臺灣臺北地方法院97年度國小上字第3號民事判決

裁判字號：臺灣臺北地方法院97年國小上字第3號民事判決

裁判日期：民國97年11月12日

裁判案由：國家賠償

臺灣臺北地方法院民事判決97年度國小上字第3號上訴人甲○○被上訴人內政部法定代理人乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於民國97年1月11日本院台北簡易庭96年度北國小字第8號第一審判決提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用新臺幣壹仟伍佰元由上訴人負擔。
理由
一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止。第168條至第172條及前條所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明。民事訴訟法第170條及第175條分別定有明文。查本件訴訟繫屬時被上訴人之法定代理人為部長 李逸洋 ，嗣於訴訟進行中即民國97年5月
20日，由乙○○繼任部長，並進而聲明承受訴訟，是應由乙○○承受本件訴訟後續行訴訟，合先敘明。
二、按對於小額訴訟第一審裁判之上訴或抗告，非以其違背法令為理由，不得為之。至其上訴狀內應記載上訴理由，表明下列各款事項：（一）原判決所違背之法令及其具體內容。（二）依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，民事訴訟法第436條之24第2項、第436條之25分別定有明文。次按小額程序之第二審判決，依上訴意旨足認上訴為無理由者，得不經言詞辯論為之，民事訴訟法第436條之29第2款定有明文。
三、上訴意旨略以：原審就本件國家賠償事件不予實體上之審理，徒以上訴人之訴訟並非符合一定要件，尚無公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務，不符合國家賠償法之要件為由，駁回上訴人之訴。惟查，原判決狃於最高法院72年台上字第704號判例，又未闡究大法官釋字第469號解釋意旨，其判決不適用法規，適用法規不當，理由不備等，顯有下列違背法令之情形：
㈠查最高法院72年台上字第704號判例之案情為：該案上訴人
所有之土地與公路之間未登錄之公有地，為訴外人搭違建致伊無法出入亦無從在該地設攤營業，致受損害，請求嘉義縣民雄鄉公所取締，拆除違建均置之不理，乃訴請賠償，該案三審均認為無公法上請求權，而為其敗訴之判決。惟查本案衍生之國家賠償屬上訴人本身財產權，因三七五減租行政命令，長期遭被上訴人以公權力過度踐踏致生損害，則本案與上開判例案情截然不同，不適用判例所採之反射利益論。按反射利益論，本來係判斷行政訴訟上訴人適格有無之理論。行政訴訟係以行政適法性之確保為目的，而國家賠償訴訟之目的則著重在損害之填補，應考慮損害發生之有無，規制權限不行使之違法性，公務員之故意或過失，不能僅以反射利益作為否定損害賠償之論據。從而，原審引用個案判例而駁回上訴人之訴，顯然適用法規不當，自有違背法令之違法。㈡蓋行政機關職權的實質正當性，本質上是一種義務而不是權
利。是以行政機關懈怠職務之執行，即屬違反義務，而不是權利的放棄，故行政機關怠於應執行的職務，即可「推定」具有「違法性」。況查公務員依公務員服務法第1條規定，應依法律，命令執行其職務，故如有違背其職務義務之行為，即可推定有故意過失，因此，上訴人只需證明被上訴人違背其職務義務之行為造成其損失即可，被上訴人必須提出公務員之行為有不可歸責事由之證據始可免責。準上而論，國家賠償法上行政機關職權之行使或不行使之違法性即應以行政機關是否違反「職務義務」而定，而行政機關之「職務義務」來源，除憲法，經立法院三讀通過之法律，法規命令等之明文規定外，尚應包括組織性與作用性之行政規則，行政程序法第4至第10條之規定，更及於一般法律原則，亦即只要對行政機關具有拘束力之法規均足為「職務義務」之法源。本案三七五減租自民國38年以行政命令實施至今已59載，上訴人之自由權利已被剝奪殆盡，損失慘重，求償無門，即使93年6、7月大法官釋字第579、580、581等號解釋，部份違憲，部分合憲非難，課以義務應儘速檢討修正，被上訴人仍未悉心研議上揭解釋意旨，並強辯「依法行政」而未依大法官釋字第579、580、581號等解釋意旨執行，不啻背離上揭依法行政原則，故意不法繼續造成上訴人之損害，原審未予實體上之審究，卻認為上訴人之訴訟不合要件，其理由不備，委實有違背法令之違法。
㈢大法官釋字第469號解釋認為，行政不作為之國家賠償責任
除怠於執行「第三者關連性之職務義務」之違法性外，尚須具有可歸責性。該號解釋採「保護規範說」並提出：⑴法律授與個人主張公權力之規定；⑵裁量權限限縮至零之職務規定等兩項標準。該號解釋揚棄「反射利益論」及「行政裁量論」的陳舊觀點，引進裁量限縮理論。故本件原審判決一方面引判例而認上訴人無公法上請求權，另一方面引該號解釋認上訴人之請求不符合國家賠償要件，顯有不適用法規之違背法令。
㈣依憲法第63條規定：「立法院有議決法律案，預算案等權」
。立法院執權行使法第7條規定：「立法院依憲法第63條規定所議決之議案，除法律案，預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之」。更於中央法規標準法第5條第2款規定：「關於人民之權利，義務者，應以法律定之」。據查民國38年施行之減租條例，40年5月25日未經立法院三讀通過，顯屬行政命令，依法不得限制耕地出租人之權利義務，但被上訴人長期以行政命令當作法律，更是凌駕憲法，以公權力不法侵害，剝奪上訴人及耕地出租人之自由權利，造成上訴人財產上及非財產上龐大損失，被上訴人應負賠償責任。㈤被上訴人為全國土地政策最高機關，對三七五減租行政命令
