裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第346號裁定
裁判日期：民國109年03月17日
裁判案由：確認法律關係存在（不存在）
高雄高等行政法院裁定
108年度訴字第346號原告 許英岳 訴訟代理人 蔡坤展 律師被告交通部觀光局澎湖國家風景區管理處代表人 許宗民 被告 鍾武田
許龍三 許志祥 許梅妤 上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文本件移送臺灣澎湖地方法院。
事實
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條及第12條之2第2項分別定有明文，故行政訴訟乃解決當事人間關於公法上之爭議，如非屬公法上爭議之事件，行政法院自無審判權。是我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。次按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，最高行政法院58年判字第270號及61年裁字第159號判例意旨可參。從而，行政機關因開闢道路，須用私人土地，向其價購土地，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就私有土地所發生之買賣關係，仍屬私法上之契約關係。
二、次按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」據此規定，需用土地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約。
三、原告起訴意旨略以：緣澎湖縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）為原告祖產（家族早期在當地開採石材），原告現為系爭土地之共有人，應有部分6分之1。被告交通部觀光局澎湖國家風景區管理處（下稱澎湖風管處）認為系爭土地鄰近「大菓葉玄武岩區」，乃於民國106年7月11日依據「土地徵收條例第10條第2項」規定，召開「大菓葉玄武岩區景觀維護工程」(下稱系爭工程)第1場公聽會，並於同年7月28日召開第2場公聽會，於該次會議說明資料表示將開啟系爭土地協議價購程序等情。嗣後被告澎湖風管處即自107年起執行價購程序，向系爭土地其他共有人即被告鍾武田（應有部分2分之1)、許龍三(應有部分6分之1)、許志祥(應有部分12分之1)及許梅妤（應有部分12分之1)等購買應有部分達6分之5，並於107年9月27日移轉登記系爭土地持分5/6為國有土地（管理人登記為被告澎湖風管處）。原告認為被告澎湖風管處為國家機關，本應保障人民財產權並依法善用公款，原告不同意價購，被告澎湖風管處竟動用預算向其他共有人即被告鍾武田等4人購買系爭土地持分達5/6，嚴重損害原告本於共有人之法律上權益。原告不服，乃依法提起行政訴訟，確認其等協議價購契約關係不存在。
四、經查：㈠被告澎湖風管處於公聽會程序即排除以徵收程序取得系爭土地：
查被告澎湖風管處於106年間為管理遊客常造訪之景點「大菓葉柱狀玄武岩」，並擬興辦系爭工程，將系爭土地在內之私有土地7筆及公有土地2筆畫入計畫用地，並於106年7月20日及8月9日辦理2次系爭工程公聽會，向包括原告等7位私有土地之所有權人說明興辦計畫概況，並聽取意見及探詢以協議價購或其他方式取得土地之可能性，公聽會中就部分土地所有權人即原告表達不願土地被徵收時，回復以：「本處將依現有法令先和土地所有權人以協議價購方式取得，不會進行強制徵收」(見本院卷第34頁、第46頁)，依此足認被告澎湖風管處於系爭工程擬辦之初，關於系爭土地之取得，即排除以徵收方式取得。
㈡被告澎湖風管處所提「系爭工程興辦事業計畫」有關系爭土地取得，採非替代徵收處分之協議價購程序：
被告澎湖風管處於上開公聽會後，檢送系爭興辦事業計畫書呈交通部觀光局審核，經觀交通部光局以系爭興辦事業計畫書未明確說明若協議價購不成之後續處理方式，即被告澎湖風管處，均未就以徵收為最後手段之後續程序提出方案，包括：「(一)如後續欲進行至徵收程序，應先釐清本案徵收之公益性及必要性是否充分及妥適。……(二)如無進行至徵收程序，後續處理方式為何，是否考量如土地所有權人建議，以租用方式辦理，……(三)如部分土地所有權人不接受協議價購，僅部分土地協議價購成功，現階段無須提興辦事業計畫……」(見原處分卷第34頁反面)而退回其興辦計畫。
㈢澎湖風管處係採私法上買賣契約取得系爭土地應有部分：
⒈以簽訂「土地買賣契約書」形式進行：
查系爭土地應有部分共計6分之5之共有人即被告鍾武田、許龍三、許志祥及許梅妤，與被告澎湖風管處磋商後，於107年9月18日簽署4份土地買賣契約書(見原處分卷第38-49頁)，嗣並以買賣為原因向澎湖地政事務所辦理移轉登記(見本院卷第43頁)，並於107年9月27日完成登記。
⒉被告間移轉系爭土地應有部分未辦理租稅優惠申請：
⑴按平均地權條例第42條第1項、第3項分別規定：「(第1
項)被徵收之土地，免徵其土地增值稅。(第3項)依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按徵收補償地價售與需地機關者，準用第1項之規定。」又內政部101年9月19日台內地字第1010303131號令釋以：「依土地徵收條例第11條規定以市價達成協議價購者，應屬平均地權條例第42條第3項規定自願按徵收補償地價售與需地機關，準用同條第1項免徵土地增值稅規定」，據此足知以替代徵收處分之協議價購程序而取得之私有土地，於土地移轉時，得申請免徵土地增值稅。
⑵查被告間締結之系爭買賣契約關於土地增值稅之負擔，
於第5條第1項、第3項分別約定：「辦理土地移轉登記申報土地現值時，一律以當期政府公告現值為申報移轉現值」「土地增值稅由乙方(即土地所有權人)負擔。」依其約定內容，顯無以得免徵土地增值稅租稅優惠措施之約定，依兩造關於土地移轉稅負之約定，堪認其等移轉契約非屬替代徵收處分之協議價購契約，而屬私法上之買賣。
⒊準此，被告澎湖風管處即需用土地人，就系爭土地應有部
分之取得，從其採私法契約形式，且約定中特別排除替代徵收處分協議價購所具租稅優惠之條件，其等移轉應有部分之約定，應屬私法契約。
㈣綜上，本件被告澎湖風管處關於系爭工程用地之取得，初始
排除強制徵收，所提系爭工程興建計畫，亦因無徵收計畫而遭退回，退回後亦無任何徵收程序之發動，揆諸首揭說明，被告間雙方嗣後成立應有部分移轉之契約，與徵收程序並無關連，顯非替代徵收處分目的之公法契約，堪以認定。
五、綜上所述，原告因被告間土地所有權移轉而生之爭議，係屬私權爭執，應循民事訴訟程序解決，本院並無審判權；又系爭土地均坐落於澎湖縣，為臺灣澎湖地方法院所轄，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣澎湖地方法院。
中華民國109年3月17日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官吳永宋
法官林彥君法官黃堯讚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國109年3月17日
書記官江如青