高雄高等行政法院104年度訴字第232號判決

裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第232號判決

裁判日期：民國104年09月29日

裁判案由：區域計畫法

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第232號民國104年9月15日辯論終結原告 蔡哲男 被告臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 陳陽進 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年4月27日台內訴字第1042200518號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○○段○○○○○○○號土地編定為一般農業區農牧用地（下稱系爭農地），原告為系爭農地之土地共有人。被告所屬農業局於民國103年6月17日會同相關機關及原告等土地所有權人實地勘查，發現現場放置磁磚、大理石板等建材，水泥地面、鋼構建物、貨櫃、大石（景觀）等，被告乃以原告為系爭農地之使用人，其堆置行為違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條規定及臺南市政府處理區域計畫法第21條罰鍰事件裁量基準（下稱裁量基準），以103年11月10日府地用字第1031041148號函檢附處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元之罰鍰，並命立即停止一切非法開發、使用行為。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依行政罰法第42條規定，行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。另依行政程序法第102條規定，行政機關做成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見機會。行政機關發現違反區域計畫法之行為，應善盡一切調查手段探求違法之行為人，針對違反法規使用土地之行為人進行裁罰，以符裁量基準第4點之規定。本件系爭農地所有權人人數眾多，且各所有權人應有部分不一，當然影響各所有權使用之面積及方式，另行政機關係以裁罰性手段為行政處分，機關更應謹慎認定事實，被告發現違法行為，自應函文各所有權人於期限內陳述意見，以免做出不當之裁罰。
（二）內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋略以：「．．．區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」被告有關單位現場勘查後，未通知原告提出說明，逕依行政程序法第103條第5款之規定，認行政處分所根據之事實，係屬客觀上明白足以確認者，而不給予陳述意見之機會，逕向土地所有權人進行裁罰。
（三）行政裁罰屬侵益處分，是故行政罰法規定應給予陳述意見之機會，始符合前揭行政罰法第4條及行政程序法第102條規定意旨。被告及訴願決定均認為原處分符合行政程序法第103條第5款屬違規事實客觀上明白足以確認。惟倘若非經通知所有權人陳述意見，何以認定事實、探詢違法事實之行為人？被告及訴願決定均未針對本件裁處處分何以與原告有客觀上明白足以確認之違規事實，故與行政程序法第103條第5款所述之情形不符，尚不得排除原告陳述意見之機會。是系爭處分於程序上之進行與裁量上之判斷均有所違誤，而致使行政處分具有重大瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）依內政部90年1月30日台90內營字第9082284號函釋略以，區域計畫法第21條之執行對象，係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋略以，區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。另法務部90年6月29日（90）法律字第018722號函釋略以，按行政罰係指對於違反行政法上義務者所科之制裁。行為人之行為是否該當法規之構成要件而違反行政法上義務，係屬事實認定，不生裁量與否之問題，如行為人違反行政法上義務之事實成立，主管機關即應據以裁罰之。
（二）本件既經被告所屬農業局發函邀集原告及 林揖 、 蔡哲生 、 林熒傑 、 張正馬 、 張清波 、 張合薯 、 林榮芳 、 林榮南 、蔡宏霖、 蔡宏勝 、 蔡宏文 等12名土地所有權人及被告所屬相關單位於103年6月17日赴系爭農地會勘。依被告103年6月20日府農工字第1030587642號函附會勘紀錄所示，是日僅蔡哲男、 林黃熺 （代林熒傑）、張合薯、林榮芳等4人到場簽名，並查明原告於系爭農地內現場置放磁磚、大理石板等建材、水泥地面、鋼構建物、貨櫃、大石（景觀）等，且查「使用人」欄位係由原告本人簽認。又本件經再次簽會被告所屬農業局意見，亦確認「使用人」為原告1人無誤。另依現勘相片所示，系爭農地內貨櫃屋外殼噴有「南台大理石」5大字，依經濟部商業司公司資料所示，南台大理石有限公司之代表人係原告蔡哲男，違規事實明確，尚符行政程序法第103條第5款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」之規定。被告依上開規定暨102年7月15日府地用字第0000000000A號令頒布之裁量基準第2點第1項附表之裁罰基準規定處以6萬元罰鍰，依法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有103年6月17日被告所屬農業局農業用地聯合稽查現場紀錄表（本院卷第41頁）及原處分附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定事實已臻明確，逕以原告為裁處對象，依區域計畫法第21條第1項規定，作成原處分，是否適法？經查：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」為區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、農業發展條例第69條第1項、非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項、第6條第1項、第3項所明定。揆諸上開規定可知，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，其使用項目自應同時符合非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之容許使用項目、許可使用細目、附帶條件等規定，倘非屬該附表規定情形者，其使用行為即有悖管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項之管制使用規定，應依同法第21條規定處理之。
（二）經查，系爭農地之使用分區及使用地類別經編定為一般農業區及農牧用地，有土地建物查詢資料足稽（本院卷第56頁），又系爭農地上之磁磚、大理石板等建材及地上水泥地面、鋼構建物、貨櫃、大石（景觀）等地上物係原告堆置或施設並未申請容許使用等情，亦據原告自承在卷，有本院準備程序筆錄及言詞辯論筆錄足佐，並有土地建物查詢資料（第56-57頁）、系爭農地稽查現場照片（第40及第50頁至54頁）、103年6月17日農業局農業用地聯合稽查現場紀錄表（第41頁）附於本院卷可憑，足證原告確為系爭農地之使用人且為堆置之行為人無訛。按前揭非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」可知，營建建材堆置並非農牧用地適法使用項目，則原告於系爭農地從事營建建材堆置行為，即與上述農牧用地之使用許可規定顯不相符。又非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應依該編定之用地別使用，為區域計畫法第15條所明定，原告違反規定使用，被告依同法第21條第1項規定作成系爭處分，即非無憑。
（三）原告雖主張系爭農地所有權人眾多，應有部分不一，而被告所屬有關機關現場勘查後，未通知原告及其他土地所有權人陳述意見，且對於原告有何客觀上明白足以確認之違規事實，並未說明，本件與行政程序法第103條第5款所述之情形不符，原處分即有瑕疵云云。經查，上開現場紀錄表「業者具結」欄位記載「土地所有權人或使用人（管理人）簽章及意見」，是於該會勘日，原告已得表示意見，雖依該紀錄表所載並無告知將對原告處分而使其陳述意見之旨，惟按行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：一、依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。二、已依職權或依第43條規定，舉行聽證。三、大量作成同種類之裁處。四、情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益。五、受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯然不能遵行。六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。七、法律有特別規定。」行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」是作成裁罰或限制、剝奪人民權利之行政處分，倘所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關即得不給予陳述意見之機會。查被告所屬農業局通知系爭農地全體所有權人於103年6月17日會同稽查，經土地所有權人原告、林黃熺（代林熒傑）、張合薯及林榮芳等到場，僅原告於聯合稽查現場紀錄表上方之「使用人」欄簽名，其他到場之所有權人並未於該欄位簽名，足認稽查時已查知原告為實際使用之行為人，並由其簽名確認，故原告為違章行為之行為人，客觀上明白足以確認。準此，被告係就原告所不爭執之堆置事實予以作成處分，其所根據之事實客觀上明白足以確認，即得不另給予陳述意見之機會，原處分於法自無不合，則原告上開主張，核無理由。
（四）綜上所述，原告之主張均不可採，被告依區域計畫法第21條第1項所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨請求予以撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一指駁論究，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年9月29日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年9月29日
書記官江如青