裁判字號：最高行政法院109年判字第673號判決
裁判日期：民國109年12月30日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決109年度判字第673號上訴人桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 林宗竭 律師複代理人 林婉婷 律師被上訴人毅總有限公司代表人 林添勝 上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院107年度訴字第1449號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、事實概要：緣被上訴人於桃園市○○區○○路0段000巷000號設廠從事印染整理業，經上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於民國107年3月30日11時15分許派員前往稽查，發現現場設有2座鍋爐（下稱系爭2座鍋爐），鍋爐蒸氣蒸發量分別為
4.7公噸／小時及4.8公噸／小時，均達2公噸／小時以上，屬行政院環境保護署（下稱環保署）公告第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源－「鍋爐蒸氣產生程序」(原判決誤載為鍋爐蒸氣生產程序，下同)。惟被上訴人未依規定申請取得固定污染源設置許可證即逕行設置，違反行為時空氣污染防制法(下稱空氣污染防制法)第24條第1項規定。案經上訴人依同法第57條規定以107年6月5日府環稽字第1070127939號函附裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命鍋爐蒸氣產生程序(原處分誤載為鍋爐蒸氣生產程序，下同)停工及限期於107年7月13日前取得設置、操作許可證，未取得許可證前，不得設置、操作，並處環境講習8小時整。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，提起行政訴訟。嗣經原審法院107年度訴字第1449號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。
上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，撤銷訴願決定及原處分，係略以：
(一)設置固定污染源之目的在於「操作使用」，若非以操作使用為目的之置放，依空氣污染防制法第24條第1項、第2項規範意旨，解釋上應非前開規定所稱之「設置」。縱有置放之情形，核與設置之要件事實不符，自不應以「未取得許可證逕行設置」之規定論處。此觀對於以往設置之固定污染源（如鍋爐），若非仍須繼續操作使用者，即無需提出展延許可證之申請。若不繼續設置、操作或使用者，亦無需重新申請設置、操作或使用許可證。是以行為人並無操作使用，僅將不再操作使用之鍋爐堆置存放，應無未取得許可證逕行「設置」固定污染源之情形自明。
(二)本件上訴人雖派員於前揭時地發現被上訴人廠址置放有系爭2座鍋爐，惟未能證明該等鍋爐係供被上訴人操作使用。又有關系爭2座鍋爐之來源，上訴人並未舉證證明系爭2座鍋爐係何人所設置。查進昱印染有限公司（下稱進昱公司）之許可證為固定污染源設置許可證，被上訴人設立之前，前開固定污染源設置許可證業已逾期失效，足證系爭2座鍋爐自始並非被上訴人所設置。此並不因被上訴人代表人林添勝曾為進昱公司之股東而成為被上訴人所設置。且被上訴人雖持有系爭2座鍋爐，縱使置放室內而如上訴人所稱不顯陳舊，因非供操作使用，亦不足認為被上訴人有設置系爭2座鍋爐之行為。又被上訴人營業之情形，既已設有另一2公噸以下小鍋爐足供使用，上訴人並未舉證證明被上訴人另需操作使用而設置系爭2座鍋爐，則上訴人認被上訴人「未取得許可證逕行設置」系爭2座鍋爐而作成原處分，尚非有據，應有違誤等由為據。
四、上訴意旨略以：不論係依空氣污染防制法之立法解釋或體系解釋，公私場所具有經公告之固定污染源，而未取得設置或操作許可證，逕行設置或操作該固定污染源，即該當該法第24條及第57條之規定。本件被上訴人廠址內置放系爭2座鍋爐，且未取得相關許可證並無疑義。被上訴人雖主張其並無操作行為，然被上訴人主觀上對系爭2座鍋爐是否有操作使用之目的，或其是否有操作行為，均不影響其廠址內已設置固定污染源、欠缺設置許可證之事實。原判決誤認行為人主觀上應有操作使用之目的，方該當有「設置」行為，顯將空氣污染防制法第24條第1項所規範之「設置」，限縮解釋為「以操作使用為目的之置放」，明顯混淆空氣污染防制法所欲規範之「設置」與「操作」此二不同之行為。原審未察「設置許可證」之核發僅在審查固定污染源設備之「安裝」或「建造」，而不及於其「操作」之審查，原判決就空氣污染防制法第24條第1項及第57條規定所稱之「設置」此一法律構成要件之適用，增加法律所無之限制，其解釋法律構成要件及規範範圍顯有違誤。