裁判字號：高雄高等行政法院109年停字第22號裁定
裁判日期：民國109年12月25日
裁判案由：聲請停止執行
高雄高等行政法院裁定
109年度停字第22號聲請人石碼宮代表人 侯清河 代理人 劉韋廷 律師
江可筠 律師相對人嘉義縣朴子市公所代表人 吳品叡 相對人嘉義縣政府代表人 翁章梁 上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理由
一、按「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。(第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」分別為訴願法第93條、行政訴訟法第116條第1項及第3項所明定。準此，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行，然於行政訴訟起訴前，如原處分之合法性顯有疑義(此情形在行政訴訟法第116條第3項未明文規定)，或原處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，於其針對該處分提起本案行政爭訟終結前裁定停止執行。而所謂「行政處分之合法性顯有疑義」，係指行政處分存有無庸經調查即顯然得見之違法情形，尚非指行政處分有違法事由，即當然構成訴願法第93條第2項所稱之「合法性顯有疑義」。又所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。再所謂「急迫情事」，係指原處分或決定已開始執行或即將開始執行，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。如聲請停止執行未符合上述法定要件之一者，行政法院即應予裁定駁回。再者，訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，則如果能由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政法院係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，或雖已提起訴願，卻不向訴願機關申請，而逕向行政法院聲請停止執行，或已向訴願機關申請停止執行，未待訴願機關於適當期間內為准駁，又再向行政法院聲請，無異規避訴願救濟程序，而請求行政法院直接為行政處分之審查，均非所宜。故適用訴願法第98條第2項或行政訴訟法第116條第3項規定逕向行政法院聲請停止執行者，必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定停止原處分執行予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請（最高行政法院107年度裁字第1772號裁定參照）。
二、聲請意旨略以：
(一)聲請人於民國109年12月3日收受相對人嘉義縣朴子市公所(下稱市公所)109年12月2日朴市民字第1090019069號函(下稱甲處分)及其附件所附相對人嘉義縣政府（下稱縣府）109年11月27日府民禮字第1090261462號函(下稱乙處分)，該2處分(下稱原處分)要求聲請人及連署人(即訴外人 侯明宗 ，下稱連署人)依內政部103年8月28日台內民字第1031100098號函(下稱103年8月28日函)規定，由連署人逕行推選召集人，並將擬召開信徒大會之相關文件向相對人市公所提出轉陳相對人縣府備查等語；另依乙處分說明四，無非認定聲請人有負責人拒不召開信徒大會情形，故須依內政部103年8月28日函之意旨，由連署人召集信徒大會之方式辦理。前開處分已導致無合法召集權人得召集聲請人信徒大會，嚴重衝擊聲請人信徒大會召集之合法性，影響全體信徒權利之行使，並掠奪聲請人法定代理人之權限，違法干預聲請人信徒大會之召集程序及人事改選程序，侵害聲請人廟宇自治，實屬行政處分之性質。
