裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1427號判決
裁判日期：民國95年04月21日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01427號原告甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人庚○○被告內政部代表人丁○○部長）住同訴訟代理人己○○
兼訴訟代理人辛○○
參加人臺北市政府代表人戊○○市長）住同訴訟代理人 李元德 律師訴訟代理人 劉志鵬 律師上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服行政院中華民國94年
3月17日院臺訴字第0940080840號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告等共有○○○區○○段○○段323-1、332-1、352-2、355-1、358-5、358-7、358-8、358-9、384-2、
333、356地號等11筆土地（以下簡稱系爭土地）位於參加人興辦「北二高臺北聯絡線信義支線工程」（下簡稱「信義支線工程」）隧道部分之用地範圍內，原土地使用分區為保護區，參加人為辦理「變更北二高台北聯絡信義支線工程都市計畫案」（以下簡稱第1次變更都市計畫案），報經被告以民國89年9月21日台89內營字第8910315號函核定後，即以89年11月6日府都二字第8909129300號公告發布實施，變更為隧道用地（公共設施用地）。嗣參加人以本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地回復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，乃依都市計畫法27條第1項4款規定，辦理「變更北二高台北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」（以下簡稱第2次變更都市計畫案）再變更恢復為原使用分區（保護區），經被告以93年5月7日台內營字第0930006633號函核定後，參加人即以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，並自93年月25日零時起生效。原告等不服被告之核定，提起訴願，遭行政院94年
3月17日院臺訴字第0940080840號決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、中山高速公路自67年通車以來，已漸趨飽和，交通部為因應迅速成長之交通需求，遂陸續完成北部第二高速公路（以下簡稱北二高）之規劃，目前亦已通車。北二高規劃之初，由於預定路線行經台北市並設有台北連絡道，參加人為便民起見，乃要求交通部國道高速公路工程局（以下簡稱國工局）於萬芳地區設置萬芳交流道，國工局於同意增設萬芳交流道時，附帶要求參加人闢建信義支線工程，系爭工程南隧道南口出入口於88年3月30日開工。原告等所共有之系爭土地係屬系爭工程用地範圍，其都市計畫使用分區原為「保護區」，嗣後因系爭工程用地之故，經規劃為「隧道用地」，應依法徵收。
㈡、本案第2次變更都市計畫案曾經臺北市都市計畫審議委員會於91年第4月24日第494次委員會議決議認：自都市計畫、採徵收地上權方式之相關補償實際作業尚有困難及89年始通過變更案，現因經費問題再提變更計畫等觀點，退回參加人檢討後再議。而92年4月23日第511次委員會議決議，內容略以：「基於土地合理利用及考量合法程序辦理取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款通過。惟有關民眾權益受損補償部分，請市府主辦單位依據法令就事實狀況以行政救濟方式處理。」核該次會議，係由參加人副市長 歐晉德 主持會議，惟依各級都市計畫委員會組織規程第11條規定，都市計畫委員會審議都市計畫時，與有利害關係之委員應自行迴避，歐晉德係副市長，主管參加人重大公共工程，依法應迴避，詎未為之，反而主導都市計畫通過，此以球員兼裁判方式主導動員市府官員，乃未依法行政。參加人依89年11月6日公告施行之都市計畫案依都市計畫法第48條規定乃徵收原告共有土地之所有權，嗣其以設定地上權方式實不合法，蓋其怎能用此方式合法剝奪土地所有權人之權益，減輕自己之財政負擔，內政部都市計畫審議委員會第566次決議，因案件複維以專案委員會審議，專案委員會開2次會決議：本案計劃案名「地下供隧道及相關設施使用」及以地上權取得等乙語應予刪除。表示都市計畫變更保護區就依保護區相關規定使用，不應上○○○區○○○道相關設施，然內政部都市計畫審議委員會第580次會議，在主席 林中森 主導下，竟然做出與專案委員會相反之決議。
㈢、89年11月6日公告確定第1次變更都市計畫案，91年再提都市計畫變更。則都市計畫法第26條規定都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更之規定究何所指？核該工程於89年公告確定後，都市計畫工程即按日進行，並無須再變更都市計畫工程，才能繼續施工情形，而該工程還是需要使用系爭土地，變更都市計畫並非為了興建重大設施，是為用設定地上權取得用地而變更。臺北市都市計畫審議委員會第494次會議決議「從都市計畫觀點，本案於短時間內反覆變更，所依法令顯不充足」，第511次都市計畫審議委員會並說明有補充那些法令怎麼能通過。
㈣、訴願決定書稱「台北市政府89年11月6日發布實施『變更北二高台北聯絡道信義支線工程都市計畫案』原隧道用地未能依法徵收之原因及其補救措施，如有缺失，宜請台北市政府檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見，業經內政部93年7月19日台內營字第09300088621號訴願答辯書敘明在卷。」明白表示參加人應依89年11月6日公告之都市計畫施行。