原判決自有適用空氣污染防制法第24條、第29條、第30條、第57條及行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法第11條規定不當，及應適用環保署86年6月20日環署空字第32863號函、100年12月14日環署空字第1000101362號函而未適用之違背法令。又原判決認公私場所就設置許可證已失效之固定污染源，得將之任意置放，無需重新申請設置許可。然此將致公私場所得輕易規避主管機關之查核與管制，難以達成空氣污染防制之立法目的，造成管制上大漏洞。爰求為廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)按空氣污染防制法第24條規定：「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。(第3項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」同法第57條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」又依空氣污染防制法第29條第1項規定：「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。」故空氣污染防制法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。次按，依空氣污染防制法第24條第3項訂定之行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法第2條、第11條及第20條分別規定：「本辦法適用對象，為依本法第24條第1項指定公告之固定污染源。中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項固定污染源分為第1類固定污染源或第2類固定污染源，並指定公告之。」「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」參照上開規定，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應依空氣污染防制法第24條第1項規定，於「設置前」檢具空氣污染防制計畫，向主管機關申請核發「設置許可證」後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，依許可證內容進行設置；並於固定污染源設置後，依同法第24條第2項規定檢具符合該法相關規定之證明文件，向主管機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。如公私場所未依空氣污染防制法第24條第1項取得設置許可證或依同條第2項取得操作許可證，逕行設置、變更或操作者，主管機關應依同法第57條規定予以裁處。依照上開第24條第1項及第2項法律規定，「設置」與「操作」為空氣污染防制法上二種不同行為態樣與構成要件，公私場所須分別取得空氣污染防制法第24條第1項規定之「設置許可證」或同條第2項之「操作許可證」，方得為「設置」、「變更」或「操作」等各該不同之行為。又由行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法第11條及第20條分別規定：「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造…」「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」觀之，主管機關對公私場所之固定污染源設置許可證之審查，係審查固定污染源設備之「安裝」或「建造」，公私場所於取得設置許可證後，方得為固定污染源設備之安裝或建造。而於公私場所取得固定污染源設備之設置許可證後，並非即可進行針對該設備之操作，尚須另向主管機關申請取得操作許可證，方得為依許可證為操作行為。可見設置許可證與操作許可證之規定內容並不相同，固定污染源設備於設置前，即須申請設置許可證。
(二)本件系爭2座鍋爐，鍋爐蒸氣蒸發量分別為4.7公噸／小時及
4.8公噸／小時，均達2公噸／小時以上，屬環保署公告第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源－「鍋爐蒸氣產生程序」，上訴人派員於前揭時地發現被上訴人廠址置放有系爭2座鍋爐為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。原審雖以上訴人並未能舉證證明被上訴人有因操作使用而置放系爭2座鍋爐之情形，則上訴人認被上訴人「未取得許可證逕行設置」系爭2座鍋爐而作成原處分，尚非有據，應有違誤等等。惟查，依空氣污染防制法第24條第1項規定，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，即應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。