臺中高等行政法院106年度交上字第66號判決

裁判字號：臺中高等行政法院106年交上字第66號判決

裁判日期：民國106年07月07日

裁判案由：交通裁決

臺中高等行政法院判決
106年度交上字第66號上訴人 李美華 被上訴人臺中市交通事件裁決處代表人 黃士哲 上列當事人間交通裁決事件，上訴人不服中華民國106年3月21日臺灣臺中地方法院106年度交字第33號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人所有號牌7V-3517號自小客車（下稱系爭車輛），於民國105年8月19日11時40分許，停放於臺中市○○街○○巷○○號前，因「不依順行之方向臨時停車」，遭民眾檢具事證檢舉，經臺中市政府警察局第三分局（下稱舉發機關）員警認定上訴人車輛違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第55條第1項第4款之規定，逕行對車主即上訴人掣開第G6H550090號違反道路交通管理事件通知單。上訴人未於到案期限內檢具事證及應歸責人相關資料，向被上訴人告知應歸責人，被上訴人即依道交條例第85條第4項規定，推定受逕行舉發人即上訴人有過失，並續於105年12月20日以中市裁字第68-G6H550090號裁決書（下稱原處分），依道交條例第55條第1項第4款及「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」之規定，按期限內到案之基準，裁處上訴人第1階段罰鍰新臺幣（下同）300元。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺中地方法院106年度交字第33號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略以：㈠行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而處罰構成要
件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。處罰對象之規定涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。至各該法律或法規命令之內容，均應符合比例原則。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。道交條例對於違規事實之舉發有許多方式，如當場舉發、逕行舉發、職權舉發、肇事舉發及民眾檢舉舉發等，其中僅有「逕行舉發」特別允許舉發機關以汽車所有人為被通知人製單舉發。因此「逕行舉發」之舉發方式會涉及行政罰對象改變而影響人民基本權利，因此必須法律保留，且得以採用「逕行舉發」方式，立法者已於道交條例第7條之2明文列舉，其立法方式係列舉式立法，不容行政機關恣意增加得以「逕行舉發」之情形。
㈡按道交條例第7條之2規定，可知得採取逕行舉發方式之情形
係採列舉式立法，雖道交條例第92條第4項授權交通部會同內政部訂定關於罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、期數、不依限期繳納之處理、分期處理及繳納機構等事項之處理細則，然其所訂定之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（下稱處理細則）仍不能與母法（即道交條例）相牴觸。故道交條例第7條之2條文內並無概括條款，顯非例示規範，顯無由法規命令另行補充之空間，故處理細則仍不能另外創設「逕行舉發」之情形而牴觸母法，而其他舉發方式因未改變行政罰處罰對象而屬細節性及技術性事項且亦有法律授權，因此自得於前開處理細則內補充訂定。故原判決認為處理細則第22條第2項中「得逕行舉發」之意涵顯然與道交條例第7條之2及處理細則第10條第2款中之「逕行舉發」不同，處理細則第22條第2項中「得逕行舉發」並非指舉發之方式，而係指得直接舉發之意，並引用處理細則第20條規定而稱：「民眾檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，公路主管機關或警察機關自得依違規車輛牌照號碼，逕行舉發汽車所有人，此乃當然之理，方可達彌補警力之不足，產生嚇阻之效。若受舉發人認駕駛人另有其人，自可依道交條例第85條規定，於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。從而，上訴人主張本案被上訴人採取逕行舉發方式而逕以車主為通知對象，舉發行為不合法云云，尚屬無據。」㈢惟「逕行舉發」之舉發方式與其他舉發方式不同，會影響人
民之基本權利，蓋依道交條例第7條之2第4項規定，原則上舉發是針對違規行為人，但「逕行舉發」非常特殊，可直接將舉發對象擴大到汽車所有人，這是舉證責任之倒置，即先推定行為人係汽車所有人，再由汽車所有人依據道交條例第85條規定檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，查證屬實後才可免責，是「逕行舉發」其實就是關於行政罰處罰對象之規定（係對行政罰處罰對象舉證責任之調整），即須以法律保留。此觀91年6月7日新增第7條之2之立法理由：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」，乍看之下，立法者有授權行政機關對舉發方式為細節性之規範，但是設計出「逕行舉發」方式，其實已經不單純只是舉發事項之內容，而係涉及行政罰處罰對象之舉證責任調整，所以這已經不是立法者於道交條例第92條之授權範圍及目的。因此，不允許行政機關假借法律授權對舉發事項補充規定之權力，恣意擴張其適用範圍。至於其他舉發方式，因不涉及轉換行政罰對象之事項（如轉換舉證責任或者改變處罰對象等），所以行政機關於立法者授權之範圍內自有訂定法規命令之權限，而受舉發之人也能依道交條例第85條之規定舉證而使行政機關依法處理。
㈣本件被上訴人係依道交條例第55條第1項第4款規定裁罰，惟
該條規定「汽車駕駛人，臨時停車有下列情形之一者，處新臺幣三百元以上六百元以下罰鍰」，足見其裁罰對象是汽車駕駛人而非汽車所有人。依前述所述，如不合逕行舉發之要件，即不得以汽車所有人為舉發對象，僅能查明行為人即汽車駕駛人身分後方可舉發。
