裁判字號：最高行政法院100年判字第1554號判決
裁判日期：民國100年09月08日
裁判案由：請求撤銷徵收
最高行政法院判決
100年度判字第1554號上訴人財團法人私立中華基金會代表人 林命嘉 訴訟代理人 蔡進良 律師被上訴人臺北市政府代表人 郝龍斌 被上訴人臺北市政府捷運工程局代表人 陳椿亮 共同訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師 馬惠怡 律師上列當事人間請求撤銷徵收事件，上訴人對於中華民國99年7月29日臺北高等行政法院99年度訴字第547號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人臺北市政府(下稱北市府)為興建捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程（以下簡稱系爭工程），需用上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段460、461-1、461-2、462-14、462-15、462-16及462-17地號等7筆土地（以下簡稱系爭土地），經呈請內政部於民國95年11月3日以台內地字第0950175848號函核准在案。被上訴人亦於95年11月13日公告。嗣於96年11月21日，上訴人與被上訴人臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局），召開研商上訴人申請撤銷徵收改以無償設定永久地上權方式會議（下稱96年11月21日會議）後，會議結論為上訴人同意負擔因共構變更設計所增加之相關費用。兩造復於97年5月30日召開會議（下稱97年5月30日會議），會議結論：「依本次會議紀錄專案報府確認本案辦理原則後，據以層報內政部辦理撤銷徵收，但撤銷徵收准否為內政部權責，本局將向內政部爭取。」嗣後兩造復分別就系爭土地無償設定永久地上權範圍與上訴人申請無償設定永久地上權之契約內容及登記等事項進行討論。其間，上訴人向北市捷運局提出撤銷系爭徵收之申請，並主張依97年5月30日會議決議結論，即無徵收之必要，請求北市府依法呈請內政部撤銷系爭土地之核准徵收處分，並回復原土地所有權登記及原都市計劃使用分區變更。嗣上訴人復以同上之理由再次提出撤銷徵收之申請，北市府遂分別向內政部提出申請撤銷徵收，分經內政部予以否准。北市府遂於99年1月18日函覆上訴人，略以其仍依原奉准徵收計劃，並按原設計施工等語，上訴人乃以被上訴人不履行行政契約等為由，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：被上訴人就系爭土地雖已於95年11月間完成徵收補償程序，惟就系爭建築改良物則未完成徵收程序。嗣經上訴人與被上訴人多次協商，從幾次主要協商會議所達成之協議內容（標的）觀之，如上訴人捨棄系爭建築改良物之補償請求權，被上訴人向內政部申請撤銷徵收等等，應成立行政契約關係，依上開行政契約之協議，北市府仍有再次補充或更正理由，報請內政部撤銷徵收（實為廢止徵收）之義務，而北市捷運局即有變更設計且依變更設計施工之義務，惟被上訴人違法不履行契約義務，且係由於可歸責於被上訴人之原因所致，被上訴人所稱工程延宕、恐遭施工廠商求償，影響公益乙節，並不足採等語，求為判決被上訴人應依與上訴人之協議，依變更設計進行施工，並另行檢附補充理由報請內政部撤銷徵收。
三、被上訴人則以：本件上訴人訴之聲明不明確，欠缺起訴之本案判決要件，其訴訟不合法。系爭土地之徵收法定程序已經完成，不因未一併公告徵收改良物，或上訴人另案申請撤銷（廢止）徵收而受影響。按向中央主管機關申請撤銷徵收或廢止徵收，類同徵收，悉依有關之法令辦理，性質上無法以行政契約為之，亦不得以行政契約排除其適用，兩造間就報請內政部撤銷徵收並無行政契約法律關係存在。本件作成徵收處分之主管機關為內政部，依土地徵收條例第50條第3項規定，原土地所有權人不服北市府處理結果時，得逕向內政部請求撤銷徵收；若是申請廢止徵收處分，亦應向原處分機關內政部為之，準此，上訴人既得逕向內政部請求撤銷徵收，或是廢止徵收處分，自無提起行政訴訟，請求北市府向內政部提出申請之權利保護必要。又北市捷運局未負有按變更設計施工之義務，況且，所謂變更設計涉及徵收處分核准之用地範圍之變更，應經內政部核准撤銷徵收或補辦徵收，北市捷運局無法逕為變更設計施工。縱認本件有上訴人同意無償設定永久地上權及無條件交付用地、北市捷運局應依變更設計施工之行政契約，依行政程序法第140條第2項規定，未經內政部核准前，該行政契約亦不生效力等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件系爭土地徵收案之主管機關為內政部，北市府（即需地機關）及北市捷運局（即執行機關）皆無權責可加以審斷。故兩造雖曾就後續相關變更設計界面所進行之研討，其均屬行政準備作業而已，因被上訴人均非核准或撤銷徵收之主管機關，並無何訂定行政契約之權限，縱予訂定行政契約，亦對主管機關之內政部不生任何效力。是本件即無權利保護實質性存在。