高雄高等行政法院107年度訴字第231號判決

裁判字號：高雄高等行政法院107年訴字第231號判決

裁判日期：民國107年10月03日

裁判案由：都市計畫法

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第231號民國107年9月26日辯論終結原告 張佩羚 即輪堡工場輪胎行被告高雄市政府都市發展局代表人 王啟川 訴訟代理人 王存偉
李柏緯 朱冠臻 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年2月8日高市府法訴字第10730117500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件被告代表人原為 李怡德 ，於本件訴訟審理中變更為乙○○，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要︰被告會同高雄市政府經濟發展局(下稱高市經發局)於民國106年2月22日前往高雄市○○區○○○路○○○○○○路○000號建物（位於高雄市○○段○○○○○段○0○段000○號土地【下稱系爭土地】，下稱系爭建物)稽查，發現系爭建物位於高雄市都市計畫住宅區，且面臨6公尺計畫道路，原告於該址經營汽車修理業，涉有違反土地分區使用管制規定情事，被告爰於同年3月9日予以舉發，給予原告陳述意見之機會，並命其於文到之次日起30日內恢復合法使用，原告雖提出書面意見，惟仍未停止使用。嗣被告再次會同高市經發局於106年9月29日前往系爭建物複查，原告仍未改善。案經被告審酌調查事實及證據結果後，核認原告違反都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法高雄市施行細則(下稱高雄市施行細則)第18條附表一有關住宅區使用分區管制項目規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以106年11月6日高市都發開字第10634142100號函(下稱原處分)裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、原告並非經營汽車修理業：依原告於高市經發局所登記之商業基本資料顯示，原告所經營之輪堡工場輪胎行(下稱系爭輪胎行)營業項目為車胎批發業、車胎零售業等批發業或零售業，並無汽車修理業此項營業項目。且高雄市施行細則係規定不得從事汽車翻修（含板金、塗裝），惟系爭輪胎行依被告現場查核資料顯示，並無從事汽車翻修（含板金、塗裝），雖有將車輛堆高之設備，然僅單純為車胎之更換用。
2、原告設置地點面臨12公尺以上道路，並非面臨6公尺道路：原處分稱系爭輪胎行設置地點為明誠一路117號，亦即原告設置地點係面臨明誠一路。惟明誠一路為12公尺以上道路，縱使其中有人行道隔閡，亦無法依此論斷非為12公尺以上道路。
3、被告僅因受不了民眾持續檢舉，卻對原告所提有利之證據並無注意，未斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，違反行政程序法第5條及第43條規定。且原告早已於106年11月22日申請所在地變更，並陸續遷移至高雄市○○區○○○街○○號。訴願決定仍以早於106年11月22日前至明誠一路117號稽查之資料，枉顧原告已遷出該址之事實，實至為違誤。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、就原告所經營行業部分，業經被告商業主管機關高市經發局現場核認，原告於系爭土地實際經營汽車修理業明確，現場有升降機等修理設備，有2次稽查紀錄及照片可稽，且上開2次稽查紀錄皆經原告簽名確認在案，是原告所稱並非經營汽車修理業等語，顯係事後卸責之詞，核不可採。
2、系爭土地前方分別劃定二條計畫道路(路寬分別為28公尺、6公尺)，其間以綠地用地相隔。依內政部78年12月2日台內營字第756768號函釋略以：「查都市○○○○○道路二種用地，其使用性質截然不同，於都市計畫法第42條已分別列舉之，‧‧‧自應不得視為道路用地。」及高市施行細則第2條規定，本案係面臨其中6公尺路寬之計畫道路，因隔有綠地用地，故路寬不得併計。依上開所述，本案都市○○道路不含綠地用地，故無原告所稱面臨12公尺以上道路寬度之說。另就原告申請所在地變更，並陸續遷移場址部分，本案於106年9月29日稽查是日，經高市經發局現場核認，原告於系爭土地實際經營汽車修理業之事實明確，本案裁罰及訴願決定係以稽查是日違規情形予以裁定，並無不合。
3、依都市計畫法第34條之規定，因住宅區設置汽車修理業涉有車輛出入及環境吵雜之疑慮，有礙居住之寧靜及安全，為維護住宅區居住環境品質，爰限制住宅區設置汽車修理業之附帶條件始得使用。關於住宅區從事汽車修理業之土地使用管制規定，原高雄市與原高雄縣法令規定不同。縣市合併前，原高雄市轄區適用99年7月29日發布實施之高雄市施行細則，其規定住宅區不得從事汽車修理或製配；原高雄縣行政轄區適用都市計畫法臺灣省施行細則(下稱省施行細則)，其規定住宅區不得為汽車或機車修理業者。但從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務或機車修理業其設置地點面臨12公尺以上道路者，不在此限。縣市合併後，考量執法一致性，放寬原高雄市施行細則並限縮省施行細則之規定，調整修正住宅區土地使用管制規定，住宅區土地面臨15公尺以上道路者，得從事汽車修理業，以服務居民生活便利之所需，並於102年1月14日發布實施。高雄市施行細則103年10月23日修正發布，將住宅區設置汽車修理業須面臨15公尺以上道路之規定，修正為面臨12公尺，係因考量原高雄縣道路寬度較窄，爰放寬汽車修理業面臨道路寬度至少為12公尺，以服務居民生活便利之所需。