之執行過度保護耕地承租人，每6年不經出租人同意，即以公權力過度干預，強行續訂租約，造成耕地出租人契約自由之侵害及財產之損失，又未隨社會經濟條件之變遷，提修正或廢除，致上訴人之權益繼續遭受莫大之損害，被上訴人顯有行政怠惰之情形，應負賠償之責。被上訴人既違反「契約自由」原則，亦悖大法官580號解釋意旨，原審判決隻字未提，其判決自有違背法令。
㈥大法官解釋第440號提及：「....財產權人所受之損失逾越
其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家須給予合理之補償」。本案三七五減租對上訴人及耕地出租人侵害之本質內容含耕地之收益、使用及處分上之權益，原告無法忍受，被上訴人亦未予補償或賠償，形同剝奪耕地出租人之財產權，有違憲法第15條及23條之規定，應屬適用法規不當之違背法令等語，並聲明：原判決廢棄，被上訴人應賠償上訴人新臺幣100,000元，及自請求國家賠償之翌日起至賠償日止，按週年利率5％計算之利息。
四、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。次按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。最高法院72年臺上字第704號判例謂：『國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。』，對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用。」（司法院大法官會議釋字第469號解釋文參照）。準此，國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，抑或依法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務而言。
五、觀諸上開大法官會議釋字第469號解釋就最高法院72年台上字第704號判例所為之闡釋可知，在法律規定之內容以非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，且其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，而該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地為限，被害人始得於無公法上請求權存在之情形下，對於負有作為義務而無不作為裁量餘地之主管機關，請求賠償因故意或過失怠於執行職務所致之損害。經查，耕地三七五減租條例（下稱減租條例）旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活為合理分配農業資源而制定之基本國策，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向（最高法院93年度台上字第1457號判決參照）。是依前揭規定，減租條例乃為合理分配農業資源之重大公共利益，有利於實現扶植自耕農及改善農民生活之基本國策，其作為義務並非專在保護或增進特定人之利益而存在。準此，上訴人既未舉證其對被上訴人有公法上請求權，抑或減租條例有對主管機關即被上訴人執行職務行使公權力之事項規定明確，被上訴人對可得特定之人負有作為義務而已無不作為之裁量餘地等情。是依前揭說明，縱被上訴人機關之公務員有怠於執行職務之行為，亦難認上訴人得依國家賠償法第2條第2項之規定請求國家賠償。況被上訴人業已研擬完成減租條例部分條文修正草案，經行政院審查通過後，由行政院於95年10月4日函送立法院，目前正待立法院審議中等情，有被上訴人提出之「耕地三七五減租條例」部分條文修正草案對照表乙份在卷可稽（見原審卷第63頁至第66頁），且依減租條例第4條明定：「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」，故耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評定權在直轄市或縣（市）政府，並非被上訴人權責，是上訴人主張被上訴人怠於執行職務，致其權利受損等情，亦不足採，其依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人負國家損害責任，自屬無據。
六、至上訴人其餘上訴意旨所執，僅係重複指摘被上訴人罔顧大法官釋字第440、579、580、581等號解釋意旨及憲法第15、23條規定，不調整租金、不為補償、不廢除系爭條例，違反依法行政原則，致其財產受有損害等語，或就事實問題為爭執，或就原審已為論斷者泛言違背法令，暨就法律意見自為陳述，仍未具體表明原審判決係不適用何項法規、適用何項法規不當或有民事訴訟法第469條所列第1款至第5款之情形，難認對原審判決之如何違背法令已有具體之指摘，依首揭說明，其上訴為不合法，應予駁回。
七、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人應負國家賠償責任，洵屬無據。原審因而為上訴人敗訴之判決，並無違誤，上訴人上訴意旨，仍執陳詞，指摘原判決不當，求予廢棄改判，顯無理由，依首開規定，得不經言詞辯論，逕予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之32第1項、第2項、第436條之29、第449條第1項、第78條、第436條之19第1項，判決如主文。
中華民國97年11月12日
民事第五庭審判長法官薛中興
法官許純芳法官莊書雯以上正本係照原本作成本判決不得上訴中華民國97年11月13日
書記官謝梅琴