裁判字號：最高行政法院106年裁字第2031號裁定
裁判日期：民國106年11月22日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院裁定
106年度裁字第2031號上訴人臺南市 安中 （三）自辦市地重劃區籌備會代表人 李湘婷 訴訟代理人 李永裕 律師被上訴人臺南市政府代表人 李孟諺 訴訟代理人 莊信泰 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國106年6月27日高雄高等行政法院104年度訴字第385號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣被上訴人以民國90年8月14日90南市都計字第055063號公告「臺南市安南區（和順地區原農漁區變更為住宅區）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫案），於90年8月16日發布實施。上訴人於99年1月20日向被上訴人申請成立自辦市地重劃區籌備會，經被上訴人以99年2月10日南市地劃字第09914503950號函核准。嗣被上訴人認上訴人未自核准之日起1年內依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第26條規定辦理，遂以100年4月7日府地劃字第1000249420號函知上訴人擬解散之。上訴人於101年4月24日以安中
（三）自籌字第1010424號函知被上訴人所屬地政局（下稱地政局）申請核定重劃範圍，案經被上訴人召開101年度第15次聯合審查會審查後，以102年4月19日府地劃字第1020276979號函核准。嗣被上訴人認上訴人仍未自核准之日起1年內依獎勵重劃辦法第26條規定辦理，又於103年4月11日以府地劃字第1030320087號函知上訴人，請上訴人於文到次日起15日內陳述意見。上訴人乃以103年4月22日安中（三）自籌字第1030422號函（下稱103年4月22日函）陳述意見略謂：（一）籌備會自成立以來，歷經多次範圍變更，並將系爭細部計畫案全區納入，增加重劃困難。（二）本區農會面積占49.5％，目前農會不同意，且長溪路和怡安路的交叉路口都市計畫規劃為（廣一），造成地主損失，且街廓太大，不易小地主分配土地，致無法在1年內完成。（三）擬依獎勵重劃辦法第4條、都市計畫法第24條規定，就怡安路以北部分做專案變更，以利重劃工作早日完成，解決文小52用地之問題等語。被上訴人則於103年5月12日函覆同意展延4個月，並請上訴人於文到次日起4個月內依都市計畫法第24條規定備齊相關書圖文件，向被上訴人所屬都市發展局（下稱都發局）申請變更該重劃區所屬細部計畫，且將後續申辦情形副知地政局。上訴人嗣於103年7月9日向地政局表示擬變更重劃範圍，地政局則以103年7月31日南市地劃字第1030689807號函（下稱地政局103年7月31日函），請上訴人依獎勵重劃辦法第20條規定，備具申請書並檢附擬辦重劃範圍相關圖冊送局審查。上訴人又於103年8月20日以安中（三）自籌字第1030820001號函，向地政局申請變更自辦市地重劃區範圍。嗣經被上訴人審認系爭細部計畫案未劃定開發分區，且上訴人未依獎勵重劃辦法第26條規定申請核准實施市地重劃已逾1年以上，故作成被上訴人103年10月6日府地劃字第1030940314號函（下稱被上訴人103年10月6日函）否准重劃範圍之變更申請，並通知擬解散之。上訴人於103年10月17日提出書面陳述意見，被上訴人仍認上訴人有自報准核定之日起1年內未依規定申請核准實施市地重劃情事，乃作成被上訴人103年10月31日府地劃字第1030975786號函（下稱被上訴人103年10月31日函）命上訴人解散。上訴人不服，就被上訴人原處分（103年10月6日函及103年10月31日函）提起訴願，經訴願決定駁回，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
