裁判字號：高雄高等行政法院91年簡字第161號判決
裁判日期：民國91年09月30日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院簡易判決九十一年度簡字第一六一號
原告中美和石油化學股份有限公司代表人甲○○董事長被告高雄縣燕巢鄉公所代表人乙○○鄉長右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年一月三十一日府訴字第○九一○○○一九五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、高雄縣政府環境保護局（下稱高雄縣環保局）於民國（下同）九十年五月十八日派員至高雄縣燕巢鄉垃圾衛生掩埋場（下稱燕巢鄉掩埋場）稽查時，發現原告高雄廠未先行與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將所產生之不可燃一般事業廢棄物委託崑銘環保企業有限公司（下稱崑銘公司）清運至燕巢鄉掩埋場處理，乃逕予告發，並移由被告以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定，裁處原告新台幣（下同）六千元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略謂：（一）原處分顯逾越「法律授權」及違反「法律優位」原則：⑴依九十年十月修正前廢棄物清理法第十五條固規定：「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」據此，廢棄物清理法明顯僅限於授權中央主管機關得於規範事業廢棄物之貯存「方法」、清除「方法」、處理「方法」或貯存「設施」、清除「設施」、處理「設施」等範圍內訂定行政命令，並未授權行政機關得訂定規範事業機構委託清除機構或處理機構清除、處理事業廢棄物時，應成立契約關係或應如何簽訂契約，而後始得進行清除或處理。然中央主管機關即行政院環境保護署（以下簡稱行政院環保署）竟逾越此項法律授權之範圍，於所制定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（以下簡稱方法及設施標準）第五十條第二項則規定事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除事業廢棄物時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託該廢棄物清除機構或執行機關清除、處理，惟此項規定，與事業廢棄物之清除「方法」、處理「方法」或清除「設施」、處理「設施」毫無關係，顯然逾越法律授權、法律保留原則及法律優位原則。⑵次按，行政機關就人民違反行政法上義務之行為而須予以裁罰性處分時，因涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之。若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，此經司法院釋字第三九○號解釋在案。而廢棄物清理法並未授權行政院環保署就有關事業機構與清除、處理機構間私法上之委託、承攬清除、處理事業廢棄物之權益關係應如何行使始得為之等情形訂定命令規範，然行政院環保署竟於前開「方法及設施標準」第五十條第二項中規定，事業機構應以何種方式與清除、處理機構簽訂契約或取得中央主管機關之核准文件，始得委託清除處理，用以限制人民私法上契約關係，顯已涉及限制人民權利，自屬有違「法律保留」原則。⑶況且事業機構之事業廢棄物應如何委託清除、處理機構進行清除處理，修正前廢棄物清理法第十三條第一項第三款已有明確規定。而依該條款之規定，並無限制事業機構委託清除、處理機構處理事業廢棄物，必須分別與清除機構及處理機構簽訂「三方契約」後始得為之規定，且該條亦未授權中央主管機關得訂定如何始得委託清除處理之命令，據此，前開「方法及設施標準」第五十條第二項之規定，顯已違反命令不得牴觸法律之憲法規定，違反「法律優位」原則。⑷依修正前廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，事業機構將其事業廢棄物委託公、民營廢棄物清除機構清除時，事業機構僅須與清除機構簽約並給付清除費用即可，而由清除機構自行將處理費用交付處理機構，或若事業機構委託同時有清除及處理執照之處理機構處理時，亦僅付一次費用即可。惟依上揭「方法及設施標準」第五十條第二項規定，則事業機構除與清除機構簽約外，尚須與處理機構簽約，如此事業機構勢將給付二筆費用，除不當加重人民（即事業機構）之負擔外，顯然有利用此命令規定圖利處理機構之嫌。（二）事業機構於委託經主管機關許可、核備清除、處理廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構為清除、處理時，除可以先與廢棄物處理機構簽訂書面契約外，尚得以取得中央主管機關認可文件之方式辦理。而查，訴願卷附廠外清理申報聯單及燕巢鄉掩埋場開立之計價單，該燕巢鄉掩埋場對於原告所產生之事業廢棄物既有收受事實，與委託清除機構崑銘公司所受核准最終處置地點如無不符，則難謂與前開「方法及設施標準」第五十二條規定管制事業廢棄物最終流向之立法意旨未合。（三）另觀之行政院環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函中「對於事業機構已產生之一般事業廢棄物如已隨水費徵收，交由清潔隊處理者，本署同意認可其相關之『收費憑證』可作為該條所稱之『中央機關認可之文件』，該部分事業廢棄物之清理免再與執行機關另行簽訂契約書。」本件之燕巢鄉公所所屬燕巢鄉掩埋場係屬執行機關，何以其開具之計價單即「收費憑證」，訴願決定機關不認其為「中央主管機關認可之文件」，而隨水費徵收之「收費憑證」，即可認為屬「中央主管機關認可之文件」，其區別標準何在﹖更何況，訴願機關於九十年府訴字第一七三○八四號之訴願決定中，認燕巢鄉公所開具之「計價單」屬「中央主管機關認可之文件」，何以在同性質之本件中，卻又認該等「計價單」非屬「中央主管機關認可之文件」，實屬矛盾，讓人無法適從。本件被告本身即是執行機關，亦即收受處理原告等一般事業廢棄物之最終處理地點，及本身即是契約之當事人，如何又來處分原告？是以原處分及訴願決定之認事用法，乃屬違誤，爰請求撤銷原處分及訴願決定等語。
