裁判字號：最高行政法院99年判字第220號判決
裁判日期：民國99年03月04日
裁判案由：優惠存款
最高行政法院判決
99年度判字第220號上訴人甲○○被上訴人銓敘部代表人乙○○
送達代收人 林幸蓉 上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年3月19日臺北高等行政法院96年度訴字第2685號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人原係國立鳳山高級商工職業學校人事室主任，其自願提前退休案前經被上訴人以民國（下同）93年10月21日部退三字第0932424900號函核定，自94年1月30日退休生效並支領月退休金在案。上訴人並於退休生效後將領得之公保養老給付金額1,457,900元與臺灣銀行股份有限公司中屏分公司（下稱臺灣銀行中屏分行）訂立優惠儲蓄存款契約。嗣因被上訴人推動公務人員退休所得合理化改革方案（下稱退休所得改革方案），增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1之規定，被上訴人乃據之以96年2月6日部退管二字第0962755876號函（下稱原處分）核算上訴人公保養老給付得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）1,318,534元。上訴人不服，循序提起復審及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：公保優存要點係為執行原公務人員退休法及原公務人員保險法所訂定之命令，所定內容係依原公務人員退休法第6條及第8條規定受領退休金，而以原公務人員保險法所定受領養老給付金額為標準，以定期存單附條件的方式，按月給付退休給與。在原公務人員退休法及原公務人員保險法所規定標準未修正變更前，公保優存要點自不得變更優惠存款標準。被上訴人95年1月17日增訂公保優存要點第3點之1限制退休公務人員公保養老給付金額優惠存款金額，除未經考試院院會決議通過外，無法律授權，且違背公務人員退休法第6條、第16條之1及68年1月24日修正公布之該法第6條及第8條第1項、公務人員俸給法第2條至第5條、公務人員考績法第7條、公務人員保險法12條、第14條、所得稅法第14條第1項第9類、憲法第23條之規定，與行政程序法第150條規定不合，依同法第158條第1項第1款及第2款、中央法規標準法第11條及憲法第172條規定應屬無效。被上訴人以原處分對已核定依規定辦理公保養老給付金額優惠存款之金額額度，加以限制，減少其優惠存款得辦理續存之金額，逾越法定之裁量範圍，與行政程序法第4條、第6條、第8條之規定不合，屬行政程序法第111條第7款規定之具有重大明顯瑕疵之行政處分，應為無效。又公保優存要點第3點之1業經立法院院會作成決議宣布廢止，被上訴人自不得以該遭廢止之法令變更本件優惠存款之金額額度等語，爰求為判決撤銷復審決定及原處分。
三、被上訴人則以：優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被上訴人依職權辦理，被上訴人於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。其後被上訴人基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依司法院釋字第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則，亦無違反憲法第23條、第172條及行政程序法150條等之情事。而公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點（該要點第1條規定參照），而非上訴人所稱之公務人員退休法及原公務人員保險法，且優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果；從而被上訴人因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與）適時適當修訂公保優存要點，並無違反法律之情事。至於國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是公保優存要點修正既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當合理，與誠信原則無違。至於優存金額多寡係依公保優存要點規定辦理，其優存金額既非公務人員退休法之其他現金給與，亦非原公務人員保險法所核定之全數養老給付。又退休所得改革方案之計算公式部分，被上訴人本於主管機關之職權，對於各項執行細節，本有其政策形成空間，且在程序上亦均聽取社會各界意見，並經與相關主管機關多次會商後決定，政策形成之過程，堪稱周延。再者，支（兼）領月退休金人員，均為退休所得改革方案之適用對象，並依其支（兼）領月退休金所占比例，配合公保優存要點之修正規定計算－在不影響退休人員依公務人員退休法所領之法定退休金及維持優惠存款利率（18%）不變之情形下，僅對於退休所得（含退休金及公保養老給付優惠存款利息）超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。另支領一次退休金之人員因與支（兼）領月退休金人員，其性質上有所不同，爰被上訴人自得依司法院釋字第485號解釋，對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，得為不同之處置，並未牴觸平等原則。公保養老給付優惠存款制度之實施係被上訴人依職權於63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則、法律保留、行政程序法第151條第2項及第158條第1項第1款及第2款規定之事。