臺北高等行政法院103年度停字第64號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院103年停字第64號裁定

裁判日期：民國103年09月18日

裁判案由：聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定
103年度停字第64號聲請人成威投資股份有限公司代表人 余紹賢 （董事長）代理人 馬在勤 律師聲請人 葉佳瑛 代理人 吳佳潓 律師相對人金融監督管理委員會代表人 曾銘宗 （主任委員）代理人 張淑芬 律師
陳開元 王麗惠 上列當事人間因保險法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2、3項定有明文。次按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1、3項亦定有明文。查訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。又行政訴訟法第
116條第3項之適用，雖不限於「訴願決定後起訴前」，惟適用該法條聲請停止執行，必須已向原處分機關或受理訴願機關申請未獲救濟（例如申請被駁回，或原處分機關或受理訴願機關不於適當期間內為准駁），或情況緊急，若不即時由行政法院處理，即難以救濟之情形，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請。次按所謂原行政處分之合法性顯有疑義，係指該行政處分違法情形明顯，不待調查而有一望即知之違法；若行政處分尚須經調查審理始得判斷是否合法，即非屬之。再按所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難於回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。準此，聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，即應予駁回。
二、聲請意旨略以：㈠程序部分：
⒈按訴願法第18條明文，對於行政處分受有利益上損害之利
害關係人，均得提起訴願。對於相對人於民國103年8月12日以金管保財字第10302507442號函（下稱原處分），主張依保險法第149條第3項第2款及第4項之規定，以國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽公司）之損益、淨值呈現加速惡化及經輔導仍未改善為由，委託財團法人保險安定基金（下稱安定基金）組成接管小組，並自同日下午5時30分起接管國寶人壽公司，並依同法第149條之1第1項規定，停止國寶人壽公司股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權，並將國寶人壽公司之業務經營權及財產管理處分權移交接管人。聲請人成威投資股份有限公司（下稱成威投資公司）為國寶人壽公司主要股東，持有8成以上股份，依往例判斷，相對人委託安定基金接管保險公司後，通常迭為減資並由安定基金增資成為受接管保險公司之最大股東，是聲請人對於國寶人壽公司之股東權、業務經營權及財產管理處分權均遭剝奪，且股權將遭到稀釋，顯受有相當損害，係為原處分之利害關係人；另聲請人葉佳瑛原擔任國寶人壽公司董事長，因原處分而喪失董事長職位，無法繼續工作，影響其受憲法保障之工作權，致受有相當之損害，是上開2聲請人均得依訴願法第18條規定，以利害關係人身分聲請停止執行。
⒉次按鈞院89年第1次法律座談會第8號提案研討結論及鈞
院89年第1次法律座談會第7號提案研討結論，並參酌87年訴願法第93條之立法過程及87年行政訴訟法修正新增第
116條第3項准予受處分人得於提起行政訴訟前聲請停止執行之修法理由，可知如行政處分之執行對受處分人將發生難以回復之損害，且有急迫情事，受處分人得依訴願法第93條第2、3項暨行政訴訟法第116條第3項規定向行政法院聲請停止執行。聲請人因原處分受有難以回復之重大損害，且原處分之執行對於聲請人確有急迫性，聲請人爰依法向鈞院聲請停止執行。
㈡實體部分：
⒈原處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事：依
