裁判字號：臺灣臺北地方法院110年簡字第265號判決
裁判日期：民國111年01月26日
裁判案由：外國人遣送費用
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第265號
111年1月11日辯論終結原告 游惠堂 被告勞動部代表人 許銘春 訴訟代理人 廖珮君
字 慧雯 上列當事人間外國人遣送費用事件，原告不服行政院民國110年8月19日院臺訴字第1100182354號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：新北市政府警察局淡水分局（下稱淡水分局）員警於民國108年10月30日查獲行蹤不明印尼籍HARTINISUYATIBTAWIATIN（下稱H君）在臺灣基督長老教會 馬偕 醫療財團法人馬偕紀念醫院（下稱馬偕醫院）病房從事照顧原告父親之工作，嗣新北市政府以原告非法容留外國人H君從事工作，違反就業服務法第44條規定，依同法第63條規定第1項前段規定，以109年2月7日新北府勞外字第1090177343號裁處書（下稱前處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）75,000元。其後，內政部移民署函請被告墊付H君遣送所需之旅費及收容期間之必要費用共計11,717元（下稱系爭費用），被告依就業服務法第60條規定，以就業安定基金先行墊付後，再以110年4月7日勞動發事字第1100644769號函（下稱原處分）命原告負擔系爭費用。原告不服提起訴願，經行政院以110年8月19日院臺訴字第1100182354號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回，並於110年8月23日送達原告，原告仍表不服，於110年10月18日提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈原告父親急性呼吸窘迫插管及重度昏迷，醫院臨時通知從加
護病房轉移普通病房，因馬偕醫院申請合法看護員照顧父親，需等候2至3天，故委請看護中心聘請看護員，該中心卻以非法之外籍移工替代，原告實無能力判別合法及非法之看護員。
⒉就業服務法第60條第1項第1款所謂非法容留、聘僱外國人從
事工作者，文義上應解讀，收留外國移工非法工作，且接受臺灣聘僱從事工作有一段期間，如本案印尼移工，於101年至臺灣工作居留至108年遣送返國，此8年期間在臺灣非法工作及同意收留之聘僱人員，影響臺灣正常就業機會，即符合非法容留及聘僱外國人之要件。惟本案看護員於馬偕病房無償工作一天後即被警察查獲，原告也沒有支付任何報酬或薪資等對價關係，並非長時間容任該外籍看護留宿或容許其工作於此，難認屬就業服務法第60條第1款之非法容留，亦無聘僱關係，難認屬就業服務法第60條第1款之非法聘僱。另如本案引用就業服務法第60條第1項，要求原告承擔機票及旅費，等於鼓勵違法外勞，只要在任何地方無償工作1至2天，報警後，所有返國機票及收容住宿等費用就有人支付，形成法規破口。
⒊就業服務法第44條既禁止任何人提供場所供外國人為雇主從
事工作，則關於就業服務法第44條工作之定義，即應參酌前開限制聘僱外國人工作之立法目的，依規範僱傭契約之民法及規範勞動條件之勞動基準法為解釋。依民法或勞動基準法規定，受僱人為僱用人服勞務或勞工受雇主僱用從事工作，均以勞務或工作獲得報酬為對價。倘若外國人所為無償或無價性之勞務行為，亦未因此影響本國人之就業機會、勞動條件或國民經濟發展，與就業服務法第42條所定限制聘僱外國人之目的不符。因此，就業服務法第44條之「工作」，應指提供勞務者與雇主間依一定法律關係具指揮、監督關係，且勞務提供者係以「獲得報酬為對價」，不包括親友間之好意施惠行為或其他無償、無對價關係提供勞務之行為。⒋本案於109年2月7日違反就業服法第44條規定被新北市政府裁
罰75,000元。同案件一年後110年4月7日又一次依就業法第60條裁罰必須支付11,717元，顯然違反國家對於人民同一違反行政法上義務的行為，不得以相同或類似之措施多次地予以處罰，且依行政比例必要性原則，該行政行為不得超過行政目的必要程度，若有數種手段可運用，應選擇侵害最小之手段。
⒌本件原處分及訴願決定未審酌行為人之行為期間長短、是否