而所得稅法第14條第1項第9類，係規定我國課徵國人綜合所得稅各項種類之說明，與公保優存要點無涉；另截至立法院第6屆會期結束，該院對公保優存要點仍未作成任何決議，是公保優存要點增訂第3點之1仍為現行有效存在規定等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公務人員一次退休金優惠存款辦法）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，上開優惠存款要點所訂之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12%，若再以1.5倍計算，已經是18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5倍浮動利率調整為固定18%。又「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」亦有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而優惠存款制度自前述之形成及沿革以觀，實乃一項政策性之補助措施，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又經十餘年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反憲法第23條及法律保留原則。而上訴人領取之公保養老給付辦理優惠存款係依據公保優存要點而為（該要點第1點規定參照），非依公務人員退休法及原公務人員保險法為之。㈡經查，本件上訴人前將領得之公保養老給付金額1,457,900元與臺灣銀行中屏分行訂立優惠儲蓄存款契約，嗣因公保優存要點第3點之1修訂，被上訴人乃按95年度待遇標準，核計其退休所得上限為92%，每月退休所得之最高金額為75,586元，扣除月退休金51,150元及12分之1年終慰問金4,658元，核算上訴人於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,318,534元（養老給付得辦理優惠存款金額計算單附卷第17頁參照），低於上訴人原存公保養老給付優惠存款金額1,457,900元，遂以原處分函重新核定，並通知上訴人於公保優存要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,318,534元辦理，而本件原處分有關上訴人公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之核定，係依據上開公保優存要點第3點之1之各項規定辦理，且經換算後並未超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，於法並無不合。㈢次查考試院及被上訴人依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，考試院於其固有權限範圍內，由考試院會議議決以行使其權限。而優惠存款者實為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益；另由優惠存款制度之建制緣起可知，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，並無法律上依據，所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應；其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理（本院93年度判字第78號判決意旨參照），是退休公務人員得辦理優惠存款僅係政府推行政策性福利措施所生之結果，從而，被上訴人於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施，嗣為因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），由被上訴人適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革並無不合，依司法院釋字第443及614號解釋意旨亦無違反依法行政原則之事。㈣又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然鑑於國家資源有限，社會政策之採行，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（依司法院釋字第485號解釋意旨參照）。被上訴人為因應國家之經濟及財政狀況，於資源有效利用原則下，衡量公務人員與一般國民間之平等關係，進行退休所得改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，以維政府對於公務人員之生活照護與政府對於一般國民生活照護、現職同等級人員在職所得之衡平，是公保優存要點之修正既符合前述司法院解釋之意旨，且屬正當、合理，無違反誠信原則之事。㈤又按「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」、「本法第8條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行實際待遇，包括統一薪俸、生活補助費、職務加給三項併計…。」48年11月2日修正公布之公務人員退休法第8條、同法施行細則第18條定有明文。嗣政府於60年度調整待遇時，將上述三項待遇項目簡化合併為「俸額」一項，惟當年公務人員退休法並未配合修正。迄至68年公務人員退休法修正時，於該法第8條中仍然規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」並於該條第2項增列規定由考試院會同行政院訂定其他現金給與之退休金應發數額（惟因政府財政困難仍未訂定，而司法院釋字第246號解釋意旨亦揭示未訂定尚未逾越立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸），嗣因立法院81年12月29日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項規定，並另作成附帶決議認為公教人員退休金「其他現金給與」應發給數額迄未訂定，早期退休之公務人員應由政府給予合理補償。