㈤處理細則第22條第2項規定「得逕行舉發」之意涵，上訴人
於原審提出甲、乙二說解釋，如依甲說見解認為係指道交條例第7條之2所規定之逕行舉發，不包含道交條例第7條之1規定之民眾舉發，則處理細則第22條第2項規定既屬違憲，則原判決應依司法院釋字第137號及第216號解釋意旨，拒絕適用之。如依乙說見解認為該條意涵係另行創設之其他舉發方式，其意僅是直接舉發之意，與道交條例第7條之2有別，係就舉發事項為細則性之規定，然被上訴人仍以汽車所有人為舉發對象，致直接舉發與逕行舉發並無差別，本質上還是轉換行政罰對象之舉證責任，顯逾越法律授權而違反法律保留原則，也牴觸道交條例第7條之2採列舉式立法之意旨，原審法院仍應拒絕適用處理細則第22條第2項之規定。然原判決所表述見解顯採乙說，但結論卻與上訴人之主張大相逕庭，原因在於原審認為處理細則第22條第2項中「得逕行舉發」並非舉發方式之規範，舉發機關以汽車所有人為舉發對象之法律依據並非道交條例第7條之2第4項之規範，而是根據處理細則第20條所為之詮釋之結果。然原判決以「是民眾檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，公路主管機關或警察機關自得依違規車輛牌照號碼，逕行舉發汽車所有人，此乃當然之理」云云，已屬法之續造，違反法律保留原則，有適用法規不當之情。
㈥道交條例第7條之1並無逕行舉發之規範，且人民以科學儀器
取得之違規證據不合同條例第7條之2第2項及第1項第7款之規範，因人民所有之科學儀器顯然並非採「固定式，並定期於網站公布」，因此不可能得以逕行舉發。上訴人並不否認被上訴人有權以照片作為認定事實之依據，然系爭照片並沒有照到駕駛人，無從據此認定汽車駕駛人係上訴人，原審認定被上訴人係以照片作為認定上訴人有違規行為之佐證，顯與客觀證據依經驗法則所能證明之事實不符，違反證據法則，且原審亦無詳述其如何藉由照片知悉駕駛人係上訴人之得心證理由。
㈦原告所援引之 最高 行政法院104年度判決第707號判決，亦認
定原則上必須以處罰條例所定違規行為人為被舉發人，逕行舉發是例外之法規範，對於人民權利有重要影響而須法律保留。且該案汽車所有人被處罰之原因並非要其負擔汽車駕駛人之行為責任，而是其本身違反處罰條例第65條第5項規定之行政法上所定之義務而有過失，所以符合行政罰處罰以行為人為原則之憲法法理，與本案之情形有別，本案道交條例第55條僅處罰汽車駕駛人，舉發機關卻以汽車所有人為被通知人而製單舉發，與「逕行舉發」之態樣無異。整體而言，最高行政法院104年度判字第707號之法律見解仍符合憲法之意旨而為解釋，且對上訴人有利之法律見解闡述，上訴人之論法解釋係自行政罰處罰對象規定已經涉及人民基本權利已經釋字第638號解釋所承認，所以要訂定有關行政罰處罰對象之規定（例如行政罰處罰對象之舉證責任轉換、推定行為人責任、行政罰處罰法律效果轉移等）均須法律保留，因此行政機關如欲以法規命令規範之，就必須得到立法者明確授權。原判決曲解上揭判決之意旨，而有適用法規不當之情形等語，上訴聲明原判決廢棄。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按處罰條例第7條第1項規定：「道路交通管理之稽查，違規
紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」第7條之1：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。」第7條之2：「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。（第3項）對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於1百公尺至3百公尺間，於高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。（第4項）第1項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」第55條第1項第4款：「汽車駕駛人，臨時停車有下列情形之一者，處新臺幣3百元以上6百元以下罰鍰：四、不依順行之方向，或不緊靠道路右側，或單行道不緊靠路邊，或併排臨時停車。」第85條：「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。」第92條第4項：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」㈡次按交通部會同內政部依上開條例第92條第4項規定授權所
發布之處理細則第6條規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」第20條：「（第1項）違反本條例之行為，民眾得以言詞或其他方式，向公路主管或警察機關敘明下列事項，檢舉違反道路交通管理事件：一、檢舉人姓名、住址及電話號碼或其他連絡方法。二、違規行為發生地點、日期、時間及違規事實內容。三、違規車輛牌照號碼、車型或足以辨識車輛之特徵。但檢舉對象為未懸掛號牌之車輛、行人或道路障礙者，得提供違規人姓名或商號名稱、住址等。（第2項）前項檢舉，如有違規證據資料，並請檢具。」第22條「（第1項）公路主管或警察機關受理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應即派員查證，經查證屬實者，應即舉發，並將處理情形回復檢舉人。（第2項）前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。（第3項）公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明。」「民眾檢舉違反道路交通管理事件，有下列情形之一者，公路主管或警察機關應不予舉發：一、違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態，自行為終了之日起，已逾3個月。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。二、同一違規行為再重複檢舉。三、匿名檢舉或不能確認檢舉人身分。但檢舉事實具體明確者，不在此限。四、檢舉資料欠缺具體明確，致無法查證。」交通部會同內政部依上開條例第92條第4項規定授權所發布之行為時處理細則第6條、第11條第1項、第15條、第22條、第23條定有明文。上開行政命令經核並未逾越授權範圍，亦與母法意旨尚無牴觸，應予援用。