三、上訴人上訴主張略以：（一）揆諸上訴人103年4月22日函復意旨，雖於說明第三點提及擬申請變更細部計畫等語，然綜觀上函說明第一、二、三點之內容，究其真意，無非係上訴人欲藉由陳述其何以無法於1年內申請核准實施市地重劃之理由，表達請求被上訴人取消先前103年4月11日擬欲解散上訴人之決定，並予上訴人展延期限之意思，因之，上訴人於上開103年4月22日函，已表明請求被上訴人展延期限之意思，原判決認定上訴人未請求展延云云，顯與事實未符。上訴人實際上已於103年4月22日予被上訴人之函復中表明請求展延期限之意思，並無未提出申請展延之情，而被上訴人卻僅給予上訴人4個月之展延期限，明顯違反被上訴人自己頒訂之「臺南市自辦市地重劃區籌備會申請展延辦理期限原則」第2點應給予籌備會10個月展延期限之規定意旨，是被上訴人有違反平等原則及行政自我拘束原則，被上訴人103年10月31日函即非適法。（二）在被上訴人核准重劃範圍前，上訴人無從依獎勵辦法第26條規定申請核准實施市地重劃，從而原處分以上訴人自99年2月10日核准成立起，已逾一年以上尚未聲請核准實施市地重劃云云，原處分所憑之事實已有違誤。（三）被上訴人展延4個月之函文中，明確記載該4個月僅係供上訴人依都市計畫法第24條規定向被上訴人申請變更該重劃區所屬細部計畫之時間。該4個月僅係供上訴人辦理申請變更之用，則於被上訴人否准上訴人之申請後，應再給予上訴人合理時間依原訂重劃範圍向被上訴人申請核准實施市地重劃，乃被上訴人竟以同一函文，一面否准上訴人關於變更重劃範圍之申請，一面又通知上訴人解散，被上訴人所為既乏誠信，復未保護上訴人正當合理之信賴，並違反比例原則，原判決對此未置一詞，自有可議。（四）上訴人於103年8月20日以安中（三）自籌字第1030820001號函向被上訴人申請變更本案之重劃範圍，並非申請變更細部計畫。而關於本案究應適用修正前或修正後之市地重劃實施辦法第7條第2項規定之問題，上訴人係主張市地重劃實施辦法第7條第2項於102年12月23日修正後之條文並未禁止分區重劃而僅係增列分區重劃之限制規定，且上訴人自明年起即申請辦理市地重劃事宜，截至上開修正期日為止，其處理程序猶未終結；因此，依中央法規標準法第18條但書之規定，本件市地重劃事件本應適用上開辦法第7條未設分區重劃限制之修正前條文，上訴人所為變更重劃範圍之申請，於法當無不應准許之理。（五）本件縱應適用修正後之市地重劃辦法第7條第2項之規定，則揆之本案所屬都市計畫細部計畫說明書，其中就「安中路1段以南」及「怡安路2段以北」分別註明為重劃地區，亦即該細部計畫已就其計畫所涉及之區域規定以市地重劃之方式予以開發並劃分「安中路1段以南重劃地區」及「怡安路2段以北市地重劃地區」足見該細部計畫確有劃分開發分區，上訴人於103年8月20日之申請應屬適法。（六）依據被上訴人訂頒之臺南市政府核定自辦市地重劃基本原則第3條之規定，本案所屬都市計畫細部計畫既已規定「安中路1段以南○○○區○○○○○路2段以北重劃地區」之公共設施用地比例，上訴人即得申請分區辦理市地重劃，因此，上訴人遵照被上訴人103年7月31日函，重新申請核定重劃範圍為「安中路1段以南重劃地區」即與上開規定無不合。（七）系爭細部計畫已有分期分區開發實例，原判決不查，遽為不利於上訴人之論斷，於法有違。與本件相同情形之原審法院105年度訴字第582號判決，已將被上訴人解散籌備會之行政處分撤銷，並諭知被上訴人應作成准予同意展延籌備會辦理期限10個月之行政處分，依其判決內容可知，自系爭籌備會申請展延原則自103年4月16日核定執行起，被上訴人已同意賢北（一）、溪東（一）、外塭（二）、外塭（四）、新化新平（一）、大豐（二）等6個籌備會申請展延辦理期限10個月，基於行政平等及自我拘束原則，被上訴人特別針對上訴人為不同之處理，難認適法等語。
