裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第604號判決
裁判日期：民國93年11月23日
裁判案由：地上物徵收補償
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第六０四號
原告甲○○被告屏東縣屏東市公所代表人乙○○市長訴訟代理人丙○○右當事人間因地上物徵收補償事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十三年五月十三日九十三年屏府訴字第三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有坐落屏東市○○段○○○○○號土地(下稱系爭土地)，前於民國（下同）六十年九月十六日經劃設為屏東市都市計畫區，被告於八十二年間為開闢屏東市○○路支線之道路工程，乃辦理徵收系爭土地，並經屏東縣政府公告完成徵收在案，嗣後原告陳稱系爭土地上之排水溝（長一一五公尺、寬一公尺、高一公尺，下稱系爭排水溝）為其先父 李開 榮所私設，因未列入補償，屢次陳情要求查估補償系爭排水溝，經被告函請原告應提出相關之證明文件憑辦。而原告皆未能遵照，原告復於九十二年十二月十日向被告申請查估補償系爭排水溝，並經被告依相同事由函復原告，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就前於八十二年間為辦理屏東市○○路○○道路工程，徵收屏東市○○段○○○○○號土地時，併予徵收漏未查估補償之系爭排水溝，另為查估補償之適當處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）查系爭土地及其地上之系爭排水溝分別係原告先父 李開榮 生前所有之土地及於台灣日據時期自行斥資鳩工所構築完成之建築改良物。八十二年間被告為辦理屏東市○○路○○道路工程時，將系爭土地及系爭排水溝一併予以強制徵收。但查當年徵收後之各項補償費發放清冊中，卻僅列有地價部分之補償，未見有將本件系爭排水溝之補償列入。原告雖曾於公告期間（自八十二年十一月十九日起至八十二年十二月十九日止）內即八十二年十二月十三日將聲請書呈屏東縣政府，並數度向被告申請就該漏未列入之系爭排水溝部分予以補行查估，並作合理之補償。詎被告非但不予依規定查估補償，反一昧基於本位立場，墨守不合時宜、不切實際之所謂「規定」，推諉塞責，要求原告提出任何人若處於同一情況下，亦無從提出距今六十多年前之下列證明物件，即台灣日據時期之⑴房屋稅繳納收據證明書或⑵里長證明書、四鄰證明書、建築物相片、切結書等之證明文件或⑶日據時期之建管單位核發之執照或許可證之證明文件等物。且另藉詞原告未依限提出上開各項證明物件等情為由，資為對本件系爭排水溝，至今不予進行查（複）估及補償之論據。嗣經原告於九十二年十二月十日具呈聲請書一份，再次向被告請求就本件系爭排水溝予以查估補償，未久即接獲被告所寄發之九十二年十二月十二日屏市工字第０九二００四七一一二號函一份，答覆原告略以：「有關坐落本市○○段○○○○○號土地之地上物補償申償乙案，仍請依屏東縣政府八十六年二月二十日八六屏府地權字第二二０一０號函示辦理‧‧‧」等語。
（二）屏東縣政府訴願決定書，事實欄第五行所載「經原處分機關函復訴願人應提出相關之證明文件憑辦，惟訴願人皆未能遵照‧‧‧。」乙節，與事實不符：
⑴原告曾於九十二年十二月十日向被告提出「聲請書」一份，但查被告並未依據
聲請內容，提出具體答覆，僅裁示「依屏東縣政府八十六年二月二十日八六屏府地權字第二二０一０號函示辦理」，予以虛應。
⑵屏東縣政府受理本案訴願後，非但未依照「屏東縣興辦公共設施拆遷建築改良