縱認上訴人真意係提起課予義務訴訟，請求命被上訴人履行協議，惟已依徵收計畫完成使用之土地，即不符合土地徵收條例第49條第1項第5款「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地」之要件，縱嗣後因情事變更，對於該項土地另有使用或處分，亦與該款所定要件不符。是以，若被徵收之土地已依照原核准計畫實際使用該項徵收之土地，或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，已依徵收計畫完成使用完畢，嗣因另一計劃，使用該已實行使用之被徵收土地，亦屬用地機關所有權之行使，殊難認有撤銷徵收之原因。系爭原徵收土地確已依徵收計畫完成徵收程序，並就徵收標的物為開發建設之實際使用，用地機關使用年限迄已達3年餘，並無用地範圍之變更情形，且涉及公共利益損失，不符合土地徵收條例第49條第1項之構成要件，而無該規定適用之餘地。至上訴人所稱其與北市捷運局間之多次協議洽商（包括預繳變更設計費用）等情，然本件之用地機關迄並未放棄原來之用途，實與土地徵收條例第49條第1項各款所定撤銷徵收事由之規範本旨無涉，自不能資為有利於上訴人之引據。況土地徵收條例第50條第1項之所以一併賦予被徵收人請求撤銷徵收之權利，僅係促請主管機關正確執法之輔助性功能而已。是本件之客觀情事不符上開請求權成立法規範所定之構成要件，上訴人之請求，自屬無據，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。復按土地徵收條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之（第一項）。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人（第二項）。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷（第三項）。」經查本件兩造曾就上訴人申請「在共構前提下，撤銷徵收改以無償設定永久地上權方式辦理」為協議，由上訴人負擔因共構變更設計所增加之相關費用，本案撤銷徵收改以無償設定永久地上權，並由被上訴人層報內政部辦理撤銷徵，嗣被上訴人北市府接受上訴人撤銷（廢止）徵收之請求後，依協議以土地徵收條例第50條規定，二次向內政部提出申請，惟內政部分別於98年3月16日及98年9月10日予以否准本件撤銷（廢止）徵收之申請。被上訴人北市府並於99年1月18日將處理結果函覆上訴人，而本件作成徵收處分之主管機關為內政部，依土地徵收條例第50條第3項規定，原土地所有權人倘不服被上訴人北市府處理結果時，得逕向內政部請求撤銷徵收，自無提起行政訴訟請求被上訴人北市府向內政部提出申請之權利保護必要，是以本件欠缺權利保護必要，而應駁回上訴人之訴。至原判決雖認被上訴人均非核准或撤銷徵收之主管機關，並無何訂定行政契約之權限，縱予訂定行政契約，亦對主管機關之內政部不生任何效力。是本件即無權利保護實質性存在，與本院所認有異，惟結論並無二致，仍應予以維持。至上訴意旨主張原判決未就該協議為定性行政契約，且誤認被上訴人欠缺訂定系爭契約之權限，有違反論理法則並有認定事實與卷證內容不符錯誤之違背法令，因本院認定該駁回之理由有異於原判決所認定，爰無庸再對原判決據以駁回上訴人之訴所據理由論述。再者，上訴人固另請求被上訴人北市捷運局依協定為變更設計進行施工乙節，惟查系爭原徵收土地確已依徵收計畫完成徵收程序，並就徵收標的物為開發建設之實際使用，用地機關使用年限迄已達3年餘，並無用地範圍之變更情形可資為變更設計，再按行政程序法第140條規定：「行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利者，應經該第三人書面之同意，始生效力（第1項）。行政處分之作成，依法規之規定應經其他行政機關之核准、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結之行政契約，亦應經該行政機關之核准、同意或會同辦理，始生效力。」。準此，撤銷徵收處分之作成，依法規應經內政部之核准，縱認上訴人同意無償設定永久地上權及無條件交付用地、被上訴人北市捷運局應依變更設計施工之行政契約，依行政程序法第140條第2項規定，該撤銷(廢止)徵收處分既未經內政部核准，該部分之行政契約自不生效力。從而上訴人訴請被上訴人北市捷運局按所謂變更設計施工，顯無理由。至原判決以本件不符土地徵收條例第49條撤銷徵收之規定，而不符撤銷請求權成立規範所定之構成要件，而駁回上訴人請求。理由雖亦與本院所認不同，惟結論相同，仍應予以維持，附此敘明。又本件原判決旁論及倘縱認上訴人係提起課予義務訴訟，而仍認與土地徵收條例第49條第1項所規定之撤銷徵收要件不符，而亦應予以駁回上訴人之請求，惟此僅屬附帶說明，與判決結果無涉，爰不就上訴人對此上訴理由予以論駁，併此指明。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月8日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年9月9日
書記官黃淑櫻