受他人詐欺、故意或過失之程度、所得利益等，僅以行為人因受看護中心欺瞞而容許該外籍看護「一天」無償之照顧父親，而認定屬就業服務法第44條、第60條第1項1款之情事，令行為人負擔先前已處分之罰鍰75,000元及本件遣送本案外國人所需旅費及收容費用共計11,717元，已違反行政法上比例原則與責罰相當原則，對行為人實屬過苛。
⒍原告單純從網站向合法之 吉安 看護公司，申請合法看護員照
顧父親，與移工之間並沒有僱傭關係，而原告與看護公司有勞務供給關係，縱然原告違反行政法上義務之行為，也並非出於故意或過失之行為。
⒎H君至醫院時，原告並不在現場，且看護員可否留宿於醫院照
顧病人，應由馬偕醫院管理人員決定，看護員是否符合資格在病房工作，應由吉安看護公司遵循法規派遣看護員，病患家屬聯繫窗口是醫院及看護中心，被告認為原告「非法容留」或「非法聘僱」顯有誤會。⒏依H君108年10月30日之調查筆錄，其聲稱「薪資是雇主給的
，一天1,200元」，代表其確實有收到真正雇主給的錢，而原告未曾給過他錢，可認原告非雇主，真正之雇主為吉安看護公司。被告訴訟代理人於本院110年12月14日言詞辯論期日稱「以非法容留」為優先，亦表明其認為原告最多僅有非法容留之行為，而非雇主。就業服務法所稱「容留」，解釋上應符合法律明確性原則，且涉及人民財產權之剝奪，解釋上不宜放寬密度，故至少應為一般受規範者所得預見之程度。
⒐吉安看護公司媒介H君從事工作，吉安看護中心為H君之雇主
。H君表姐非法容留H君，於工作結束後H君自己坐捷運回板橋表姐住所，可認真正之非法容留者為H君之表姐。馬偕醫院非法容留H君於醫院照顧病患，雖無故意但有過失，過失責任如同被告所指原告，沒有檢查H君證件。被告應依調查筆錄釐清責任，依行政法上比例與責罰相當原則，涉及違規人員應共同分攤H君機票及住宿等費用，然被告選擇性將所有機票住宿費用責由原告一人承擔，顯有違誤。
⒑原告父親過世前半年於板橋佳和看護中心住院療養，該中心
有三分之一外籍看護，每天有不同人員輪流照顧，實務上病患家屬向來病房照顧的看護員或醫護員，要求提供是否有合法看護員的證件資料，這種行為普遍認為是不友善找麻煩的行為，且聘僱看護員的責任窗口是看護中心，病患家屬與看護員並沒有僱傭關係，對於看護中心有勞務供給關係，縱然看護員有非法移工問題，也應該由看護中心承擔相關責任，被告認定本案病患家屬未查證移工證件而判定為過失行為，應屬違誤。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告主張無償、無對價關係提供勞務之行為非屬工作一節，
依被告改制前91年9月11日勞職外字第0910205655號令釋略以，本法第44條規定「任何人不得非法容留外國人從事工作」係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言，自不以有給付薪資聘僱外國人從事工作為必要。另依被告改制前95年2月3日勞職外字第0950502128號函釋略以，按本法第43條規定「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」，亦即本法對於外國人在我國工作係採許可制。又上開之「工作」，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。原告於108年10月30日調查筆錄自陳由看護派遣公司指派外國人H君前來照顧其父親，並未查看證件等語，其未經查驗H君之工作資格，即容留為其從事看護工作，雖未給付報酬即遭查獲，仍屬本法所稱之工作範疇，已違反該法第44條規定。
⒉原告另主張不應一事二罰，原雇主及外國人均可免責一節，
按本法第60條第1項明定，雇主所聘僱之外國人，經入出國管理機關遣送出國者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，由第1項各款所列順序之人負擔，其中非法容留外國人從事工作者為第1順序，即為首應負擔之人；若未能查有第1順序之人，始責由遣送事由可歸責之原雇主或被遣送之外國人負擔，立法目的在於消弭不法，並無所稱規範不足情形。審諸上開調查筆錄內容，H君除經查獲由原告非法容留外，不知其他非法雇主資料，致無法循線查得其他非法雇主。被告依現有查獲資料，依本法第60條第1項第1款規定，責由原告負擔遣送H君出國之必要費用，並無違誤，尚不因原告業繳納罰鍰而得免除，無違比例原則，且非行政罰性質，無違反一行為不二罰原則。
⒊援引最高行政法院109年度上字第285號判決、本院105年度簡