物補償辦法」（下稱補償辦法，按此補償辦法係前台灣省政府於八十四年七月二十日以八十四府法三字第六三六一一號函同意備查，屏東縣政府係於八十四年八月十五日以八十四屏府秘法字第一三０五二一號令發布施行）之相關規定，要求被告妥處，竟反附和被告之說詞，將原告所提訴願「駁回」，其所為訴願決定，自嫌未洽，難昭信服。
（三）屏東縣政府訴願決定書，理由欄第四項載稱：「‧‧‧經查原處分機關開闢屏東市○○路支線之道路工程時，本府前經以八十二年十一月十八日八二屏府地權字第一六八三六四號公告公告事項‧‧‧。六、本案奉准徵收用地範圍內土地之地上物，均已查估完竣。」乙節，與事實應有出入，尚不無斟酌餘地：
⑴查徵用地範圍內土地之地上物，用地機關（被告）為查估單位。就本件而言，
被告之承辦人顯迄未依法就系爭排水溝予以查估，自有公務員依法應作為而不作為之缺憾。
⑵依上開補償辦法第六條規定：建築物之認定，由查估單位會同權責單位及所有
權人或管理人員查證。但查本件被告承辦人，顯然並未依該條規定會同權責單位（如縣政府建設局、地政科、地政事務所‧‧‧。）等業務相關人員，到場實地查估，甚至連所有權人（即原告）也未曾收到有關到場會同查估之任何通知。是以有關上開訴願決定書理由欄所謂「本案奉准徵收用地範圍內土地之地上物均已查估完竣」云云乙節，自嫌率斷，虛應，有欠公允，且與實情未符。
（四）又依上開補償辦法第四條規定：公共工程用地內建築物由用地機關會同有關機關應依照實地調查資料估算拆遷補償，並於拆除前通知所有權人，如對於估價有異議時，應於協議時提出，建築物所有權於協議時，提出異議者，用地機關應再會同有關機關複查，並估算複查後之補償額通知領款，並授權由鄉鎮市公所負責查估為原則：
⑴查本件公共工程用地內之系爭排水溝，被告承辦人並未依右開法令規定會同有
關機關查估，亦未依規定實地調查資料或估算拆遷補償費，並於拆除系爭排水溝前，尤未通知所有權人，即冒然強予拆除，是項作為顯有違「依法行政」之原則。
⑵有關被告於拆除系爭建築改良物（私設水溝）未依規定照會原告之事實，參酌
被告八十二年十二月二十八日八二屏市工字第四六五二五號函，其說明二、所載，即清楚表明，香揚路支線用地系爭土地上之系爭排水溝，係屬於土地改良物補償部分。發文日期係八十二年十二月廿八日，但查被告於八十二年十二月二十二日動工拆除系爭排水溝時，根本未曾通知所有權人到場，顯然將原告得依法異議之權剝奪，即因之致使本件糾葛延宕至今未能妥予解決。
（五）另查本件系爭排水溝所在之用地即系爭土地，在未為被告徵收前，即已是道路（屏東市○○路），理當不需課徵土地增值稅，而被告八十五年二月三日八五屏市工字第三二五一號函之說明三、亦載明系爭土地徵收時，無徵收土地增值稅，惟實際上，系爭土地在徵收時，已被課徵土地增值稅新臺幣（下同）二百多萬元，此事實原告前在所具致屏東縣政府之訴願書中，亦曾特別陳明此點，並曾請求返還被徵收繳付之土地增值稅，詎本件屏東縣政府之上開訴願決定書中，根本未就此項訴求給予任何之裁決或說明，所為訴願決定，顯不無理由不備之違失，併此敘明。
（六）又原告於九十三年一月十二日向屏東縣政府提起訴願時，訴原書所附證物清單內，列載之被告之公函，分別計有：⑴被告八十六年二月四日八六屏市工字第一二０五四號函影本。⑵被告八十五年十二月十一日八五屏市工字第四０五二三號簡便行文表影本。⑶被告八十五年六月十四日八五屏市工字第一九六八一號函影本。⑷被告八十五年三月十五日八五屏市工字第七四九二號簡便行文表影本。⑸被告八十五年二月三日屏市工字第三二五一號函影本。⑹被告八十五年四月二十二日八五屏市工字第一二四五九號簡便行文表影本。⑺被告八十五年五月二十二日八五屏市工字第一五九六六號簡便行文表影本。從上開七份被告之公函所示，就本件系爭私設排水溝拆除部份，被告顯均未依照上開補償辦法之相關規定處理。非惟承辦人未針對原告前於九十二年十二月十日向被告提出之聲請書作出具體之答覆，反而基於機關本位立場，自行曲解法令、濫用行政裁量權，甚至置人民之合法權益於不顧，所為行政處分，豈是合理、公平適切？怎能令人信服。