因此，被上訴人與行政院人事行政局爰乃研議訂定公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，並經考試院與行政院於84年10月10日訂定發布。據此，有關公務人員退休法中其他現金給與部分，已明定於公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法辦理發給事宜，而公保優存要點係屬政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，與公務人員退休法中其他現金給與部分本有不同。況本件上訴人前經被上訴人以93年10月21日部退三字第0932424900號函核定退休案中，說明二（八）退休金其他現金給與補償金：以退休（職）等級之本（年功）俸（薪）百分之十五為基數內涵發給45個基數在案。據此可知，上訴人退休時已依公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法領取其他現金給與（公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第2條規定參照）。又公務人員退休時關於其他現金給與依公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第5條規定屬一次給與之性質，而本件系爭退休所得改革方案中「所得上限百分比」之概念，係將支（兼）領月退休金人員之每月退休所得，與最後在職同等級人員之現職待遇作比較；而屬一次退休給與性質之其他現金給與並非支（兼）領月退休金人員「每月」退休所得內涵，是本次退休所得改革方案，每月退休所得之項目並不包含其他現金給與。㈥至於原公務人員保險制度之設，旨在為安定公教人員生活；公務人員保險法有關養老給付項目，以被保險人加入保險年資，於退休時，每滿一年給付1.2個月，最高以36個月為限。而依公保優存要點第2點（三）規定可知，退休人員所領公保養老給付金額須符合公保優存要點所定之標準者始得辦理優惠存款，並非公保養老給付金額悉數均得為之，是優惠存款金額與公保養老給付金額亦屬有別。㈦另查，公務人員退休金之給與係依公務人員退休法第6條及第16條之1規定辦理，公保養老給付係依原公務人員保險法第14條規定給與，至於公保養老給付金額優惠存款則依公保優存要點之規定辦理，與公務人員俸給法第2條及第5條所稱之俸給有別。退休公務人員公保養老給付金額之優惠存款並非公務人員退休法、原公務人員保險法及公務人員俸給法之法定給與。又世界各國對於公務人員退休所得之設限，每有其國情之考量，因此乃有不同比例上限之設計；至於其如何設限，本即屬政策之考量。而觀諸我國目前對於公務人員退休所得上限之設計，已充分考量公保養老給付優惠存款之屬性（政策性福利措施，可因應國家財經情況及公務人員待遇調整情形，適時修正），亦已衡估軍、公、教之一體性及影響性之限縮，並就制度改革之公平性、合理性及社會各界反映意見後，據以訂定公保優存要點第3點之1，其所以依「所得上限百分比」之概念來設限，使公務人員在職所得與退休所得有合理之區別，避免同一等級公務人員與退休人員間發生退休所得高於在職所得之不合理現象，屬政策上之特殊考量（公保優存要點第3點之1修正總說明參照）。而被上訴人考量現階段退休所得替代率偏高，以及優惠存款利息造成政府沈重之財務負擔等因素，爰對於公保養老給付得辦理優惠存款之金額以合理之公式標準，作通案性之適度調整，並本於主管機關之職權，就退休所得改革方案之計算公式等各項執行細節，審酌整體衡平原則，並兼顧退休人員生活維持等因素而為設計規定，並廣徵社會各界及公務人員之意見，並經與相關主管機關多次會商後決定等情，亦經被上訴人辯明甚詳，核無不合。㈧至於公務人員退休支領一次退休金與支（兼）領月退休金兩者性質上有所不同，業據被上訴人陳稱：⑴公務人員退休撫卹基金管理委員會於92年委託美世企業管理顧問公司之第2次正式精算結果顯示，公務人員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4倍，⑵支領一次退休金人員之退休所得替代率隨新制年資之增加而逐年遞減，得辦理優惠存款之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢等語綦詳，從而，政府於支付退休公務人員一次退休金或月退休金時，成本既有不同，而支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢，且因其退休給與係一次領取，若未支領月退休金者得隨現職人員待遇調整，如再加上通貨膨脹等因素影響，其退休所得替代率則相對更低，情形顯有不同，是被上訴人衡量其差異性，於公保優存要點修正時未將支領一次退休金者納入退休所得改革方案之適用範圍，自無違平等原則。㈨另關於支（兼）領月退休金人員，均為退休所得改革方案之適用對象部分，亦據被上訴人辯稱：現階段退休之公務人員多係兼具退撫新制施行前、後年資之人員；惟因新制施行前、後年資退撫給與之計算標準不同，且新制施行前年資之一次退休金或公保養老給付，仍得辦理優惠存款，以致支（兼）領月退休金部分人員之退休所得有高於其在職所得之不合理現象（以新制施行前年資15年、新制施行後年資20年之公務人員為例，其月退休金共計核給本俸之155%，再加上18%優惠存款利息所得，造成其退休所得有超過現職同等級人員在職所得之不合理之現象）；此種退休所得高於在職所得之情形，實係退撫新、舊制度銜接之過渡期間所產生之現象，被上訴人爰推動退休所得改革方案，將支（兼）領月退休金人員納為退休所得改革方案之適用對象，並依其支（兼）領月退休金所占比例，配合公保優存要點之修正規定計算，在不影響退休人員依公務人員退休法所領之法定退休金及維持優惠存款利率（18%）不變之情形下，僅對於退休所得（含退休金及公保養老給付優惠存款利息）超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款等語明確，是被上訴人基於前所述福利資源分配及維持已未退休公務人員實質平等種種考量，斟酌規範事物性質之差異而為公保優存要點合理之修正，並辦理優惠存款相關事宜，一體適用修正後公保優存要點規定為之，自無違反平等原則之可言。