鈞院95年度訴字第2380號裁定意旨，若係無法以金錢填補之損失，或以金錢填補之損失過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，應認符合「原處分之執行將發生難以回復之損害」之要件；參照國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽公司）前例，國華人壽公司於98年8月4日下午5時30分受到相對人接管，於同年12月即完成減資30億元，於短短3個月內，原股東之股份即被消除至幾近零股。循此，於本案可預見接管人通常先大幅減資（通常減至將近零）再以安定基金之資金增資進受接管公司，成為受接管公司之最大股東，隨即則會辦理受接管公司之標售案，或視情形將受接管公司之業務分拆標售；國寶人壽公司目前之資產規模約新臺幣（下同）600億元，資本額約為57餘億元，減資至幾近於零後再增資，安定基金等同於僅以數十億元即獲得對於國寶人壽公司上百億元總資產之支配權，亦即接管人將剝奪聲請人之股東權利，再以減、增資方式剝奪聲請人對於國寶人壽公司之經營權及其資產價值，則聲請人有高達上百億元之潛在損害，即使日後行政爭訟程序勝訴，已遭減資之股份、已遭剝奪之股東權及經營權等經營損失，均難以回復；更甚者，倘安定基金將國寶人壽公司之業務標售予其他保險公司，更涉及交易回復之困難，綜上，原處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事。
⒉原處分之合法性顯有疑義：
⑴按鈞院99年度停字第11號裁定、100年度停字第91號裁
定意旨，聲請停止執行因具有急迫性，僅為概略性審查，僅需聲請人釋明符合相關法律之要件即可；查保險法第149條第3項於103年6月4日修正新增主管機關於監、接管處分前，必須經輔導仍未改善，始得為監、接管處分。修法之目的除避免花費巨額國家預算，處理問題保險業；更賦予主管機關重責，對體質不良保險業進行積極輔導，採取監理寬容措施，給予業者自救改善機會，避免貿然接管所致勞民傷財之惡果。故該條立法理由第9點明確指出，於該條適用上應給予業者一定年限之監理寬容，確實施行經主管機關核准之財務、業務改善計畫，再檢視其成果，決定是否採取後續之監管、接管行動，始合乎立法意旨。
⑵惟查，國寶人壽公司自97年起，即遭相對人保險局禁止
投資不動產及未上市、櫃公司股票；復自102年5月起，被禁止購買除公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票、A級或相當等級以上公司所發行之公司債（不含可轉債）及指數型股票基金（ETF）外之任何國內有價證券。此投資限制，使國寶人壽公司有高達200餘億元之閒置資金無法充分運用，造成投資報酬率大幅降低，而此限制，至目前均未解禁開放。又國寶人壽公司自102年12月6日即提出增資方案，並提出財業務改善計畫期能促成相對人核准增資以解決財務缺口，惟相對人均予否准。過程中並無任何積極輔導措施。原處分僅以「經檢查及追蹤貴公司仍有諸多重大缺失或缺失未落實改善」為由，未如修法理由所稱應「核定併研擬具體輔導方案，解除財務及業務相關處分限制後，給予自救改善機會」，明顯未合於輔導前置程序，顯有違法不當。
⒊原處分之執行並非為維護重大公共利益所必要者：
⑴相較於「若國寶人壽公司執行自行提出之財、業務改善
計畫未具成效」後，相對人始發布接管處分而言，「未給予國寶人壽公司執行財、業務改善計畫之機會」，即發布接管處分，非為達成監理目的之方法中，對國寶人壽公司、聲請人與保戶損害最小之行政處分。若再比較原處分與「國寶人壽公司執行財、業務改善計畫（含現金與土地作價增資）後，若財、業務未顯著改善後，始發布接管處分」，後者已提升資本充實，明顯對保戶較為有利，是以，無論從何角度觀之，相對人保險局於現階段否准國寶人壽公司之財、業務改善計畫，而逕行接管之作為，已違反比例原則中之最小侵害原則。
⑵又查國寶人壽公司103年第2季淨值（自結數）為負25
2億元，原處分表示相較103年第1季及102年底惡化約10億元及20億元，認有加速惡化之情事，然據報載推估未來安定基金若擬標售國寶人壽公司之業務，勢必造成安定基金至少賠付400億元以上，而此賠付金額歸由全體納稅義務人共同負擔。故原處分造成國家、全體納稅義務人之損害，實顯然超過相對人認加速惡化之程度。原處分欠缺輔導前置作為、違反比例原則，更造成全體納稅義務人必須為相對人之違法處分負責，實已違法且侵害重大公共利益。
⒋末查，國寶人壽公司業於103年5月26日第8屆第9次董