三、而被告則以：原告高雄廠未依規定先與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，已明顯違反行為時廢棄物清理法第十五條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定，被告係依高雄縣政府告發單依法裁處原告六千元罰鍰，並已依據行政程序法於行政處分前通知原告陳述意見，於法並無違誤云云，資為答辯。
四、經查，高雄縣環保局於九十年五月十八日至燕巢鄉掩埋場稽查時，發現原告之高雄廠未先行與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將所產生之不可燃一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，乃逕予告發，並移由被告以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定，裁處原告六千元罰鍰等情，為兩造所不爭執，復有被告九十年九月二十日燕鄉清字九五二二之五號違反廢棄物清理法案件處分通知單附卷可稽，固堪信為真實。惟本件兩造所爭執者，乃原告高雄廠未先行與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約，即將所產生之不可燃一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，是否違反行為時廢棄物清理法第十五條之規定而應依同法第二十四條予以裁罰之問題。
五、按「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條固分別定有明文，惟行為時廢棄物清理法第二十四條所謂「違反第十五條規定者」，乃係指事業廢棄物之清除處理，如有違反中央主管機關之補充規定者（即上開「方法及設施標準」），則須受罰鍰處罰，故行為時廢棄物清理法第十五條乃同法第二十四條行政罰之構成要件，亦即該第二十四條之規定，即屬「空白處罰規定」之性質，法律本身不予明定或不為完整之規定，而授權行政機關補充訂定。蓋行政法上所規範之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以行政裁罰促使行為人遵守行政法所規範之義務，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設。再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨．．．。」「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．」亦分別經司法院釋字第三一三號解釋及第四○二號解釋於理由書中闡明在案。是憲法第二十三條及中央法規標準法第五條規定限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即「法律保留原則」之揭示，然依據授權明確性原則，該授權之法律應不以形式意義之法律為限，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，反足以動搖「法律保留原則」用以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定。從而明確與否不能僅就字面加以解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義作為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違法律保留之本旨並損及法安定性。準此，行為時廢棄物清理法第二十四條之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以管制事業廢棄物之清除、處理行為，達成改善環境衛生、維護國民健康之立法目的，然廢棄物清除、處理之方法、設施標準，不僅牽涉專業知識，更涉及整體經濟條件與社會結構之判斷，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜就各項細節強由法律鉅細靡遺規範，而應容許在符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。職此之故，行為時廢棄物清理法第二十四條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，而同法第十五條亦明定授權中央主管機關訂定有關事業廢棄物貯存、清除、處理方法及設施標準等事項，則行政院環保署依上開授權，於所制定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第五十條第二項規定「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」無非係就執行廢棄物清理法之技術性事項加以規定，且無悖於母法（即廢棄物清理法）之授權意旨與立法精神，此觀行政院環保署八十九年八月十七日（八九）環署廢字第○○四四一五五號函釋：「．．．二、事業機構依廢棄物清理法第十三條第一項第三款及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定委託清除、處理事業廢棄物時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理，其目的係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端。．．．」自明。是原告起訴主張上揭「方法及設施標準」第五十條第二項之內容，係違反「法律優位」及「法律保留」，並逾越「法律授權」云云，尚不足採。