另查目前其他縣市(台灣省、新北市、台中市、台南市)亦訂定住宅區設置汽車修理業須面臨12公尺以上道路之規定。
4、系爭土地上之建築物門牌號碼係編定為「明誠一路」，其由「6公尺細部計畫道路(大裕段1小段381地號土地)」與「28公尺主要計畫道路(高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號等土地)」2條計畫道路所構成，分屬不同道路系統，其中6公尺計畫道路為雙向出入道路、28公尺計畫道路為變更及擴大高雄市主要計畫之主要道路，其間隔綠地用地之目的○○於區○○○道路系統。
5、本案都市計畫之規劃歷程簡述如下：1、60年9月20日公告發布實施高雄市灣子內與凹子底等地區主要計畫，系爭土地及大裕段1小段381地號土地之使用分區○住○區○○○段○○○○號等土地屬農業區。2、66年6月15日公告發布實施高雄市灣子內與凹子底等地區細部計畫，將系爭土地面臨之大裕段1小段381地號土地劃設為6公尺計畫道路。3、71年12月30日公告發布實施擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內、凹子底及原高雄市都市計畫區主要計畫（通盤檢討）案，將前揭灣和段145地號等土地之使用分區，由農業區變更為28公尺計畫道路(明誠一路)。4、86年8月12日公告發布實施變更高雄市都市計畫(灣子內地區)細部計畫通盤檢討並配合變更主要計畫案，公兒17-1東側狹長部分(灣和段147地號土地，位於上開6公尺與28公尺計畫道路中間)，因狹長不適合作兒童遊樂場使用，故規劃為綠地用地。自此，系爭土地面臨之6公尺計畫道路，與28公尺計畫道路中間隔有綠地，其性質不同於道路之分隔島。5、系爭土地面臨之6公尺細部計畫道路(大裕段1小段381地號土地)於道路系統中，屬於專供兩旁建築物使用者之「出入道路」，用路人下車後可以直接進入街道旁的建築物，以提供最大的交通可及性服務為主；28公尺主要計畫道路(灣和段145地號等土地)於道路系統中，屬於都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間之「主要道路」，往東可連接澄清湖地區，往西可銜接民族路，為灣○○○區○○○○○道路之一，至此，可知兩條道路系統之功能區分並不相同。綜上，本案6公尺細部計畫道路與28公尺主要計畫道路，○○○區○○道路與聯外主要道路，其道路功能不同，6公尺細部計畫道路於系爭土地西側延伸處，即與28公尺明誠一路分開，其與28公尺明誠一路之間隔有公園用地，且不與其相接，故不能併同計算道路寬度。故本案面臨之計畫道路未達12公尺，依高雄市施行細則第18條附表一之規定，不得作為汽車修理業使用。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原告違反高雄市施行細則第18條附表一有關住宅區使用分區管制項目規定，而以原處分裁處，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)爭訟概要欄所載事實，有高雄市政府土地使用管制稽查紀錄表、現場拍攝照片、原處分、原告陳述意見書等各項資料附臺灣高雄地方法院107年度簡字第27號行政訴訟簡易訴訟事件卷(下稱移送卷)可查，應堪認定。
(二)被告以原告違反高雄市施行細則第18條附表一有關住宅區使用分區管制項目規定，而以原處分裁處，應屬適法：
1、按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：
「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
2、次按高雄市政府依據都市計畫法第85條授權，於103年10月23日修正發布之高雄市施行細則第2條規定：「本細則所稱道路，指經發布實施之都市計畫所劃設之計畫道路，或經建築主管機關依高雄市建築管理自治條例規定認定之現有巷道．．．。」第18條規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：一、住宅區。．．．。」附表一：高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表：一、住宅區：管制事項：「住宅區之土地及建築物，以供住宅及無礙居住寧靜、安全及衛生之使用為主，不得為右列之使用。」項次：「七、汽車修理業」備註：「設置地點面臨12公尺以上道路，且未從事汽車翻修(含板金、塗裝)者，不在此限。」經核上開高雄市施行細則規定，並未逾越都市計畫法授權範圍，且未牴觸都市計畫法規範意旨，應得適用。又所謂汽車修理業，都市計畫法或其授權之高雄市施行細則，雖均未有定義性規定，但參酌都市計畫法與其子法關於土地使用分區管制規範之目的，乃藉分區妥善規劃都市空間（即土地與建築物之總合）之用途，以謀整體都市計畫範圍內之均衡發展，改善都市居民生活環境（都市計畫法第1條規定參照），應可知土地使用分區管制規範中對各分區內空間之產業別使用管制，重在市場經濟營業活動對都市空間使用所生影響之規劃管控，因此，應從市場交易之一般認知，界定高雄市施行細則對住宅區所禁止之汽車修理業的使用活動內涵，則旨在藉商業登記公示，揭露事業營業資訊令交易大眾知悉，以提升商業交易安全之商業登記法，其法令規範架構下關於行業別所營業務項目內定義之營業活動，應即等同都市計畫法使用分區管制法令，對各該分區空間內行業別營業活動使用之管制對象。