（七）另有關屏東縣政府訴願決定書理由第五項所載，指稱原告一直無法提出補償辦法第二條所定合法建築改良物之證明文件乙節，亦有商榷餘地：
⑴查系爭土地上之系爭排水溝，係構築於台灣日據時期，與坐落屏東市○○路○
○○號原告目前所居住之房屋建物係同時所興建，七十年前原告之先父李開榮建造房屋時，地坪約三千坪，建坪約二三０坪，土地原是農地（旱田），四週均是旱田，沒有排水溝，而本件系爭之排水溝，即是原告家庭所使用之私設排水溝，該排水溝之土地在台灣日據時期就屬於原告先父李開所有，房屋在日據時期，則是合法建築物，依現行法令亦視為合法建築物；每年既系依規定繳納房屋稅，則同一時間連同房屋一起構建之本件系爭排水溝，當然亦屬合法之建築改良物，而遠自日據時期迄今，時已歷經六十多年，被告硬要強求原告提出當年之「房屋稅繳納收據證明書」或「里長證明書」、「四鄰證明書」、「切結書」及「建物照片」（按建物已被拆請問如何拍照洗相片？）等上開補償辦法第二條所謂之「證明文件」，豈不強人所不能及強人去造假偽造。例如：屏東縣稅捐稽徵處房屋稅繳款書之第二聯‧‧‧通知及收據聯，載明保存年限五年，況查連公家機關之公文檔案，依檔案法之規定，要皆有其保存年限，逾越年限者，則將被合法銷燬，此乃眾所周知之事，如今屏東縣政府之訴願決定卻仍要求原告舉證拿出上開所謂相關證明文件，豈是有理？又例如以「里長證明」而論：當年之里長可能已不知行蹤或不存在，而現任里長當年可能尚未出生，現任里長怎可能再出具當年之里長證明？何況系爭排水溝已為被告逕予拆除，又有那位里長敢出具偽造相關之證明，另有關「四鄰證明」之部分亦然，當年之四鄰與今日之四鄰居住之人恐非相同之人或當年代之人，試問有那一四鄰之住戶，敢冒然偽造出具之不實之四鄰證明給原告，再者系爭排水溝既已被逕予拆除，請問如何拍照提供相片？凡此均足以證明被告及訴願決定機關之要求原告提出上開各項證明，實強人所難，且事實上也不可能提供，僅係被告卸責之藉詞而已。而上開不可能提供各該證明物件之事實，乃屬眾所周知之事，依證據法則原告自毋庸負舉證責任，特此再予澄清說明。
⑵既然依被告八十二年十二月二十八日八二屏市工字第四六五二五號函之說明二
，載明「認定瑞光段一一六九地號土地之私設排水溝，係屬於土地改良補償部份」等情，是則私人擁有之合法建築物（含建築改良物），於情於理於法當然應予查（複）估，並作合理之補償才是。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）查「建築執照分為左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。
三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請使用執照。四、拆除執照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」建築法第二十八條定有明文。又上述補償辦法第二條亦規定：「本辦法所稱之建築物係指左列各款：一、都市計劃核定發布之合法建築物，有證明文件者為限。二、實施區域計劃地區建築管理辦法發法發布實施前之建築物。三、持有建築使用執照或雜項執照或完工證明之合法建築物。」已敘明構成合法建築改良物之要件。