㈩再者，依司法院釋字第574號解釋意旨，法令原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。茲依公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」經查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。茲以95年1月17日新修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故原處分並無上訴人所稱溯及適用公保優存要點第3點之1之事。又中央法規標準法第3條所列7個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定七種名稱定名之授權命令或職權命令而言。惟公保優存要點第1點並非由法律授權訂定，其名稱復係使用要點，而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一，又依本院93年度判字第78號判決意旨以觀，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被上訴人為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性行政規則，與同條項第2款規定之關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。從而，公保優存要點既非法規命令、職權命令，自無須函送立法院審查。又立法院各項職權之行使採合議制以決議方式為之（憲法第63條、立法院職權行使法規定參照），對外則應以立法院名義行之；至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前自不生拘束力。而本件考試院及被上訴人基於尊重立法院審議考試院及被上訴人95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，雖於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照，經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，未經院會議決廢止（被上訴人95年2月16日部退一字第0952589058號函、95年1月12日立法院95年度中央政府總預算審查總報告決議、95年4月11日立法院第6屆第3會期第8次會議決議、95年12月12日立法院第6屆第4會期第11次會議決議、96年1月16日立法院第6屆第4會期第16次會議決議、96年6月8日立法院第6屆第5會期第16次會議決議附卷參照），亦未依立法院職權行使法第62條通知原訂頒之機關（被上訴人）更正或廢止之，是被上訴人辯稱公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被上訴人仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜等語，洵屬有據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠查公保優存要點無法律依據，也無法律授權依據，而為溯及既往之規定，限制減少公保養老給付得辦理優惠存款之金額。違背憲法第23條之規定。依法無效。㈡原處分及所依據公保優存要點第3點之1，於公務人員退休法第6條，第16條之1之條文皆無明文規定，違背行政程序法第
4、5、6及10條之規定。且違背公務人員退休法所規定之法律事實，不合於行政程序法第150條之規定，依行政程序法第158條之規定情形，應為無效。實具有重大明顯之違法事實，依行政程序法第111條之規定，無效等語，爰求為判決廢棄原判決，並撤銷復審決定及原處分。
六、本院查：㈠按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金
人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……（第6項）第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇……，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：
1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」㈡經核原判決於法並無違誤，茲再論斷如下：
1.按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經十餘年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。上訴意旨猶主張原處分違反憲法第23條法律保留原則、行政程序法第4、5、6、10及150條之規定，並指摘原判決遞予維持違背法令，顯無可採，又原處分既無違法之可言，則上訴人主張依行政程序法第111條應為無效云云，更屬無稽。
2.次按未來退休之公務人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。上訴人主張本件溯及既往侵及上訴人權益，亦難成立。
㈢綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及
原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年3月4日
最高行政法院第三庭
審判長法官高啟燦
法官黃淑玲法官姜素娥法官黃合文法官王碧芳以上正本證明與原本無異中華民國99年3月4日
書記官莊俊亨