㈢交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事
，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項。觀諸道交條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依道交條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認道交處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為。再查，依道交條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2係屬當場舉發之依據，毋寧應認其為「逕行舉發」之法定要件。而舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以道交條例所定違規行為人為被舉發人。惟道交條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依道交條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故道交處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於道交處罰條例。（最高行政法院104年度判字第706、707、708號判決意旨參照）。
㈣又按處罰條例第7條之2第1項規定，汽車駕駛人之行為有該
條項所定7款情形之一，且當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發，其係於91年7月3日修正時，因當時以行政命令位階之處理細則第23條所為逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，故酌修文字提升至法律位階（參見其立法理由：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」），惟其核心問題係因未當場攔截違規車輛，僅得自車牌號碼辨識身分，未確認其真正駕駛人或行為人即以汽車所有人為對象逕行舉發之故，至於受舉發人當場陳述意見或即時蒐集證據之權利，僅屬附帶受到影響（即使非當場舉發，仍受3個月內須舉發之限制），尚非據此即應排斥其他非當場製單舉發類型之正當性。從而，對於違反道路交通管理處罰條例之行為，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料而為檢舉，為道交條例第7條之1所明定，而公路主管或警察機關接受檢舉，經查證後始為舉發，應屬非當場舉發之法定類型。依該條之立法理由：「由於警力有限及民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極大之嚇阻效果。」係為避免民眾取巧違規，維護道路交通安全及管理所必要，該條文既未限制民眾檢舉之範圍，依上開立法目的，自難認其應以同條例第7條之2第1項所規定逕行舉發之7款事由為限。又依處理細則第22條第2項規定，其檢舉違規證據係以科學儀器取得而足資認定違規事實者，得逕行舉發之，該科學儀器既屬民眾所有，自無上開條例第7條之2第2項有關科學儀器應採固定式設置規定之適用；且依反面解釋，亦見民眾之檢舉，並不以科學儀器取得違規證據為限。此外，處理細則第22條第3項規定，公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時亦得通知被檢舉人到案說明，據以確認真正駕駛人或行為人及有無違規之事實。是上開處罰條例第7條之1所規定因民眾檢舉而為之舉發，既屬法律明定之非當場舉發類型，與同條例第7條之2逕行舉發類型自有不同。是上訴意旨主張舉發之對象涉及行政罰處罰對象，自須法律保留，道交條例第55條規定係處罰汽車駕駛人而非汽車所有人，則如不合於道交條例第7條之2逕行舉發之要件，即不得以汽車所有人為舉發對象，原判決有適用法規不當之情形云云，核屬其歧異之法律見解，洵無足採。又本件原審依舉發機關檢附之採證照片顯示，檢舉人係由系爭車輛車頭正前方拍攝，攝得於105年8月19日11：40：06時上訴人所有系爭車輛停放於臺中市○○街○○巷○○號前道路上，車身占據臺中市○○街○○巷右側約一半之空間，又該違規地點無單行道標誌或標線，係雙向通行，且為未劃設分向線或分向限制線之巷道，揆諸道路交通安全規則第95條第1項前段、第111條第2項規定，系爭車輛應臨時停放於採證照片中之左側車道，方才適法。從而，系爭車輛有不依順行方向臨時停車之違規事實明確，舉發機關予以舉發，洵屬於法有據，經核並無違反證據法則。上訴人所有系爭車輛於上揭時地有「不依順行之方向臨時停車」之違規行為，所涉道交條例第55條第1項第4款之規定，該條雖以汽車駕駛人為處罰對象，惟上訴人為自然人，即可能為汽車駕駛人，倘上訴人認其並非駕駛人而另有歸責之人，自得依道交條例第85條第1項規定於應到案日前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人。是上訴人原審以此照片作為認定上訴人有違規行為之佐證，違反證據法則云云，洵無可採。
五、綜上所述，原審判決認事用法，均無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定甚明。本件交通裁決事件之上訴既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年7月7日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官莊金昌法官張升星以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中華民國106年7月7日
書記官林昱妏