四、本院查：原判決業已就本件（一）依修正後市地重劃實施辦法第7條第2項前段之規定，都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍者，應整體辦理市地重劃，都市計畫有劃定開發分區，始得為分區辦理市地重劃，以避免嗣後蛙躍式開發，致已開發及尚未開發地區零星分散，而無法落實都市計畫原本規劃目標。則若自辦市地重劃地區之土地所有權人，認都市計畫指定整體開發之地區實施市地重劃確有困難者，自應於都市○○○○○段先行檢討，踐行細部計畫變更之程序，俟細部計畫變更後，再依其變更後計畫內容辦理分區市地重劃，始屬適法。（二）本件上訴人前以101年4月24日安中（三）自籌字第1010424號函申請核定重劃範圍，所申請擬辦重劃範圍為A區至M區（即賸餘未開發之全部區域），被上訴人依上訴人申請書所定重劃範圍，以102年4月19日府地劃字第1020276979號函准予核定，是上訴人申請核定重劃範圍，業經被上訴人102年4月19日府地劃字第1020276979號函核定已屬確定。嗣上訴人於103年7月9日以安中（三）自籌字第1030709001號函及103年8月20日以安中（三）自籌字第1030820001號函，提出申請准予變更重劃範圍，係就已終結核定重劃範圍事件，提出新事由而另申請變更核定，為另一新申請案。查上訴人係於102年12月23日修正市地重劃實施辦法第7條第2項規定後之103年7月9日及103年8月20日始提出變更核定重劃範圍之申請，自應適用修正後之市地重劃實施辦法第7條第2項規定，且上訴人變更申請時，與被上訴人作成103年10月6日函之否准處分時，市地重劃實施辦法第7條第2項規定並未另修正，即與中央法規標準法第18條規定無涉。
再者，上訴人申請事件係就「核定重劃範圍」為之，則處理程序是否已終結，應以是否已核定重劃範圍為據，尚非依辦理市地重劃事宜是否全部完結而論。（三）依「擬定臺南市安南區（和順地區原農漁區變更為住宅區）細部計畫案」內容，並無明載「劃定開發分區」，又都發局103年9月23日南市都管字第1030881188號函亦謂系爭細部計畫案確無開發分區之劃定，則雖依「擬定臺南市安南區（和順地區原農漁區變更為住宅區）細部計畫案市地重劃地區公共設施面積一覽表」，該表分別列有「安中路1段以南○○○區○○○○路2段以北市地重劃地區」兩項，規範各區公共設施、施用面積及比例，亦難逕認系爭細部計畫案寓有劃定「安中路1段以○○○區○○○○路2段以北市地重劃地區」作為分區開發之意旨。又本件上訴人申請變更核定重劃範圍，應適用修正後之市地重劃實施辦法第7條第2項規定，被上訴人依系爭細部計畫案所示，審認該計畫案無開發分區之劃定，認應將「安中路1段以○○○區○○○○路2段以北市地重劃地區」整體作為重劃地區範圍，一併辦理市地重劃，即無違誤，至系爭細部計畫案發布實施後，其範圍內雖另辦理77期安西、79期安中、87期安中二及94期安通等自辦重劃案，惟辦理期間於95年至101年間，依修正前市地重劃實施辦法第7條第2項規定，得分區辦理開發，不受「以都市計畫劃定開發分區辦理」之限制，與本件情形顯不相侔，被上訴人否准本件申請，尚無違平等原則。（四）臺南市政府核定自辦市地重劃基本原則，係被上訴人於100年7月5日所訂定之行政規則，該基本原則非本於102年12月23日修正後市地重劃實施辦法第7條第2項訂定，修正後既明定以「依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃」為要件，是仍應以「依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃」為前提，非當然得再予適用。況該臺南市政府核定自辦市地重劃基本原則第3條中段亦明定：「但已有部分地區辦理市地重劃者，應將賸餘未開發地區納入重劃區範圍。」本件系爭細部計畫案發布實施後，其範圍內已另辦理77期安西、79期安中、87期安中二及94期安通等自辦重劃案，賸餘「安中路1段以○○○區○○○○○路2段以北市地重劃地區」，則縱予適用，亦應將賸餘未開發地區納入重劃範圍。（五）司法院釋字第739號解釋於解釋文中已併宣示獎勵重劃辦法第26條第1項應於解釋公布之日（即105年7月29日）起至遲於屆滿1年時失其效力，則在該解釋所定1年過渡期限屆滿前，獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項及第26條第1項仍屬有效適用之法規。