字第310號判決、臺灣士林地方法院101年度簡字第4號判決意旨，就業服務法第44條規定任何人不得非法容留外國人從事工作，係指自然人或法人與外國人間，雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法律規定申請許可即容許外國人停留於某處所，為其從事勞務提供或工作事實之行為而言，業經被告於91年9月11日以勞職外字第0910205655號令釋在案。此一令釋，係中央主管機關即被告對於就業服務法第44條規定之處罰對象及容留行為等構成要件作一解釋及演繹，乃被告本於行政主管機關之地位，就就業服務法第44條適用上所為闡明法規原意之釋示，與就業服務法立法意旨相符，旨在要求查緝機關及裁處機關將確屬存在之事實關係正確涵攝於構成要件事實之中，以妥適保障人民之權益，且於法無違，經最高行政法院及高等行政法院所援用，被告於作成原處分時自應遵行。
⒋原告於108年10月30日調查筆錄自陳由看護派遣公司指派外國
人H君前來照顧其父親，並未查看證件，其未經查驗H君之工作資格，即容留其從事看護工作，雖未給付報酬，即遭查獲，仍屬就業服務法所稱之工作範疇，已違反該法第44條規定，且原告於106年至108年間，曾委託私立就業服務機構申請聘僱外國人從事照顧其父親之家庭看護工作，對於合法聘僱外國人從事工作，需一定流程及期間，並非訴稱由私立就業服務機構派遣外國人而隨傳隨到，立即可合法聘僱，是以原告對未經被告許可不得聘僱或容留外國人從事工作乙節，屬明知或可得而知，縱無故意亦有過失。而就業服務法第44條所稱非法容留外國人從事工作，係指未依法律許可而容許外國人停留為其從事工作而言，至於容留外國人工作，有無給付報酬，要非所問，故原告主觀上對於其未經申請許可而容留H君，為其從事工作之客觀事實有所認識，且出於意欲，使其實現，且容許其事實發生，即不能徒因其原先對所容留之外國人不認識即評價其主觀上係出於過失而非故意，況原告於調查筆錄陳稱，與H君見過2次面，未查驗其證件，縱然外國人證件係屬合法，仍須經被告許可，方可合法聘僱。
⒌原告該當違反就業服務法第44條規定之構成要件事實及主觀
責任條件，具有違法性及可非難性，並經新北市政府勞工局裁處罰鍰75,000元，原告並未提起訴願，已告確定。⒍就業服務法第60條第1項規定，雇主所聘僱之外國人經入出國
管理機關遣送出國者，其遣送所需之旅費，及收容期間之必要費用，由第1項各款所列順序之人負擔。其中非法容留外國人從事工作者，為第一順序，即為首應負擔之人，若未能查有第一順序之人，始責有遣送事由可歸責之原雇主或被遣送之外國人負擔，依調查筆錄內容，H君除經查獲由原告非法容留外，不知其他非法雇主資料，致無法循線查得其他非法雇主，有關非法媒介部分，H君稱由朋友介紹工作，名字不清楚，也是非法外勞，已遭遣返，此與原告稱H君係經由吉安看護公司介紹已有未符，被告既為就業安定基金主管機關對於應負擔收容費用之人自得本於職權審查認定，是被告依現有查獲資料認定原告非法容留H君從事工作，責由原告負擔H君出國之必要費用，並無違誤。
⒎依行政罰法第18條第1項規定可知，對於違反行政法上義務之
行為，裁處罰鍰不能忽略違規行為之應受責難程度及所生影響，否則即有輕重失衡，罰不當其責之情形，難以收嚇阻效果，無從達到規範目的，非法容留外國人工作乃導致其逃逸之重要誘因，而外國人一旦行蹤不明，不但影響社會治安，更潛藏國家安全隱憂，故非法容留外國人工作，所生之危害，不只妨礙本國人之就業機會、勞動條件，不利國民經濟發展及外籍勞工之管理外，更危害社會安定與國家安全，而非原告所稱以查獲時行為人行為期間長短、是否受他人詐欺所得利益等，以為裁罰之基準，方符合平等原則與比例原則，而無背離規範目的。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告是否有非法容留H君從事工作之情事？㈡被告以原處分命原告負擔系爭費用，是否適法？
五、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所
不爭執，並有前處分（見本院卷第29至32頁）、內政部移民署109年3月12日移署國字第1090031733號函（見原處分卷第16至17頁）、被告109年4月7日勞動發事字第1090606462號函（見原處分卷第15頁）、原處分（見本院卷第27至28頁）及訴願決定（見本院卷第22至25頁）在卷可稽，堪以認定。
㈡按任何人不得非法容留外國人從事工作；違反第44條或第57