就此而言，經濟部為落實商業登記所發布之公司行號營業項目代碼表，其中關於「JA01010汽車修理業」之營業活動定義，當可視為高雄市施行細則規定禁止於住宅區土地或建物從事之營業使用，包括：汽車之清潔、保養、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、翻修及其相關業務。故凡於高雄市都市計畫範圍內土地或建築物，違規從事上揭汽車修理業之營業使用者，即屬違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令，為都市計畫法第79條第1項前段所規範之違章行為，當地地方自治團體之主管機關應得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
3、經查，原告之營業處所即系爭建物，位於都市計畫之住宅區範圍內，且營業地點係面臨6公尺計畫道路，非路寬12公尺以上之道路，此參高雄市都市計畫書及航測地形圖（移送卷第109頁、本院卷第99、107-108頁）即明。而被告會同高市經發局於106年2月22日查獲原告於系爭土地，經營汽車修理業(面臨6公尺道路)，不符高雄市施行細則第18條附表一住宅區土地使用管制規定，被告以106年3月9日高市都發開字第10630840600號函請原告提出陳述意見（移送卷第99-100頁），經原告檢附商業登記資料表示其營業項目為車胎批發業、車胎零售業等批發業或零售業，故非經營汽車修理業。被告遂以106年5月8日高市都發開字第10631650600號函(移送卷第107頁)請原告後續使用行為應盡土地合法使用之義務，及符合高雄市施行細則第18條附表一住宅區規定，倘再經查獲違規使用者，將依都市計畫法第79條規定辦理。嗣被告會同高市經發局於106年9月29日現場稽查，原告於系爭土地仍經營汽車修理業，違反高雄市施行細則第18條規定等情，有被告上開各函及原告陳述意見書、現場稽查照片(移送卷第95-97頁)附卷可稽。則被告依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用，尚屬有據。
4、原告雖主張並非經營汽車修理業，僅單純為車胎批發業、車胎零售業等批發業或零售業云云。惟按業務之經營乃企業之選擇，企業為能彈性靈活經營業務，或僅登記數個營業項目，而企業實際經營之業務，亦可能隨時轉換或增減，故原告雖提出系爭輪胎行之商業登記抄本(移送卷第21頁)，其中記載之營業項目並無汽車修理業，惟依上開說明，尚無從作為認定其實際從事業務之證據。參以原告有於高雄市都市計畫住宅區實際經營汽車修理業，前經被告會同高市經發局分別於106年2月22日及9月29日前往稽查，發現其招牌刊載「電腦定位、引擎、換機油、底盤專業改裝、代客驗車」等廣告詞句，現場有升降機等修理設備，牆上亦有標示「BOSS王牌合成油」之告示牌提示車主火星塞、空氣濾清器等汽車零件更換之里程數，遂認定原告係實際經營汽車修理業，有高雄市政府106年2月22日、106年9月29日土地使用管制稽查紀錄表及現場照片附移送卷第85-97頁可稽，兩次稽查紀錄並經原告本人簽名確認在案，足堪認定。故原告前開主張，並不可採。
5、至原告設置地點面臨12公尺以上道路，並非面臨6公尺道路云云。惟查，系爭建物所面臨之道路為6公尺計畫道路，其與另一條28公尺之計畫道路分屬兩條計畫道路，中間隔有綠帶，其各具獨立之交通動線及標誌號誌，有都市計畫書圖查詢影本及現場照片附移送卷第109、97頁可稽，足資證明，依內政部78年12月2日台內營字第756768號函釋略以：「查都市○○○○○道路二種用地，其使用性質截然不同，於都市計畫法第42條已分別列舉之‧‧‧自應不得視為道路用地。」本件系爭建物係面臨其中6公尺路寬之計畫道路，因隔有綠地用地，故路寬不得併計。依上開所述，本案都市○○道路不含綠地用地，原告主張系爭建物係面臨12公尺以上道路寬度云云，並不可採，原處分據以裁罰亦無違反行政程序法第5條及第43條規定。另原告主張其已於106年11月22日申請所在地變更，並陸續遷移場址，實不應再予裁罰云云。惟按行政罰法係對行為人過去違反行政法上義務之處罰，並不因行為人事後有改善行為或損失，而得解免其處罰。本案既於106年9月29日稽查當日，經高雄市政府商業主管機關(高市經發局)現場核認，原告於系爭土地確有實際經營汽車修理業之事實明確，則被告據此違章事實依都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰，於法定裁量權範圍內，以原處分裁處原告最低罰鍰金額6萬元，核無違誤。
(三)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法與訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中華民國107年10月3日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官戴見草
法官邱政強法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年10月3日
書記官陳嬿如