裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第48號判決
裁判日期：民國98年04月28日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第48號原告億太昇股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 盧世欽 律師被告臺南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年12月4日環署訴字第0970053910號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於臺南縣關廟鄉田中村田中74之3號設廠從事金屬表面處理作業，領有被告核發之廢（污）水排放許可證（證號：南縣環水許字第00000-00號），經被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）派員於民國97年4月15日10時40分至13時50分許前往稽查，發現該廠未經核准變更即逕行增設38格除油槽及一組化學混凝單元（變更處理設施單元），違反水污染防治法第14條第2項暨水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法（下稱申請審查辦法）第19條第1項規定，及該廠事業廢（污）水由廠區後方繞流排放至廠外土壤，經採取水樣送驗結果，含有害健康物質總鉻為1,340毫克/公升（mg/L）、六價鉻為3.01毫克/公升（mg/L）、鎳為1.82毫克/公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用標準：總鉻－2.0毫克/公升、六價鉻－0.5毫克/公升、鎳－1.0毫克/公升），違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱申報管理辦法）第52條第1項前段、水污染防治法第32條第1項前段規定，同時觸犯同法第37條刑罰之規定，被告爰依水污染防治法第45條第2項（訴願決定書誤書為第42條）規定裁處新臺幣（下同）1萬元罰鍰（府環水處字第119號），及同法第46條規定命原告於文到之次日起立即全部停工（府環水處字第120號）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張略以：被告所屬環保局查核時發現原告未經許可所增設之38格除油槽及一組化學混凝單元，係原告於96年間，花費數百萬元主動改善公司廢水處理設備，以達環保要求，有廢水設備企劃書、合約書及工程合約書可稽，並於96年12月間向被告所屬環保局申請核准變更，雖未經核准，原告的努力不容抹煞。
而酸洗區有作業廢水排除，係因該作業廢水經由廠內「草酸池」坐落之地下凹槽滲漏出廠外，原告酸洗區亦無導溝可資通往廠外等情，並經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）97年度偵字第10572號不起訴處分書確認在案，依行政院環境保護署（下稱環保署）97年4月10日環署水字第0970025279號令解釋意旨，自非申報管理辦法第2條第12款所規範之「繞流排放」，故本件原告無蓄意繞流或排引。又上揭滲漏缺失，原告亦已改善完竣，有施工改善照片為證，亦不符合並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，始得命令停工之條件，另原告工廠圍牆外之土地上並未種植任何農作物，亦無住家，是原告滲漏之廢水是否即有危害公眾健康之虞者，仍有疑義，自無被告所認定「情節重大」情事，亦不符合水污染防治法第46條所定命令停工之條件，且原告本件僅因螺絲、螺帽洗白階段之廢水不慎滲漏，即遭被告命令全面停工之處分，其本件處分亦有違比例原則云云，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：事業排放廢（污）水之登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項牴觸。原告雖於96年12月間申請核准變更，惟被告並未核准，原告即不得擅自增設及操作與原核准許可登記事項牴觸之處理設施單元，至於系爭新增處理設施單元是否確能提升廢（污）水處理功能，核與違規事實之認定無涉，是原告未經核准擅自增設38格除油槽及一組化學混凝單元，顯已變更廢（污）水處理設施之功能，與原核准之許可登記事項內容牴觸。又原告廢（污）水於製程抽線表面洗白酸洗區之酸洗槽滿溢至廠內地面，並由圍牆外滲出排放於廠外土壤，有現場錄影光碟及佐證照片可稽。原告亦自承廢（污）水係經廠內草酸池所坐落之地下凹槽滲漏出廠外，其廢（污）水未依許可之放流口排放於土壤，依環保署96年12月20日環署水字第0960096367號函解釋意旨即屬「繞流排放」，且其排放之廢（污）水俱含有害健康物質，其中「總鉻」超出標準達670倍、「六價鉻」超出標準達6倍，違規情事重大，此有水污染稽查紀錄、採證照片、現場採證錄影光碟及水質檢測報告為證，違反水污染防治法第18條暨申報管理辦法第52條及同法第32條第1項規定，違規事實明確。