條第1款、第2款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰，5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科120萬元以下罰金，就業服務法第44條、第63條第1項分別定有明文。又雇主所聘僱之外國人，經入出國管理機關依規定遣送出國者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，應由下列順序之人負擔：一、非法容留、聘僱或媒介外國人從事工作者；前項第一款有數人者，應負連帶責任；第一項費用，由就業安定基金先行墊付，並於墊付後，由該基金主管機關通知應負擔者限期繳納，屆期不繳納者，移送強制執行，就業服務法第60條第1項第1款、第2項及第3項分別亦有明定。
㈢原告確有非法容留H君從事工作之情事：
⒈按行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原
處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在；其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力（臺北高等行政法院110年度訴字第380號判決意旨參照）。
⒉經查，原告前因淡水分局員警於108年10月30日查獲H君在馬
偕醫院病房從事照顧其父親之工作，經新北市政府認原告違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1項前段規定以前處分裁處原告罰鍰75,000元等情，業如前所認定，且原告表示未對前處分提起訴願及行政訴訟等語（見本院卷第101頁），是前處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，揆諸前開說明，依行政處分之構成要件（事實）效力，前處分所認定原告有非法容留H君從事工作之事實，即不能予以否定。是原告有非法容留H君從事工作之情事，洵堪認定。
⒊次查，H君之居留許可於101年8月6日至遭撤銷、廢止等情，
有內政部移民署外人居停留資料查詢（見原處分卷第20頁）附卷可佐，可徵H君之居留許可於101年8月6日之後業已失效。另H君於108年10月30日於淡水分局竹圍派出所接受員警詢問時陳稱：伊於101年7月17日逃逸，這次在馬偕醫院擔任看護工作是朋友介紹，朋友的名字忘記了，朋友也是逃逸外勞，薪資是雇主給的，1天1,200元；伊朋友是跟伊一起來台打工的，持續有在聯絡，伊朋友兩個禮拜前被抓前介紹伊到馬偕醫院工作（朋友名字伊不清楚，但他也是非法外勞，卻已遭遣返），平常伊等是用行動電話聯繫（來電顯示無號碼），事後（工作結束）伊會自己坐捷運回板橋伊表姊住所（新北市○○區○○○路○號伊不清楚），朋友介紹工作沒有抽成；伊與現在雇主是朋友介紹認識的，朋友怎麼認識雇主的伊不清楚，伊剛工作2天，還沒拿到薪水，伊不清楚雇主是否知道伊是逃逸外勞等語，有H君調查筆錄附卷可參（見原處分卷第46至48頁），又原告於108年10月30日於淡水分局竹圍派出所接受員警詢問時陳稱：H君不是伊僱用，伊本身在馬偕醫院有登記看護人員，在伊父親住院時就已申請看護人員照顧伊父親，但醫院告知可能要一兩天時間才能找到人，所以伊上網找合法的看護派遣公司（吉安看護），該公司表示看護人員為合法看護，於是伊不疑有他同意該公司派人來照顧伊父親；伊不清楚她是印尼籍外勞，該名看護是108年10月28日晚上9時許開始於馬偕醫院恩典樓3802A病房協助幫忙伊父親生活起居，伊不清楚她為逃逸外勞，也不認識她；伊不認識該H君的朋友，她來醫院時伊不在場，是伊姐姐和姊夫在3802A病房照顧伊父親時接觸的，H君看護的朋友伊根本沒看到；該外勞是伊上網找看護派遣公司（吉安看護），沒有仲介費，也沒有介紹費，也沒有訂契約，沒有任何關係，伊是上網自行打電話詢問，H君於108年10月28日晚上9時許就到3802A病房開始照顧伊父親，在此工作約1天2小時，伊跟派遣公司（吉安看護）約定1天2,000元照顧費，約定幫伊看護到醫院指定的看護人員到達時為止，約定好結束時支付，直接匯款給吉安看護派遣公司，至目前為止並沒有支付任何費用；伊只跟H君見過2次面，只問她病人狀況如何，H君來時伊不在場，伊認為她是合法的移工，所以沒有想到要看她的證件，伊是找合法的吉安看護派遣公司，請他們協助找人來照顧伊父親，因為大部分都是口頭承諾，包括醫院的看護工也是如此等語（見本院卷第51至54頁），互核上開H君及原告之陳述，可知H君係透過朋友介紹至馬偕醫院負責原告父親照顧工作，原告則透過吉安看護公司介紹H君，自108年10月28日開始至馬偕醫院照顧其父親，而原告雖否認與吉安看護公司及H君有任何關係，然卻與吉安看護公司約定1天2,000元照顧費，請H君幫忙看護到醫院指定的看護人員到達時為止，可徵原告係透過吉安看護公司派遣H君，於108年10月28日開始在馬偕醫院負責照顧其父親工作，足認原告有容留H君從事工作之情事。再者，原告本應自行確認H君是否為合法居留之外勞，卻僅相信吉安看護公司表示H君為合法外勞，而未予確認，是其對於容留居留許可失效之H君工作一事，具有應注意、得注意而未注意之過失甚明。