事會通過增資規劃案，擬以現金及不動產作價方式辦理增資，預計現金部分以不低於10億元，其餘以土地作價之方式向主管機關申請核准增資50億元，並提出桃園縣○○鄉○○段暨臺北市○○段○○段○○○○○號之土地供作價增資，上開土地之價值均足以填補國寶人壽公司財務缺口並提升法定資本適足率，且國寶人壽公司策略性投資人於103年初向相對人提出以中國上海普陀區長風公園中江路388弄之國盛中心不動產作價增資，除可一次性解決國寶人壽公司歷來財務缺口，更可創造立即收益、達成法定資本適足率之要求。相對人卻以法未明文為由，率爾拒絕。是國寶人壽公司遭相對人接管前，已提出土地作價增資及不動產作價增資兩種具體方案，如經相對人積極協助輔導，即得解決法定資本適足率不足之問題並填補歷來財務缺口。詎相對人就增資方案置之不理，即驟然接管之，致使國庫須賠付數百億，且轉嫁負擔於全體納稅義務人，請鈞院依法准予停止原處分之執行，命國寶人壽公司董事會、股東會通過相關增資議案報請相對人核准，方符合公共最大利益；原處分認事用法不明，對聲請人及國寶人壽公司將發生難以回復之損害，且有急迫情事，亦非為維護重大公共利益所必要等語，並聲明原處分在本案訴願及行政訴訟確定前，停止執行。
三、相對人抗辯略以：㈠程序部分：
⒈按鈞院89年度第1次法律座談會第6號提案研討結論、最
高行政法院91年度裁字第906號裁定、94年度裁字第2446號裁定之意旨可知，在提起訴願後，訴願決定前，當事人既得依訴願法第93條第2項規定向前置程序機關申請停止執行以獲得救濟。行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，故若當事人未向前置程序機關申請行政處分之停止執行，而逕向行政法院聲請，應認欠缺權利保護之必要。⒉次按保險法第149條之1第1項之規定，本件國寶人壽公
司董事會職權本係依法停止，原處分執行後，聲請人葉佳瑛仍得繼續為成威投資公司工作，其個人權益並未因此受有損害，非原處分之利害關係人。
㈡實體部分：
⒈相對人係依保險法第149條第3項作成原處分，其合法性並無疑義：
⑴國寶人壽公司自95年度業主權益（即淨值）開始呈現負
數，其後各年度淨值均未曾回復至正數，直至102年度，淨值更大幅下降為負232億元；而自94年起至102年，各年度應增資金額分別為10億元、22億元、22億元、
115億元、132億元、171億元、246億元、291億元及306億元；且103年第2季自結之淨值為負252億元，應增資金額已提高為324億元。相對人自93年起，即陸續督促國寶人壽公司依法辦理增資或提報增資計畫，然其始終未能依相對人要求於期限內依法完成增資，顯見其已無力改善其財務狀況，嚴重影響清償能力，且無法確保履行長期性保險契約義務之能力，有損及被保險人權益之虞。
⑵相對人曾多次發函要求國寶人壽公司依限辦理增資並研
提整體性財務業務改善計畫及增資計畫，國寶人壽公司始終未能完成，故相對人復於103年7月2日以金管保財字第10300075260號函請國寶人壽公司提報財務業務改善計畫。其後，國寶人壽公司於103年7月18日提報修正後之「103年度5年財業務改善計畫」亦無法有效改善公司財務狀況顯著惡化之事實，且就擬辦理現金及土地作價合計50億元增資案所補正之相關資料或說明，亦未具可行性、合理性、無法及時改善公司財務狀況，且未能確保增資目的之達成，故相對人於103年7月31日以金管保財字第10300083920號函（下稱相對人103年7月31日函）予以否准。
⑶國寶人壽公司103年第2季自結之淨值為負252億元（
如考量簽證精算人員評估102年應增提之負債適足準備
33.4億元以及準備金適足評估準備金不足數如採1次增提140億元，將更形惡化），較103年第1季及102年底之負242億元及負232億元惡化約10億元及20億元，有保險法第149條第3項及相對人103年7月21日金管保財字第10302506611號令（下稱相對人103年7月21日令）所定「損益、淨值呈現加速惡化」之情形，又經相對人檢查或監理發現國寶人壽公司有多項資金運用、法令遵循及內部控制等重大缺失或違反法令情事，有公司治理不彰等問題，相對人已多次發函要求研提檢討改善措施，並於公司負責人到會研商或報告財業務狀況時督促及追蹤公司改善情形，惟經檢查及追蹤公司仍有諸多重大缺失或缺失未落實改善等情事，有保險法第149條第3項及相對人103年7月21日令所定「經輔導仍未改善」之情形，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞，相對人爰依保險法第149條第3項第2款規定，予以接管處分，依法有據；次查相對人對於國寶人壽公司所為投資限制，均係針對個案違法情事所為之裁處，聲請人舉102年5月之投資限制為例，然該限制實係因有事實顯示國寶人壽公司管理來自公眾資金之相關資金運用作業流程鬆散，有內部控制制度輕忽廢弛、罔顧保戶及公司之權益與金融秩序之維護，確有礙健全經營，為維護公眾利益及考量公司可能因內部控制制度缺失而蒙受損害，基於情況急迫並避免公司再有類似情況發生致有損害保戶及公司權益之虞，而依保險法第149條第1項第1款規定，處以限制資金運用範圍（參見相對人102年5月10日金管保財字第10202504642號處分書）。