是本件處分，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告97年5月29日府環水字第0970103753號函、97年5月29日府環水處字第119號及第120號執行違反水污染防治法案件裁處書附本院卷及訴願卷可稽。而原告提起本件訴訟，無非係以：依臺南地檢署97年度偵字第10572號不起訴處分書及環保署97年4月10日環署水字第0970025279號令意旨，原告並無蓄意繞流之情，且本件並無命限期改善未改善，並滲漏缺失原告亦已改善完竣，故被告逕命立即停工已有未合。又本件並無情節重大情事，亦不符合水污染防治法第46條所定命令停工之條件，暨本件處分有違比例原則云云，資為爭執。
經查：
（一）按「事業排放廢（污)水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。前項登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項牴觸。排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請文件、應辦理時間、變更程序及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。」「違反第32條第1項未經直轄巿、縣（巿）主管機關許可，將含有害健康物質之廢（污）水注入於地下水體或排放於土壤者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣20萬元以上100萬元以下罰金。」「違反第14條第2項，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「違反第32條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其注入或排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；必要時，並得勒令歇業。」「本法．．．第53條．．．所稱之情節重大，係指下列情形之一者：．．．7.排放之廢（污）水中含有有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞者。」水污染防治法第14條、第18條、第32條第1項前段、第37條、第45條第2項、第46條、第53條、第55條及第73條第7款分別定有明文。次按「事業或污水下水道系統，變更下列水措計畫核准文件或許可證（文件）登記事項，應於事實發生後30日內，向核發機關辦理變更：
．．．3.增加或變更作業系統用水來源、產生廢（污）水之主要製程設施，或其每日最大生產或服務規模，且未增加用水量、廢（污）水產生量，及未變更廢（污）水（前）處理設施及污泥處理設施功能者。」「事業或污水下水道系統變更前條以外之水措計畫核准文件或許可證（文件）登記事項，應於變更前，送核發機關審查，經核准後，始得變更。」亦為申請審查辦法第18條第1項第3款及第19條第1項所明定。再按「本辦法專用名詞，定義如下：．．．繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」並經申報管理辦法第2條第12款及第52條第1項規定明確。又「一、有害健康物質之種類如下：氟化物、．．．氰化物、鎘、鉛、總鉻、六價鉻．．．鎳．．．蓋普丹。」「事業因溢流並經由未經許可之放流口排放至地面水體，且排放之廢污水符合放流水標準是否適用水污染防治措施及檢測申報管理辦法（簡稱該辦法）第2條第12款規定。一、依『水污染防治措施及檢測申報管理辦法』第2條第12款，繞流排放之定義為『廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。』另依本署96年3月9日環署水字第0960013747號函釋，事業產生之廢（污）水，若自收集、處理或排放之設施、單元、管線及溝渠溢流至作業環境，未收集處理者，以違反該辦法第69條規定處分。溢流之廢（污）水由未經許可之放流口排放至作業環境外者，屬繞流排放，以違反該辦法第52條規定處分。因此，所謂繞流排放仍應回歸前述辦法第2條第12款之定義說明。
二、本署97年4月10日環署水字第0970025279號令，主要係針對逕流廢水漫地流特性，並不屬於生產製程、服務等所產生之廢水，非屬繞流排放管制意旨之補充說明。且該解釋令所述繞流排放係指生產製程、服務等所產生之廢水，未依正常廢水處理管道，藉由專管排放、閥門調整或以泵浦抽取『等其他方式』，逕自違法排放。亦說明繞流排放並不僅限於該令所述之3種方式。三、個案是否屬繞流排放，請依現況本於權責認定，並就現場狀況及處理內容據以審定。」亦經環保署91年8月30日環署水字第0910059901號修正公告「有害健康物質之種類」及97年6月25日環署水字第0970041058號函釋在案。按上揭函釋係環保署為協助下級機關統一解釋法令、認定事實而作成之解釋性函令，與上開法律規定之立法意旨相符，本院自得予以援用。則申報管理辦法第2條第12款所定義之繞流排放，自不限於環保署97年4月10日環署水字第0970025279號令所述廢水未依正常廢水處理管道，藉由專管排放、閥門調整或以泵浦抽取之3種方式為限，合先敘明。
