裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第4111號裁定
裁判日期：民國97年08月13日
裁判案由：有關營建事務
臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第04111號原告騰昌企業股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告桃園縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人 鄭華合 律師上列當事人間因有關營建事務事件，原告提起確認行政處分無效訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
本件移送於訴願管轄機關內政部。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、本件被告於民國（下同）96年9月27日以府工建字第0960323746號函原告略以，就其經營管理之「騰昌土石方資源堆置處理場」，依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條及桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點規定，於核發啟用許可時，應1次繳納許可年處理量之保證金計新臺幣（下同）2,520萬元，並按許可年處理量逐年繳納管理費合計360萬元，請原告於文到1個月內繳交上開規費等語。
原告於96年10月31日（被告收文日期）以申訴書向被告聲明異議，略以原告於申請設立時，被告就保證金及管理費均未有規定，竟於許可後另訂上開條例及要點，違反行政行為應保護人民正當合理信賴，上開條例及要點即有重大明顯瑕疵而屬無效，有關保證金之開徵處分既有上述明顯之違法，為此特以此申訴（異議）書表明不服，將上開逾越母法之無效要點撤銷，另為通盤檢討，並重新為適法之處分。嗣經被告以96年11月19日府工建字第0960387282號函原告略以，原告迄未繳納保證金及管理費，請依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，於文到7日內儘速完成繳納，違者，將依同條例第31條規定予以裁處。原告對於被告上開96年9月27日及96年11月19日函不服，於96年12月6日（被告收文日期）以申訴書向被告請求「撤銷」上開違法行政處分，並於96年12月14日向本院提起確認被告上開96年9月27日及96年11月19日函所為之開徵處分為無效之訴訟。
二、按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。又行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。
三、按「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應1次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣10元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣10元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」為桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條所規定。次按「收容處理場所應於桃園縣政府（以下簡稱本府）核發啟用許可時1次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣10元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。．．」桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2點亦有明文。經查，本件被告96年9月27日府工建字第0960323746號及96年11月19日府工建字第0960387282號函，乃被告依上開條例及要點之規定，就原告經營管理之「騰昌土石方資源堆置處理場」，於核發啟用許可時，應1次繳納許可年處理量之保證金，並按許可年處理量逐年繳納管理費之決定，徵諸司法院釋字第423號解釋意旨，顯非單純事實敘述及理由說明，而係就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，其性質應屬行政處分。亦即，被告以96年9月27日府工建字第0960323746號函請原告於文到1個月內繳交保證金2,520萬元及管理費360萬元，乃具確認及下命性質之行政處分；嗣原告於96年10月31日以申訴書向被告聲明異議，案經被告就其異議內容進行原處分是否妥適之審查，並以96年11月19日府工建字第0960387282號函原告，請其於文到7日內完成繳納手續，違者將予以裁處，則被告顯係對同一事項重新為實體上審查並有所處置，上開函雖未變更第一次裁決處分之事實及結論，惟已屬對第一次裁決重新再為實體上審查並有所處置，即係第二次裁決處分，而非屬不生法律效果之重覆處分，應容許原告以之為行政處分，提起行政救濟。
四、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」、「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」分別為行政訴訟法第6條第2項、第5項所規定。是確認行政處分無效之訴訟，應以向原處分機關請求確認其行政處分「無效」為前置要件；而所謂無效之行政處分，依行政程序法第110條第4項規定，係指自始、當然、確定無效者而言，與非自始、當然、確定無效而須待撤銷後始失其效力之具有瑕疵行政處分，尚屬有間。經查，本件原告係對被告核定其應繳納保證金及管理費之行政處分，提起確認該行政處分無效之訴訟，原告於起訴前，雖曾於96年10月31日及96年12月6日以申訴書聲明異議，惟綜觀原告上開申訴書內容，僅提及桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例及桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點具有重大明顯瑕疵而「無效」、保證金之開徵處分明顯「違法」，及請求「撤銷」上開違法之行政處分等語，亦即原告上開申訴書僅提及上開條例及要點有無效之情形，並未具體指明被告96年9月27日府工建字第0960323746號及96年11月19日府工建字第0960387282號函之行政處分有如何合於行政程序法第111條所例示之無效情形，原告既係指摘上開被告96年9月27日及96年11月19日函之行政處分為「違法」而應予「撤銷」，顯非依行政訴訟法第6條第2項規定向原處分機關即被告請求確認其行政處分「無效」之意旨，與行政訴訟法第6條第2項規定之前置要件不符，是原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，即非合法，應予駁回。再者，原告本意既係指摘上開被告96年9月27日及96年11月19日函之行政處分為「違法」而應予「撤銷」，自應對之提起撤銷訴訟，其提起確認行政處分無效之訴訟，亦非合法，應予駁回。又提起撤銷訴訟須踐行訴願前置程序，本件並未經訴願程序，依行政訴訟法第6條第5項規定，應由本院將本事件移送於訴願管轄機關內政部，並由內政部就上開被告96年9月27日及96年11月19日函之行政處分之適法性及原告提起本事件之訴願是否為有理由加以審酌。
五、依行政訴訟法第6條第2項、第5項、第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年8月13日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳心弘法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月15日
書記官蘇婉婷