高雄高等行政法院95年度訴字第401號裁定

裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第401號裁定

裁判日期：民國96年05月02日

裁判案由：都市計畫

高雄高等行政法院裁定
95年度訴字第00401號原告甲○○訴訟代理人 溫三郎 律師
蔡瑜真 律師被告台南市政府代表人乙○○市長訴訟代理人丙○○上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國95年3月7日台內訴字第0950042416號訴願決定，提起行政訴訟。關於撤銷被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」中編號4-12就原低密○住○區○○○道路用地計畫案及被告94年5月6日南市都市字第09400356720號函部分，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、原告提起本件行政訴訟略以：被告於民國（下同）84年5月19日以南市財產字第15768號公告，以最低價每平方公尺新台幣（下同）75,000元，公開標售坐落台南市○區○○段○○○○號土地（地目雜、面積284.14平方公尺，下稱系爭土地），總標售底價2,131萬元，經原告以2,361萬元得標，並於85年6月7日繳清價款，取得該地所有權。嗣原告為開發前開系爭土地，向被告申請核發都市土地使用分區證明書時，發現該筆土地，被告早於79年5月15日即發布「變更台南市北區鄭子寮細部計畫」（有道路系統通盤檢討），及92年1月16日發布實施「變更台南市主要計畫（第4次通盤檢討）案」，其中編號4-12變更案，將部分低密度住宅變更為道路用地，原計劃道路寬度為15公尺，變更為寬度23公尺，致原告所有系爭土地，從低密○住○區○○○道路用地，並遭被告徵收266.14平方公尺，僅餘18平方公尺。原告乃委請律師函請被告撤銷不利於原告之道路拓寬處分，被告卻以94年5月6日南市都計字第09400356720號函復略以：有關本案之辦理情形，本府均依都市計畫相關法令規定辦理，並無違反都市計畫法規定等語，被告上開否准原告之撤銷請求之函復，顯為行政處分。且被告未依都市計畫法及行政程序法相關規定，依法舉行說明會及公聽會，完全未知會原告，其行政程序顯有重大瑕疵，致使原告之權益遭受不當或違法之損害，並違反誠實信用原則，乃聲明求為判決撤銷：（一）被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案中編號4-12就原低密○住○區○○○道路用地計畫案（即系爭土地計畫道路拓寬案）；（二）被告94年5月6日南市都計字第09400356720號原處分及內政部95年3月7日台內訴字第0950042416號訴願決定。
二、關於原告請求撤銷被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」中編號4-12就原低密○住○區○○○道路用地計畫案部分：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」則為訴願法第1條第1項所明定。故提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項之規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分（行政程序法第92條第1項及最高行政法院44年判字第18號判例可資參照）。是行政機關對於人民請求事項所為之答覆，並非一概屬於行政處分而得為行政爭訟之標的，應以行政機關之答覆是否已對人民發生法律上效果作為判別行政處分之標準。再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。是人民依行政訴訟法第4條規定向高等行政法院提起撤銷訴訟，須經訴願之前置程序始得為之；如其未經訴願程序，遽行提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備其他要件。又依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，即逕行提起撤銷訴訟，則其起訴即亦屬不備要件，行政法院均應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款亦有明文規定。
（二）本件原告起訴請求撤銷被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」中編號4-12就原低密○住○區○○○道路用地計畫案部分，惟本院遍查卷內資料，原告就其所聲請撤銷之標的，於提起撤銷訴訟之前，並未經訴願之前置程序，即遽行提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭說明，其起訴即屬不備要件之不合法，依法應以裁定駁回之。
三、關於原告請求撤銷被告94年5月6日南市都計字第09400356720號函部分：
（一）按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟．．．。」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為之5年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計5年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許其就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟程序；都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之5年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分，人民即不得對之以提起行政爭訟方式尋求救濟。
（二）本件原告因其所有之系爭土地，於被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」中，由原低密○住○區○○○道路用地，乃委請律師向被告請求撤銷上開主要計劃案中編號4-12變更案，就原低密○住○區○○○道路用地計畫案（系爭土地計畫道路拓寬案），案經被告以94年5月6日南市都計字第09400356720號函復原告略以：「．．．說明：．．．2、有關本府92年1月14日南市都計字第09102262140號公告之『變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案』，係依『都市計畫法』第26條及『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』第39條之規定，．．．依法提本市都委會審議，．．．本府復依本市都委會審議決議修正計畫書圖，連同人民及團體對本案之陳情意見綜理表，報請內政部都委會審議，並於91年7月16日內政部都委會第538次會議審議通過後核定發布實施。有關本案之辦理情形，本府均依都市計畫法令規定辦理，非如來文所載前揭計畫案違反『都市計畫法』第19條及第23條之規定、未依法舉行說明會．．．。3、另有關前揭計畫案變更華平路『望月橋』非『彎月橋』以北路段道路計畫寬度為23公尺，其變更理由係為考量未來發展需要及改善中華西路（於安平路至和緯路路段）之交通，配合望月橋之橋面寬度及土地使用情形而辦理變更，並未有圖利他人之情事。．．．。」等語。原告對該函文不服，遂循救濟程序，循序提起訴願及本件行政訴訟等情，有被告上開函文、內政部95年3月7日台內訴字第0950042416號訴願決定書及原告起訴狀附本院卷可稽，雖堪信實。然查，原告請求撤銷之台南市○區○○段○○○○號土地計畫道路拓寬案，乃係「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」中編號4-12變更案即就原低密○住○區○○○道路用地計畫案，揆諸前揭說明，都市計畫之擬定、發布及都市計畫機關依都市計畫法第26條規定5年定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟，從而，被告所為之函復僅係就原告所聲請之事項所為事實敘述及理由說明，而非屬行政處分；且被告該函之答覆對於原告亦未生法律上效果，故其非行政處分，已甚明確，揆諸前揭說明，原告自不得對之提起撤銷訴訟，是原告提起本件撤銷訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，應以裁定駁回之。
五、綜上所述，原告請求撤銷被告92年1月16日發布實施之「變更台南市主要計劃（第4次通盤檢討）案」編號4-12就原低密○住○區○○○道路用地計畫案即系爭土地地計畫道路拓寬案，原告於提起撤銷訴訟之前，並未經訴願之前置程序，即遽行提起本件撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件之不合法；抑且，上開定期通盤檢討，其並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟，原告請求判決撤銷該變更案，亦非適法。又原告請求撤銷之被告94年5月6日南市都計字第09400356720號函，僅係就原告所聲請撤銷上開變更案所為事實敘述及理由說明，因該變更案非屬行政處分，則被告就原告之疑義所為之答覆，對於原告自亦不生法律上效果，故其非行政處分，原告自不得對之提起撤銷訴訟，訴願決定機關為不受理決定，依法自無不合，原告復對之提起撤銷訴訟，即非合法。故原告提起本件行政訴訟，均因不備起訴要件而不合法，應予駁回。
六、另關於原告備位聲明請求被告應給付原告13,070,750元暨自85年6月7日至清償日止，以2,361萬元按年息百分之5計算之利息部分，因無理由，本院另以判決駁回之。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國96年5月2日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中華民國96年5月2日
書記官林幸怡