末查，國寶集團前總裁日前已因涉炒股情事遭法務部調查局臺北市調查處約談，且國寶人壽公司前董事長葉佳瑛等人亦因海外債高買低賣事件，涉淘空資產逾10億元，本件聲請人葉佳瑛訊後以300萬元交保，故其所述並非事實；又按保險法第149條第4項規定前段、同法第143條之3第1項第5款規定，安定基金得受主管機關委託擔任監管人、接管人、清理人或清算人職務，安定基金已順利完成國華人壽公司相關資產、負債及營業之移轉，故相對人委託安定基金擔任國寶人壽公司之接管人依法有據。
⒉原處分之執行並無「將發生難以回復之損害且有急迫情事
」之情形：查國寶人壽公司103年第2季自結之淨值（資產扣除負債之餘額）為負252億元，顯示國寶人壽公司之資產價值遠低於其負債，已無任何股東權益可言，故繼續執行原處分，對於國寶人壽公司之原股東（即聲請人成威投資公司）而言，並無發生難以回復之損害之可能，按最高行政法院91年度裁字第1171號裁定意旨，此情形僅有得否依法請求損害賠償之問題，不致發生難於回復之損害；且查安定基金於受任為接管人後，業於103年8月14日公告「國寶人壽及幸福人壽保險股份有限公司引資、合併或概括讓與交易等相關事宜」採購案，後續引資、合併或概括讓與交易等相關事項之規劃，將參據專業財務顧問公司之建議而為，並非逕自援用國華人壽公司處理之模式。至聲請人所稱「安定基金之資金增資進接管公司，成為受接管公司之最大股東」乙節，業於另案國華人壽公司接管處分之相關訴訟案件經過案關法院審理並無任何違法情事，核與本案無關而無審酌之必要。綜上，繼續執行原處分，對於聲請人成威投資公司並無發生難以回復之損害之可能，且因原處分之進行並無任何國寶人壽公司原股東需立即決定或處理之事項，並未存在停止原處分之急迫性程序。⒊原處分係為維護重大公共利益所必要者：國寶人壽公司財
務狀況已顯著惡化，有損及被保險人之虞，原處分係為維護保戶權益及穩定金融秩序，負有極重大公益目的，遽而停止執行，將增加之社會成本難以估計且不利社會安定，原處分應以公益為優先保護對象，對於聲請人聲請停止執行不應准許；另國寶人壽公司提出作價增資土地之開發規劃及桃園縣○○鄉○○段土地與臺北市○○段○○段土地之營建計畫及投資效益評估，經核未具合理性及可行性，且適法性仍有疑慮及有風險集中之問題，無法及時有效改善公司財務狀況（理由略為：⑴上開土地之開發須再花費數年時間興建且尚須投入數十億元工程費用，將使財務狀況更加沉重。⑵所估計之銷售金額等相關數據未見任何分析依據、未詳細評估未來是否確能完銷或何時能完銷、桃園縣○○鄉○○段土地尚須與鄰地整合始能開發、未來能否順利開發不具確定性、如何符合法令規定等疑慮。），所提出以土地作價增資採信託架構進行之規劃，除未能確保增資目的之達成，亦未具可行性。再者，增資人成威投資公司並非土地所有權人，且土地存有高額抵押權或地上權，依地主與成威投資公司擬簽訂之股權買賣契約，成威投資公司須支付買賣價金予地主，惟成威投資公司預計支付之對價內容及資金來源為何，以及現金增資部分之資金來源為何，國寶人壽公司均未提出任何說明，爰相對人以
103年7月31日函予以否准。嗣後國寶人壽公司於103年
7月31日雖再提出土地作價之增資架構變更為由一投資公司向地主購買桃園縣○○鄉○○段土地與臺北市○○段○○段土地，由該投資公司以上開土地作價增資聲請人成威投資公司，再由成威投資公司以現金及上開土地作價增資國寶人壽公司，如採上開增資架構，該投資公司將實質掌控成威投資公司，進而間接控制國寶人壽公司，惟就該投資公司之背景、其上各層投資架構及主要股東、自然人股東之背景、其股東會或董事會是否已通過以上開架構間接投資國寶人壽公司、該投資公司之財務能力如何、資金來源為何、如係舉債，其具體還款規劃為何、如何確保該投資公司及其上各層投資架構有意長期經營國寶人壽公司、國寶人壽公司是否因上開增資架構而改變經營團隊、新任經營團隊是否具備經營保險公司之專業能力等，均未見任何說明或提出相關佐證資料，顯見國寶人壽公司目前提出之規劃仍不具可行性。另該投資公司捨棄直接挹注資金方式，其合理性為何，均未見具體說明，國寶人壽公司亦未能解釋該投資公司及其上各層投資架構之動機及目的為何；至聲請人所稱策略性投資人擬以中國上海普陀區長風公園中江路之國盛中心不動產以作價增資方式增資國寶人壽公司云云，並非事實，蓋國寶人壽公司歷來提供予相對人之增資計畫均未涵蓋上開投資方案，且此策略性投資人存在，涉及大陸資金，其適法性及可行性亦有疑慮等語，並聲明請求駁回聲請人之聲請。