（二）次查訴願決定書，對於駁回原告訴願之理由說明甚明，其理由第五項亦載明「次查‧‧‧本件訴願人訴稱所有上開土地之排水溝（即建築改良物）係其先父李開榮於日據時期自行斥資所建造者，卻一直無法提出如前揭建築法第七條、第二十八條及屏東縣辦理公共設施拆遷建築改良物補償辦法第二條所定合法建築改良物之證明文件，亦未檢附當地里長及其四鄰之證明文件資料，無法確定系爭排水溝究係合法之建築改良與否，與徵收補償之要件尚未相符，以致未能如願給與徵收補償。其次，訴願人指稱原處分機關「基於本位立場，墨守不合時宜及不切實際之規定，要求提出距今六十多年前之有關證明資料」乙節，則有關人民之申請案件對於其自身有利之事實固應負舉證責任，乃法律關於舉證責任分配之一般原則；徵收補償乃政府為公益需要以強制力徵用私有之土地及建築改良物，固有其合法之徵收要件與徵收程序，本案雖訴稱系爭水溝之建構年代已久遠，舉證上縱然不易，惟仍無法跳脫其合法性之問題。再者，行政機關基於公益之需要，在私人之土地上舖設道路以利公眾通行，或挖掘施設排水溝渠，此乃經常之事實行為，基此，原處分機關為確定系爭排水溝渠究係為公設或私人所建造者，以免不應被徵收而徵收者，致涉及圖利他人之嫌，及為判定其是否為合法之建築改良物以符合徵收補償之要件，而對於訴願人屢次陳情要求徵收之意旨，再次的函示重申訴願人應提出相關之證明以憑辦理，所為處分並無不合。」等語。
（三）另原告稱徵收之土地不應課徵土地增值稅，原告應另案向核課之機關即屏東縣政府提出，似尚不宜逕提行政訴訟。
理由
一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧。二、交通事業。‧‧‧。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起十五日內自行遷移者。二、墳墓及其他紀念物必須遷移者。三建築改良物依法令規定不得建造者。四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另有規定者。」土地徵收條例第三條、第五條分別定有明文。次按「本法所稱雜項工作物，為營業爐、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」、「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。四、拆除執照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」分別為建築法第七條及第二十八條所明定。又按「本辦法所稱之建築物係指左列各款：一、都市計畫核定發布前之合法建築物，有證明文件者為限。二、實施區域計畫地區建築管理辦法發布實施前之建築物。有證明文件者為限。三、持有建築使用執照或雜項執照或完工證明之合法建築物。」此亦為前揭補償辦法第二條所規定。
二、經查，原告所有系爭土地，前於六十年九月十六日經劃設為屏東市都市計畫區，被告於八十二年間為開闢屏東市○○路支線之道路工程，辦理徵收系爭土地，並經屏東縣政府以八十二年十一月十八日八二屏府地權字第一六八三六四號公告完成徵收在案，嗣後原告陳稱系爭土地上之系爭排水溝為其先父李開榮所私設，因未被列入補償，乃自前述公告期間（自八十二年十一月十九日起至同年十二月十九日止）內起迄今，即屢次陳情要求查估補償系爭排水溝，迭經被告以八十二年十二月二十八日八二屏市工字第四六五二五號函、八十三年二月一日八三屏市工字第二二一二號函、八十五年二月三日八五屏市工字第００三二五一號函、八十五年三月十五日八五屏市工字第七四九二號函、八十五年四月二十二日屏市工字第一二四五九號函、八十五年五月二十二日屏市工字第一五九六六號函、八十五年六月十四日八五屏市工字第一九六八一號函、八十五年十二月十一日八五屏市工字第四０五二三號函、八十六年二月四日八六屏市工字第三０五四號函、及臺灣省屏東縣政府以八十六年二月二十日八六屏府地權字第二二０一０號函復原告應提出相關之證明文件憑辦，而原告皆未能遵照，原告復於九十二年十二月十日申請被告查估補償系爭排水溝，嗣經被告依相同事由函復原告等情，為兩造所不爭執，並有屏東縣政府八十二年十一月十八日八二屏府地權字第一六八三六四號公告、八十六年二月二十日八六屏府地權字第二二０一０號函及被告前揭函等影本附於訴願卷及本院卷可稽，堪以信實。
