因消滅後，請求繼續發給，無待於參加人作成處分以確認或形成即明。至於未依規定自再任之日起停止支領月退休金而有溢領情事者，則應由支給機關依法追繳自應停止支領日起溢領之退休金，復經退休法第23條第4項明文規定；職是，退休人員再任支領雙薪，原審（核）定退休處分關於定期發給退休金之效力當然停止，退休人員如仍支領月退休金，即屬無公法上原因而受有利益，應由支給機關行使公法上不當得利請求權，向其追繳。
㈡第按，公務人員退休撫卹新制（下稱退撫新制，相對者為退
撫舊制）自84年7月1日施行（退休法第14條第1項參照），擔任公職年資橫跨退撫新舊制之退休人員，其退休金依任職退撫新舊制年資分別計算。在退撫新制實施前任職年資之退休金由各級政府編列預算支付，其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，並以參加人（即銓敘部）為支給機關；而退撫新制實施後任職年資之退休金，由退撫基金支付，並以公務人員退休撫卹基金委員會（下稱基金管理會）為支給機關；此均經退休法施行細則第30條第1項、第3項所明文。故而，最後服務機關屬於中央之退休人員，退休金之支給機關依退撫新舊制年資，分別為參加人（退撫舊制）、基金管理會（退撫新制），要非退休人員最後服務機關。因此，該等人員如有退休後再任而續領月退休金而應追繳者，其追繳權限機關為參加人及基金管理會，而非服務機關，或退休金發放機關。雖然參加人為便利發放公務人員退撫定期給與，訂有「公務人員退撫給與定期發放作業要點」（下稱作業要點），規定發放機關（指辦理公務人員退撫給與發放作業之中央及地方各機關）應造具當年1至6月份、7至12月份之月退休金與月撫慰金發給清冊，通知領受人當期發給日期及應領金額，並於每年1月16日及7月16日，分別將各項退撫給與直接撥入發放機關指定之國內金融機構或郵局帳戶，或簽發支票逕送領受人（作業要點第6點參照）；如發現領受人有喪失或停止領受情形，且領受人未主動繳還者，應積極辦理追回作業，並通知領受人於三個月內繳還，同時副知各支給機關；迄繳還期限屆滿仍未繳還者，應送支給機關依法辦理（作業要點第7點）。然此作業要點，並非法律授權制定之法規命令（退休法施行細則第31條第5項雖規定退休金發放做程序，由各支給機關另定之，但施行細則並非法律，非得授權制定法規命令，上開作業要點也未載明授權依據），乃參加人依其職權所制定之發放退休金運作規範而已，不生參加人權限移轉予發放機關之效力。參加人既為退撫舊制退休金之支給機關，就退休人員退休金溢領之追繳，應以自己名義作成處分，始發生規制效力，始得作為強制執行之執行名義；發放機關無從以參加人名義，亦不得以自己名義作成任何追繳處分，所為各種追繳退休金意旨之告知，至多僅能認係發放機關基於發放及追繳作業之便，促請義務人返還退休金，尚且非屬權利人（支給機關）行使不當得利請求權催告之觀念通知。
㈢上訴人訴請撤銷之系爭函一、二及三，系爭函一為被上訴人
告知所屬臺北機務段，應先停發上訴人退休金，副本尚且不及於上訴人，乃為機關內部文書，並非行政處分至明﹔系爭函二、三則為上訴人所屬臺北機務段所發文，均係促請上訴人繳回溢領之退休金，揆諸前揭關於溢領退休金追繳權責機關之法文及說明，系爭函二、三亦均不發生法律規制效果，要非行政處分。上訴人於原審對系爭函一、二及三提起撤銷訴訟，核屬不備起訴要件，且無從補正，原均應以裁定駁回之（行政訴訟法第107條第1項第10款參照）。原判決以系爭函一為行政處分，而與參加人103年1月15日函為多階段行政處分，顯然出於被上訴人乃屬追繳溢領退休金權限機關之誤認；又誤認系爭函二、三為不當得利請求權行使之觀念通知，雖亦有不當，然其駁回上訴人所請之結論，與本院認定尚無不合。上訴意旨所陳上訴人任職臺灣高鐵公司是否為政府為直接或間接控制之爭執，與本案結論無涉；所陳原判決關於系爭函一、二及三之法律定性之錯誤，則均經本院重為界定，然其於原審之訴求仍應駁回之結論，並無改變，上訴意旨求為廢棄原判決之論述，仍無可採。惟系爭函一、二及三既均非行政處分，自不得以之為強制執行之名義，亦併敘明。
㈣綜上，系爭函一、二及三均非權限機關所作成之追繳溢領退
休金處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，核為起訴要件不備，原應駁回之；原判決對上開函之法律定性雖然有誤，但駁回上訴人原審所訴之結論，與法並無不合，仍應維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年1月12日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官林樹埔法官江幸垠法官沈應南法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國106年1月12日
書記官吳玫瑩