四、本院之判斷：㈠經查，本件聲請人不服原處分，於103年8月19日向本院聲
請停止執行（參見蓋有本院收文戳記之聲請停止執行狀附於本院卷第7頁可稽），嗣於提起訴願之法定期間內，經由原處分機關即相對人提起訴願，業經聲請人於陳報狀中自承在卷，並有訴願書附卷可稽（相對人於103年9月3日收件，參見本院卷第248至258頁），是聲請人既已對原處分提起訴願，其訴願程序尚在進行中，如有急迫情事，聲請人本得於提起訴願時，併依訴願法第93條第2項規定申請停止執行，由訴願機關一併審酌。惟本件既無因訴願機關遲未對停止執行之申請為准駁，復無相關事證證明有何緊急情事，非即時由行政法院予以處理，否則難以救濟之緊急情事，聲請人逕向本院聲請停止執行，無異規避訴願程序，而請求本院為行政處分之審查，揆諸前揭規定及說明，應認本件聲請欠缺權利保護必要，不應准許，合先敘明。
㈡次查本件相對人為確保國寶人壽公司之被保險人及債權人之
權益，依據保險法第149條第3項第2款及第4項規定所作之原處分，使得國寶人壽公司之被保險人、債權人之受償權益能獲得最大保障，原處分如停止執行，則安定基金無法有效接管國寶人壽公司之資產，國寶人壽公司之廣大被保險人及債權人之權益無法獲得保障，對公益有重大影響，與停止執行之要件亦有未符，且安定基金依原處分接管國寶人壽公司，是否即令聲請人之權益受有損害，或其何權益將受有損害？聲請人並未提出證據資料以供憑核，其主張自難遽信。
至其雖提出新聞網之報導乙紙為證（參見本院卷第154、15
5頁），惟經相對人予以否認，且該報導內容乃屬未定之數，是否造成聲請人損害，亦無從依此得之，自不足作為本件有利於聲請人之證據。是本院綜觀聲請人上開所主張之損害，無非係聲請人主觀之推測臆想之詞，難謂原處分即令聲請人受有難以回復之損害情事。
㈢又查國寶人壽公司103年第2季自結淨值為負252億元，此
為相對人陳明甚詳，亦為聲請人所不爭，可見國寶人壽公司於相對人為原處分時，其營運狀況確有甚為不佳之情形，則相對人所為原處分，亦難認會造成聲請人何損害；又縱認聲請人主張因原處分將致使聲請人之權益受有損害乙節屬實，然其損害究竟為何，且該損害與相對人委託安定基金接管國寶人壽公司之間，是否存有相當因果關係，亦尚待推研；況縱聲請人受有損害，經核均屬財產上之損害，在一般社會通念上，仍非不能以金錢賠償彌補損失，聲請人亦未能證明該等損害已達回復困難之程度，其僅空言主張前述財產上損害數額甚鉅，相對人顯無以金錢賠償之可能云云，難認其聲請停止原處分之執行，已符合「將發生難於回復之損害」之要件，是其聲請停止執行，亦於法不合。
㈣又所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法
係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件聲請人主張原處分有違反比例原則、侵害重大公益等違法之處，並非自原處分之形式外觀即可確認，猶待本案訴訟審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，聲請人所指摘原處分違法之處，涉及實體爭議，非本件聲請所應審酌之要件，是原處分並無不待調查即得認定違法之情事，其合法性自難謂顯有疑義，是聲請人以原處分之合法性顯有疑義為由，主張其得訴願法第93條第2、3項規定聲請停止執行，亦非有據。
㈤綜上，聲請人聲請停止原處分之執行，核與訴願法第93條第
2、3項及行政訴訟法第116條第3項規定聲請停止執行之要件不合，且欠缺權利保護之必要，不應准許。另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指原處分違誤等實體事項，並非本件停止執行之聲請程序所應審認；又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，核與本件認定結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國103年9月18日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官高愈杰法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國103年9月18日
書記官黃玉鈴