依原審確定之事實，上訴人派員於前揭時地稽查時，被上訴人廠址已置放有系爭2座鍋爐，即已符合公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源之事實，且本件被上訴人並未依法向主管機關申請核發設置許可證，則被上訴人在該廠址置放有系爭2座鍋爐之事實應已符合公私場所未依空氣污染防制法第24條第1項取得許可證，逕行設置固定污染源之情形。原審以設置固定污染源之目的在於「操作使用」，若非以操作使用為目的之置放，解釋上應非前開規定所稱之「設置」，縱有置放之情形，認與設置之要件事實不符，自不應以「未取得許可證逕行設置」之規定論處部分，於法尚有未合。
(三)本件被上訴人於訴願書表示，被上訴人系爭2座鍋爐係早期領有固定污染源操作許可證及廢水排放許可證所設置，被上訴人早期購買之2座鍋爐，因政府政策改變，地目不合不再發放固定污染源操作許可證及廢水排放許可證。因廠地無法申請工廠登記，致無法申請固定污染源許可證，系爭2座鍋爐一直無法使用，僅暫置於該處等語(訴願卷第6頁參見)。
被上訴人於原審則稱系爭2座鍋爐係原址前廠（進昱公司）所設而留下，2座鍋爐一直都沒有使用等語(原審卷第114頁，108年1月28日準備程序筆錄參見)。經查，被上訴人代表人於原審準備程序陳稱：上訴人107年5月10日有派員到場稽查，發現被上訴人鍋爐機身有溫度並詢問被上訴人，被上訴人代表人答覆因鍋爐管路之故，惟當時並未說明清楚，現予以補充說明。因被上訴人自有之2噸鍋爐係從舊的管路旁相通，用以使鍋爐油相通等語。經上訴人訴訟代理人陳稱：107年5月10日稽查當時，會同被上訴人進入鍋爐房，並詢問被上訴人負責人為何鍋爐未開啓而機身卻有溫度，被上訴人負責人表示鍋爐必須保溫，否則鍋爐油會凝固，據此可見被上訴人尚有使用鍋爐之情形，並非久未使用等語。原審據此而詢問被上訴人：如果鍋爐未啓動，鍋爐要如何保溫？被上訴人代表人則陳稱：鍋爐無須啓動，僅是管線相連，油料相通，就可以保溫等語(原審卷第182頁，108年4月8日準備程序筆錄參見)。因此，依被上訴人代表人所述，系爭2座鍋爐之油料管線仍有與被上訴人之2噸鍋爐管路相通。且系爭2座鍋爐紅色燃燒機部分，依卷附照片(原審卷第213頁至第215頁參見)顯示仍為新穎，證人 洪欽郎 證稱已使用之期間不會到20餘年，被上訴人代表人亦 陳明 有烤漆等語(原審卷第209頁參見)。另依被上訴人代表人於108年5月13日原審準備程序陳稱：88年之前，進昱公司就有2顆(座)鍋爐等語，以及前述被上訴人購買取得之事實。則被上訴人繼受取得系爭2座鍋爐後，系爭2座鍋爐之油料管線仍與被上訴人之2噸鍋爐管路相通，置於室內，且有烤漆維護情形，即仍屬固定污染源設備，並非廢棄不能使用。系爭2座鍋爐即使係被上訴人原址前廠所設置，但被上訴人既已繼受取得，則就該廠址具有系爭2座固定污染源之事實，既未依法申請展延，亦未依法取得固定污染源設置許可，即已符合公私場所未依空氣污染防制法第24條第1項取得許可證，逕行設置固定污染源情形。
(四)依上所述，被上訴人廠址置放系爭2座鍋爐，已符合公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源之事實，且本件被上訴人並未依法向主管機關申請核發設置許可證，已違反空氣污染防制法第24條第1項規定，該條規定之設置，並不以上訴人須證明設置固定污染源之目的在於操作使用為必要。從而原審以上訴人並未能舉證證明被上訴人有因操作使用而置放系爭2座鍋爐之情形，上訴人認被上訴人「未取得許可證逕行設置」系爭2座鍋爐而作成原處分，應有違誤，而將訴願決定及原處分均撤銷部分，依上說明，於法尚有未合。上訴論旨據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。本件依被上訴人之廠址具有系爭2座固定污染源，且未依法向主管機關申請核發設置許可證之事實，經核已符合公私場所未依空氣污染防制法第24條第1項取得許可證，逕行設置固定污染源之情形。則上訴人以被上訴人違反空氣污染防制法第24條第1項規定，依同法第57條規定以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰，並命鍋爐蒸氣產生程序停工及限期於107年7月13日前取得設置、操作許可證，未取得許可證前，不得設置、操作，另依環境教育法第23條規定處環境講習8小時整，於法核屬有據。本院爰自為判決，將被上訴人在第一審之訴予以駁回。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國109年12月30日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官高愈杰法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國109年12月30日
書記官蔡宜婷