三、原告雖訴稱：系爭土地及其上系爭之排水溝分別係原告先父李開榮生前所有之土地及於台灣日據時期自行斥資鳩工所構築完成之建築改良物，八十二年間被告為辦理屏東市○○路○○道路工程時，將系爭土地及系爭之排水溝一併予以強制徵收，但查當年徵收補償費發放清冊中，卻僅只列有地價部分之補償，未見有將系爭排水溝之補償列入，原告雖曾於公告期間（自八十二年十一月十九日起至八十二年十二月十九日止）內數度向被告申請就該漏未列入之系爭排水溝予以補行查估，並作合理之補償，詎被告非惟不予依規定查估補償，反要求原告提出任何人若處於同一情況下，亦無從提出距今六十多年前之下列證明物件，即台灣日據時期之⑴房屋稅繳納收據證明書或⑵里長證明書、四鄰證明書、建築物相片、切結書等之證明文件或⑶日據時期之建管單位核發之執照或許可證之證明文件等物，且另藉詞原告未依限提出上開各項證明物件等情為由，資為對本件系爭排水溝，至今不予進行查估及補償之論據云云。
四、惟按，「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」此觀行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定甚明，而行政訴訟之舉證責任分配理論與一般民事訴訟相同，即認為事實不明之情況下，其不利益應歸屬於由該事實導出有利之法律效果之訴訟當事人負擔。經查，原告主張系爭土地上之系爭排水溝，係其先父李開榮於日據時期自行斥資所建造，且系爭排水溝於八十二年徵收時係屬於明溝云云，惟均無法提出首揭建築法第七條、第二十八條及前揭補償辦法第二條所定合法建築改良物之證明文件，亦未檢附當地里長及其四鄰之證明文件資料證明，以實其說，核與前揭補償辦法規定之補償之要件已有未合。次查，觀諸臺灣省榮民航測隊於七十一年所拍攝之航照圖，系爭土地上亦未標示有原告所主張之系爭排水溝（原告主張該排水溝係明溝，若屬實航照圖均可明顯拍出並標示之）存在，此經被告陳述甚詳，並有被告提出之前述臺灣省榮民航測隊於七十一年所拍攝之航照圖影本附卷可稽（其他有明溝者該航照圖均有明確標出）。況查，行政機關基於公益之需要，在私人之土地上舖設道路以利公眾通行，或挖掘施設排水溝渠，此乃經常之事實行為。從而，被告為確定系爭排水溝渠究係為公設或私人所建造者，以免不應被徵收而徵收者，致涉及圖利他人之嫌，及為判定其是否為合法之建築改良物以符合徵收補償之要件，而對於原告屢次陳情要求查估補償，一再函示重申原告應提出相關之證明以憑辦理之處分，並無不合。是系爭土地上是否確設有系爭排水溝，縱確有系爭排水溝，是否確為原告之父李開榮於日據時期自行斥資所建造，且於被告八十二年間辦理徵收系爭土地時，系爭排水溝仍屬存在，原告均無法舉證以實其說，是原告主張系爭排水溝係其父於日據時期所建之明溝，於八十二年徵收時仍存在，被告卻未依法查估補償云云，即無可採。
五、綜上所述，原告前揭主張既無足採，則被告否准原告請求系爭排水溝之查估補償，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應就系爭排水溝另為查估補償之適當處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月二十三日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十一月二十三日
法院書記官黃玉幸