(二)內政部103年8月28日函之內容已涉及對一般不特定人民及寺廟權利義務之規範，非僅為上級機關對下級機關之行政規則，卻無任何法律授權依據，有違反法律保留及授權明確性原則之虞，相對人援引此函為依據，要求聲請人及連署人依照該函辦理，實於法無據。且該函之內容俱為對於寺廟負責人拒不召開信徒大會(執事會議)所為規範，自應以有寺廟負責人拒不召開信徒大會之事實為前提。惟今年度因新冠肺炎疫情肆虐，聲請人於109年5月間，曾經相對人縣府同意，可待疫情緩和再行召開信徒大會改選，嗣國內疫情平穩後，聲請人代表人已於109年7月18日、109年8月15日、109年10月3日、109年11月8日多次召集109年度信徒大會及辦理管理與監察委員之改選，並無拒不召開信徒大會之情事。乙處分說明二雖稱「惟該宮8月30日因無正當理由取消開會，本府始依內政部103年8月28日台內民字第1031100098號函釋規定，再函請該宮於10月3日及11月8日召開信徒大會辦理人事改選，惟均未能成會，先予敘明。」等語，然聲請人前於109年8月15日召開信徒大會，因出席人數不足而無法順利成會，於109年8月15日後，方分別接獲相對人縣府109年8月12日府民禮字第1090175485號及109年8月25日府民禮字第1090190117號函針對新申請加入信徒及委託出席相關問題之說明通知，惟距原定之109年8月30日改選日期已在眉睫，難妥善準備相關程序，未免衍生爭議，相對人遂暫時取消8月30日會議，且嗣於109年10月3日再次召開信徒大會，孰料又因出席人數不足而無法順利成會，實非聲請人代表人所得預料，絕無聲請人代表人拒不召開之情。且聲請人109年7月18日、109年8月15日、109年10月3日、109年11月8日召開之信徒大會均因出席人數不足而無法順利成會，此與聲請人代表人拒不召開信徒大會之情形顯然不同，自無內政部103年8月28日函之適用。
(三)聲請人雖已對原處分提起訴願，然因上開案件尚未確定，原處分要求聲請人及連署人依內政部103年8月28日函釋規定，由連署人逕行推選召集人，並將擬召開信徒大會之相關文件向相對人市公所提出轉陳相對人縣府備查等語，將致原無合法召集權之連署人依原處分現已隨時得召開聲請人之信徒大會，原處分除將使無合法召集權之人得召集聲請人信徒大會，除有重大合法性爭議，且影響聲請人管理及監察委員之改選程序，倘後續原處分因違法而撤銷，該違法召集之會議所為決議及違法改選之管理及監察委員，若有表見代理聲請人之行為，將致聲請人無可回復之損害於短期內即將發生，造成聲請人及全體信徒權益之現在、立即且將持續之嚴重侵害，實屬急迫之情形，此些損害均無法以金錢補償，實有聲請停止執行原處分之必要情事，爰聲請裁定在本案行政爭訟確定前停止原處分之執行等語。
三、本院查：
(一)相對人縣府以聲請人之代表人連續2次依該府限期召開信徒大會辦理人事改選，均未能成會，遂以乙處分請相對人市公所通知聲請人及連署人依內政部103年8月28日函規定，由連署人逕行推選召集人，並將擬召開信徒大會之相關文件向相對人市公所提出轉陳縣府備查，相對人市公所即以甲處分通知聲請人，聲請人不服，乃提出訴願等情，有原處分、嘉義縣寺廟登記證及訴願書附卷可稽，應堪認定。
(二)聲請人於109年12月10日同時提起訴願及聲請本件停止執行案，有聲請人行政停止執行聲請狀上本院收文戳（本院卷第11頁)及訴願書上相對人縣府收文戳(本院卷第69頁)可按，惟並未向受理訴願機關或原處分機關申請停止執行，有本院109年12月18日紀錄科電話紀錄單(本院卷第81頁)在卷可稽。是聲請人既未向受理訴願機關或原處分機關申請，即逕向本院聲請停止執行，即有未合。且聲請人於知悉有原處分並提起訴願後，若認原處分之執行有急迫之情事，本得依訴願法第93條第2項之規定，向原處分機關或受理訴願機關申請停止執行，其怠於即時向原處分機關或受理訴願機關申請停止執行，又未舉證證明其有何不能即時向原處分機關或受理訴願機關申請之事由，逕向本院聲請停止執行，依照前揭說明意旨，本件聲請欠缺權利保護之必要。
(三)又聲請人主張其有無可回復之損害於短期內即將發生等語。惟對於原處分之執行，究生何種難於回復之損害，聲請人並未具體主張及釋明。再者，信徒大會所為之決議及管理或監察委員所為之代理行為所造成之財產上損害，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢加以補償，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言。從而，聲請人所陳稱之事由本得依訴願程序予以救濟之事項，並非情況緊急非由本院處理難以救濟之範疇，亦難認有不能回復之損害，且於公益有重大影響，核與前揭停止執行之要件不符，其聲請停止執行，不應准許，應予駁回。
(四)綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止執行之要件不符。從而，本件聲請尚難准許，應予駁回。
四、結論：聲請無理由。中華民國109年12月25日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官曾宏揚法官廖建彥以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國109年12月25日
書記官洪美智