本件上訴人自99年2月10日經被上訴人以南市地劃字第09914503950號函核准成立後，截至被上訴人103年10月6日函作成時，歷時4年6個月餘未依獎勵重劃辦法第26條第1項規定，向被上訴人申請核准實施市地重劃。經查，上訴人係於101年4月24日以安中（三）自籌字第1010424號函申請核定重劃範圍，被上訴人於尚未命解散前就上訴人提出之重劃範圍申請進行實質審查，仍屬獎勵重劃辦法第20條賦予之權責，並不因被上訴人核定重劃範圍，解免上訴人原應遵期向被上訴人申請核准實施市地重劃之義務，僅可認被上訴人尚未行使命解散之權限而已。且上訴人自99年2月10日核准成立後，迭經被上訴人3次函知其已構成同辦法第11條第5項第1款得為解散之事由，上訴人迄至103年10月17日仍以安中（三）自籌字第1031017001號函陳述意見，仍執應將「怡安路2段以北市地重劃地區」自原核定之重劃範圍予以剔除，否則無從達成同意之人數及面積比例云云，足認上訴人於被上訴人103年10月6日函否准變更核定重劃範圍後，猶無意按原核定範圍實施，致未能踐行獎勵重劃辦法第26條第1項規定之程序，自屬可歸責上訴人。（六）又查，依上訴人103年4月22日安中（三）自籌字第1030422號函文內容，並非向被上訴人申請作成籌備會辦理期限展延之行政處分，則被上訴人103年5月12日府地劃字第1030397674號函並非對上訴人申請展延事件之准駁，與「籌備會申請展延辦理期限原則」及「臺南市自辦市地重劃區籌備會申請展延辦理期限原則」規定，尚無關涉。被上訴人103年5月12日府地劃字第1030397674號函既非對上訴人申請展延事件之准駁，則該函載：「為利貴籌備會進行後續作業，本府同意展延4個月」等語，至多生於4個月內，被上訴人同意不行使解散權限之行政自我拘束效力而已，尚非對上訴人申請展延為准駁之意思表示。且縱依「籌備會申請展延辦理期限原則」及「臺南市自辦市地重劃區籌備會申請展延辦理期限原則」，籌備會須於期限屆滿前1個月提出申請，始得展延10個月期間，未提出者視為不申請展延，本件上訴人並未於期限屆滿前1個月向被上訴人申請展延，自難援引前揭辦理原則規定，而指摘被上訴人有違行政自我拘束原則。（七）末查，地政局103年7月31日函，係回覆上訴人103年7月9日以安中（三）自籌字第1030709001號函變更重劃範圍應遵守之事項及規定，屬單純觀念通知，尚難因地政局103年7月31日函文使上訴人產生何信賴基礎。且上訴人未遵被上訴人相關稽催函文，依原核定計畫實施，卻向地政局申請辦理重劃範圍變更，本應自行承擔期限屆至卻未即時向被上訴人申請核准實施市地重劃之不利益結果。且被上訴人103年10月6日函否准其重劃範圍變更申請後，上訴人猶以103年10月17日安中（三）自籌字第1031017001號函重申變更重劃範圍，足見上訴人並無依原核定之重劃範圍實施市地重劃之意思，難認上訴人有何信賴值得保護情形等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，所為：上訴人未於期限屆滿前一個月，向被上訴人申請展延之事實認定，指摘其為不當，及未對原判決所持申請變更重劃範圍係另一新申請事件之法律見解，具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。至上訴人所引原審法院105年度訴字第582號判決，因該案申請延展期限係在該籌備會辦理期限屆滿前一個月提出，與本件情節互異，且屬提出新攻擊防禦方法，本院無從斟酌，附此敘明。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年11月22日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳東都
法官黃淑玲法官姜素娥法官林欣蓉法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國106年11月23日
書記官黃淑櫻