㈤、都市計畫法第26條規定都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，89年11月6日公告之都市計畫一經公告確定，即有存續力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。被告93年5月7日台內營字第0930006633號都市計畫變更已違反都市計畫法第26條之規定，改變第1次公告之都市計畫，系爭土地回復至原告仍保有所有權之狀態，土地使用卻受到限制，對於原告等就系爭土地之使用及買賣受到限制，財產權受有損害。
二、被告主張之理由：
㈠、參加人為考量地主原有分區建築開發之權益、工程順利推動、政府財政因素及土地使用之合理性等需要，由參加人逕依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理系爭都市計畫案。案經參加人依都市計畫法第19條規定，自91年2月25日起至91年3月26日止公開展覽30日，以及刊登於聯合報與自由時報周知，並於91年3月14、18、25日舉辦說明會。
㈡、參加人於公開展覽期滿後，經所屬都市計畫委員會91年4月
24日第494次會議及92年4月23日第511次會議審議修正通過，並經參加人以92年7月2日府都二字第09215466200號函檢附計畫書、圖報請核定等由至被告處，經被告都市計畫委員會組成專案小組審查，獲致具體審查意見後，該計畫案經提被告都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審決修正通過，其中涉及原告等陳訴內容之相關決議文略以：「．．．．二、經與會委員取得共識，原則尊重該府專業意見辦理，即本案恢復為原使用分區或公共設施用地，並得兼供隧道及相關設施使用。至於如有土地徵收條例第57條第2項『前項該土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。』規定之情形者，請台北市政府及本部地政司依法妥處，並給予適當之協助。．．．．相關配套措施：台北市政府89年11月6日發布實施信義支線都市計畫案後至今，本案原隧道用地未能依法徵收之原因及其補救措施，如有缺失，請台北市政府檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見。．．．．附帶決議：本案陳情人庚○○君等93年3月2日列席本部都委會說明信義支線工程未徵收前，台北市政府即開始動工乙節，請台北市政府依法處理及檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見。」，並經被告93年5月7日台內營字第0930006633號函核定，以及參加人93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施有案。
㈢、有關原告等陳訴內容，被告處理意見如次：
１、本案係參加人自行認定屬「配合直轄市興建之重大設施」，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案變更都市計畫，並經參加人依都市計畫法第19條規定將變更都市計畫草案公告公開展覽，提經台北市都市計畫委員會審議通過後，報請被告核定，經被告都市計畫委員會93年3月2日第58
0次會議審議修正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖後，經被告依都市計畫法第20條規定核定，及由參加人依都市計畫法第21條規定公告發布實施，於法並無不合。
２、按地方制度法第18條第6款第1目、都市計畫法第8條分別規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。．．．」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」，本案均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合，且系爭都市計畫案已發布實施，有關原告等陳訴意見，涉及都市計畫之檢討變更及執行事項，如有檢討變更都市計畫之必要者，應由參加人循都市計畫法定程序為之。
三、參加人之主張：本件因都市計畫變更，由徵收土地所有權，變更為徵收地上權，對於原告無妨害其土地所有權之使用。且原告並未提出其具體損害的證據，是本件變更於法有據。
理由
甲、程序方面：被告代表人原為 蘇嘉全 ，於訴訟進行中變更為丁○○，茲據丁○○於95年3月21日以出具委任狀委任訴訟代理人到庭應訊，則依該書狀內容已足認其有承受訴訟之意思（最高行政法院90年11月份庭長法官聯席會議暨法官會議意旨參照），核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、本件原告等共有之系爭土地坐落於參加人興辦信義支線工程隧道部分之用地範圍內，原土地使用分區為保護區，參加人為辦理第1次變更都市計畫案，報經被告以89年9月21日台89內營字第8910315號函核定後，以89年11月6日府都二字第8909129300號公告發布實施，變更為隧道用地（公共設施用地）。嗣參加人以本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地回復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，乃依都市計畫法27條第1項4款規定，辦理第2次變更都市計畫案，再將系爭土地變更恢復為原使用分區（保護區），經被告以93年5月
7日台內營字第0930006633號函核定後，參加人即以93年
5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，並自93年月25日零時起生效等事實，為兩造所不爭，並有上開函文附卷可稽，自堪信為真實。惟原告等不服被告之核定，提起訴願，復遭決定駁回，原告等循序提起本件行政訴訟，並主張：第1次變更都市計畫案於公告確定後，有其存續力，依都市計畫第26條第1項規定，參加人亦不得恣意變更；而歐晉德為參加人副市長竟主導都市計畫委員會通過第2次變更都市計畫案，自有球員兼裁判之嫌，第2次變更都市計畫將原告等原應被徵收所有權之系爭共有土地，改以徵收地上權方式辦理，影響該等土地之使用及買賣，乃損害原告等之權益云云。