（二）經查，被告所屬環保局於97年4月15日派員至原告位於臺南縣關廟鄉田中村田中74之3號工廠稽查時，發現該廠未經核准變更即逕行增設38格除油槽及一組化學混凝單元（變更處理設施單元），與原核准之許可證登記事項相牴觸，及該廠事業廢（污）水由廠區後方繞流排放至廠外土壤，經採取水樣送驗結果，含有害健康物質總鉻為1,340毫克/公升（mg/L）、六價鉻為3.01毫克/公升（mg/L）、鎳為1.82毫克/公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用標準：總鉻－2.0毫克/公升、六價鉻－0.5毫克/公升、鎳－1.0毫克/公升）等情，有水污染稽查紀錄、現場稽查照片及被告所屬環保局廢水檢驗報告附原處分卷及訴願卷可稽，而上揭現場稽查照片亦顯示原告工廠抽線表面洗白之酸洗區，有作業廢水滿溢，經導溝由廠後圍牆滲漏至廠外土壤，顯見原告所生產之作業廢水，未依許可之放流口排放，自屬違反申報管理辦法第52條第1項前段規定之繞流排放。是原告主張:其酸洗區有作業廢水經由廠內「草酸池」坐落之地下凹槽滲漏出廠外，依環保署97年4月10日環署水字第0970025279號令解釋意旨，其前述廢水非藉由專管排放、閥門調整或以泵浦抽取之方式排放，自非申報管理辦法第2條第12款所規範之「繞流排放」云云，並非可採。是原告有違反水污染防治法第14條第2項、第18條、申請審查辦法第19條第1項及申報管理辦法第52條第1項規定之行為，應堪認定。
（三）次按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。是對於違反行政法上義務之行為，處以行政罰，非限於故意行為，亦包括過失行為。查，臺南地檢署對於本件原告代表人甲○○未經許可將廢（污）排放於土壤之行為，所為97年度偵字第10572號不起訴處分書，係以無積極證據足以證明，甲○○係故意將製程廢水以暗管方式繞流排放於土壤，水污染防治法第37條又無處罰過失之規定，即難以該罪相繩等情，為其不起訴處分之論據，有該不起訴處分書附卷足稽。足見臺南地檢署97年度偵字第10572號不起訴處分書，係以原告之代表人並無繞流排放廢水之故意，而非無繞流排放之行為，予以不起訴處分，且上述廢水滿溢滲漏之情況，原告應負有注意義務，卻因疏於注意，從而導致上揭作業廢水逕由未經許可之導溝，繞流排放至廠外土壤，顯難謂原告無過失。又依上所認定，上揭作業廢水經被告採取水樣送驗結果，含有總鉻為1,340毫克/公升（mg/L）、六價鉻為3.01毫克/公升（mg/L）、鎳為1.82毫克/公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值，並屬上揭環保署91年8月30日環署水字第0910059901號修正公告之「有害健康物質之種類」，自符合首揭水污染防治法第73條第7款對第46條所謂情節重大之解釋。再依首揭水污染防治法第46條之條文以「；」號將「按日連續處罰」、「停工或停業」及「廢止許可證」併列之立法方式，暨停止或停業乃針對情節重大者，為避免其危害擴大所為之緊急措施，是其規範目的，自無待違規人經限期改善而未為，始為之之理，故而，只要原告有違反申報管理辦法之行為，並符合水污染防治法第73條所定情節重大之規定，被告即得命令原告停工，至於經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善，係被告得按日連續處罰之要件，並非命原告停工之要件。是原告另稱:本件原告亦已改善完竣，有施工改善照片為證，亦不符合命令停工之條件乙節，仍非可採。復查，本件被告於查獲當時，因發現原告排放廢水之污染量甚鉅，且無法區分係由何製程所產生，且被告於作成停工處分前，通知原告陳述意見時，原告亦未表明系爭廢水僅係其部分之製程所產生，被告乃命原告全面停工，嗣原告查明其部分製程並無產生廢水，經被告人員現場勘查屬實，被告已同意未涉及產生廢水之生產製程復工等情，業經兩造於本院言詞辯論時陳述明確，並有被告97年6月12日府環水字第0970120935號函附卷可憑。查原告生產之產品有螺絲、螺帽、條棒、牙條、線材等多樣，其製程亦各有不同，有原告提出之產品製程流程表附卷足按。是原告於經查獲未依規定排放廢水時，至被告於處分前通知原告陳述意見時，均未協助被告查清係由其何產品之何製程產生系爭廢水，被告自甚難主動查明該事實，則被告先命被告全面停工，亦與比例原則無違。是原告上揭主張，均無可採。
五、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告以原告違反水污染防治法第14條第2項、第18條、申報管理辦法第52條第1項暨申請審查辦法第19條第1項之規定，依水污染防治法第45條第2項及第46條之規定，處1萬元罰鍰，並命令原告停工於法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年4月28日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年4月28日
書記官林幸怡