㈣被告以原處分命原告負擔系爭費用，於法未合：
⒈本件原告有非法容留H君從事工作之情事，業如前所認定，又
內政部移民署函請被告墊付H君遣送所需系爭費用，被告以就業安定基金先行墊付等情，有前揭內政部移民署109年3月12日移署國字第1090031733號函暨所附108年度12月份收容雇主所聘僱之外國人支出費用清冊、被告109年4月7日勞動發事字第1090606462號函在卷可參，原告亦不爭執此部分，應認屬實。是被告依就業服務法第60條規定，以原處分命原告負擔系爭費用，固非無據。
⒉惟查，H君於前揭受詢問時表示其工作之後會自己坐捷運回板
橋表姊住所等語，顯見H君表姊亦為非法容留H君從事工作者，雖H君陳稱不知其表姊詳細地址，但仍可由H君帶領前往其表姊住所，並非無法查獲。又新北市政府警察局防治組員警依原告提供吉安看護公司廣告資料以電話聯絡陳先生，電話接通之後對方自承是陳先生，並詢問需要哪種類型看護等情，有吉安看護公司廣告資料（見原處分卷第62頁）及新北市政府警察局公務電話紀錄（見原處分卷第66頁）可參，堪認原告主張其委請吉安看護公司聘請看護人員乙節，並非虛妄，是吉安看護公司係聘僱或媒介H君從事看護原告父親工作等情，應認屬實，而被告僅以吉安看護公司電話登記人設籍在戶政事務所，未再透過其他方式繼續查明吉安看護公司負責人到案說明。再者，H君之居留許可於101年8月6日遭撤銷、廢止等情，業如前述，自101年8月6日至108年10月30日長達7年多期間，H君究竟在哪些地方工作，被告完全未予調查。是以，依就業服務法第60條規定，系爭費用除原告之外，至少H君表姊與吉安看護公司亦應連帶負擔，然被告未查明H君表姊及吉安看護公司是否有非法容留、聘僱或媒介H君從事工作之情事，甚至未能查明H君自101年8月6日至108年10月30日期間在哪些地方非法從事工作，逕認系爭費用應由原告全部負擔，顯未善盡其行政調查之義務，於法有違。
㈤至原告主張其已遭新北市政府依就業服務法第63條規定第1項
前段規定裁處罰鍰75,000元，被告復依同法第60條規定裁罰必須支付H君遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，違反一事不二罰原則等語，固非無見。惟參照就業服務法第60條之立法理由略以：「為避免外國人無力負擔返國費用，增加政府處理成本，爰於規定外國人經依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔」，且上開規定並未列在就業服務法第六章罰則章節，可知就業服務法第60條規定命該條第1項各款所定順序之人，負擔外國人依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，其目的與性質與就業服務法第63條規定第1項前段裁罰規定不同，非屬行政罰。是原處分命原告負擔H君遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，並無違反一事不二罰原則，附此敘明。
㈥綜上，本件原告雖有非法容留H君之情事，然被告未能善盡行
政調查義務，查明其他非法容留、聘僱或媒介H君從事工作者，逕認系爭費用應由原告全部負擔，於法不合。是被告所為原處分有前述違法之情事，應予撤銷。
㈦本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。
六、結論：原處分認事用法有違誤，訴願決定仍予以維持，亦有違誤，故原告訴請撤銷原處分及訴願決定均有理由，應予准許。至本件第一審裁判費，應由敗訴之被告負擔，爰判決如主文第2項所示。中華民國111年1月26日
行政訴訟庭法官邱士賓上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中華民國111年1月26日
書記官李欣