二、經查，依第2次變更都市計畫案之計畫緣起第2點及變更計畫內容附表所載：「……除將道路、護坡及2k+480至2k+560及2k+884至2k+480及2k+980之隧道（洞口）用地，採徵購（徵收）外，其餘隧道用地以其他方式取得，係指本案為89年
2月2日土地徵收條例公布施行後之案件，經檢討沿線約佔百分之56之土地屬於私地，且就隧道用地距地表實際深度，並不影響地主原使用機能…本案隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地能有效利用，故計畫修正該範圍之隧道用地恢復原使用分區，使地主能依臺北市土地使用分區管制進行相關使用行為…」、「地質狀況、覆土深度、土地權屬及隧道工程是否影響使用機能之說明」（見訴願卷第12至15頁）已見參加人就系爭土地地面之使用安全，業由地質狀況、覆土深度、施工方式等多方面考量評估其安全性，而原告就如何在經參加人上述評估後，其等共有之系爭土地因下有隧道，致影響其地上原告之使用機能之安全及土地之買賣乙節，並未舉證以實其說，則其為此主張，本院已無從遽採。
三、次按行政處分之存續力，係指行政處分一作成，即具有的處分機關廢棄權限的效力，原不待處分之確定；而因此存續力之存在，處分機關固不能任意否定行政處分之效力，惟在一定要件具備下，處分機關基於行政彈性、效率及合目的性之考量，仍非不得撤銷與廢止原為之行政處分。又都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，為都市計畫法第27條第1項第4款所明定，此規定乃為同法第26條第1項：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。」之特別規定，應優先適用，是有都市計畫法第27條第1項所列各款情事時，原實施之都市計畫依法自得變更，而無受同法第26條之拘束適用，是原告主張被告及參加人於第1次變更都市計畫案公告確定後，不得隨時變更乙節，亦無足採。
四、查本件第2次變更都市計畫案係依據都市計畫27條第1項第
4款通過辦理，有臺北市政府92年7月2日府都二字第09215466200號函及被告都市計畫委員會第580次會議紀錄在卷可憑（分見訴願卷2及本院卷），而該條規定所謂「為配合中央興建之重大設施」係屬不確定之法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，除行政機關有逾權或濫用權力等違法情事外，原則上法院應尊重其所為合法性之判斷，此於具有高度科技事項之專業判斷尤然。而按「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理」都市計畫法第28條定有明文，就都市計畫法第27條第1項第4款之申請變更認定程序，經內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函令依92年12月22日之會議記錄結論（一）辦理，即基於地方制度法第18、19條「都市計畫之擬定、審議及執行」為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化行政作業程序、提高行政效率，由直轄市、縣（市）政府參酌四項原則逕予認定，有上述被告函及會議紀錄在卷可憑；本件「信義支線工程」乃符合其中之「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」乙項。而依上述參加人所為本件第2次變更都市計畫案之計畫緣起第2點所載：「‧‧‧屬於私地，且就隧道用地具地表實際深度，並不影響地主原使用機能，乃依土地徵收條例第57條第1項規定因興辦第3條之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成，準用徵收規定取得地上權。‧‧‧」本件變更都市計畫係擬對部分隧道用地採取徵收地上權之方式取得其地下使用權，對於原告等土地所有權人而言，原處分之變更恢復為保護區，相較於「變更為公共設施用地配合徵收土地所有權」之方式，要屬較小侵害手段，已如前述，並減少徵收費用支出，且亦考量隧道用地影響各該土地使用之程度不同為不同處理，是該計畫書以為「考量地主原有分區建築開發之權益、工程推動順利、政府財政因素及土地使用之合理性」為變更理由（見訴願卷
1第14頁），自係有據，確屬配合其興建重大公共設施無誤；且參加人亦已依都市計畫法第27條第1項第4款規定擬定第2次變更都市計畫案，依同法第19條至第21條規定，以91年2月22日府都二字第09100223900號公告自91年2月25日起於臺北市政府及南港區、文山區、信義區公所公開展覽30天，刊登聯合報及自由時報，並於91年3月14日、18日及25日舉辦說明會後，提經臺北市政府都市計畫委員會92年4月23日第511次會議決議後，檢附相關計畫書及圖等送經內政部都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審議決議通過，被告再以93年5月7日台內營字第0930006633號函核定，臺北市政府以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效，審酌第2次變更都市計畫案其程序均已依法為之，別無何濫權或逾權等違法情事，本院應尊重被告就本案之判斷餘地，是原告主張原處分不符都市計畫法第27條第1項第4款要件、依同法第26條不能恣意變更云云，仍無可採。
五、末按「都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉(鎮、市)公所首長分別兼任；其在直轄市、縣(市)政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。」各級都市計畫委員會組織規程第4條第1項著有規定，是由參加人副市長歐晉德擔任參加人都市計畫委員會之主席，乃依法為之，並無原告所指之違法情事可言，爰併此敘明。
六、綜上所述，原告並無提起本件撤銷訴訟之訴之利益，即令有訴之利益，原處分亦無何違法情事，訴願決定予以維持，並無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月21日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月21日
書記官黃明和