六、其次，基於法律授權之法規命令是否合法，除應具備授權明確性之前提外，尚須符合比例原則，蓋限制人民自由權利之法律尚且不得超越必要程度，授權命令更應遵循此一原則。按所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」經查，依前揭「方法及設施標準」第五十條第二項規定，事業機構須先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或取得中央主管機關認可之文件，始得自行或委託清除機構清除廢棄物至該處理機構或執行機關進行處理，其目的或為避免廢棄物清除機構向事業機構收取包含處理費用在內之清除費後，卻未實際交付處理機構處理之弊端，或便於加強管理廢棄物最終之流向，該項限制，實不足對事業機構權利行使造成重大之影響，而其違反之法律效果亦僅科處（銀元）二千元以上一萬元以下之罰鍰，申言之，所採取之手段與欲達成之目的，並無顯失均衡之情形，自難謂有違比例原則。原告訴稱該項規定，不當加重人民負擔，並有圖利處理機構，顯有違反比例原則云云，亦委無足採。
七、至被告雖以原告高雄廠未依規定先與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，已明顯違反行為時廢棄物清理法第十五條及「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第五十條第二項規定，而對原告裁處六千元罰鍰，惟查：原告高雄廠未先與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，此固有加蓋燕巢鄉掩埋場戳章之廠外清理申報聯單及燕巢鄉掩埋場出具之計價單附卷可稽，並為原告所不爭執，然姑不論上開加蓋燕巢鄉掩埋場戳章之廠外清理申報聯單，行政院環保署是否同意將其認可為前揭「方法及設施標準」第五十條第二項所稱之「中央主管機關認可之文件」，退一步言之，縱稱行政院環保署不予認可（行政院環保署九十年十一月二十二日（九○）環署廢字第○○六九三○八號函釋參照），然依行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是行政機關在執行其任務為行政行為時，應依據誠實信用方法為之。倘人民若因信賴行政機關的特定行為，始據以為行為時，依一般法律感情，人民之信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲，於此情形，依誠實信賴原則，人民即可對抗阻礙行政機關之請求（學者 翁岳生 主編行政法二○○○〈上〉一三○頁參照）。茲查，本件崑銘公司既將原告高雄廠所產生不可燃之一般事業廢棄物清運至燕巢鄉掩埋場處理，並由被告所屬之燕巢鄉掩埋場開立之計價單，及在廠外清理申報聯單加蓋進場確認之戳章，在在可證明該掩埋場已允諾其進場，並同意代為處理原告高雄廠所產生事業廢棄物，足令原告產生合理之信賴，此其一；再者，倘原告高雄廠所委託之崑銘公司所受核准最終處置廢棄物之地點並無不符，則被告所屬之燕巢鄉掩埋場對於原告高雄廠所產生一般事業廢棄物之最終流向，亦可確切掌握，即與上揭「方法及設施標準」第五十二條規定須持有中央主管機關認可之文件，以便於加強管理廢棄物最終流向之立法意旨不相違悖，此其二，是被告既已准許該廢棄物進場處理於先，而嗣後卻又依據高雄縣環保局九十年五月十八日稽查時之告發資料，以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定，裁處原告六千元罰鍰，核其所為，自與誠實信賴原則有違，且易遭致民怨，從而被告是項處分，即難謂適法。
八、綜上所述，本件原告高雄廠將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至被告所屬之燕巢鄉掩埋場處理，而該掩埋場既同意其進場，並開立計價單於先，然被告嗣後卻以原告高雄廠未依規定先與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，認為原告明顯違反行為時廢棄物清理法第十五條及「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第五十條第二項規定，而對原告裁處六千元罰鍰，即有違誤。訴願決定予以維持，亦非適法。原告起訴據以指摘，即屬有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭公允，並不經言詞辯論為之。
九、據上論結，本件原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月三十日
高雄高等行政法院第四庭
法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年九月三十日
法院書記官涂瓔純附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。