裁判字號：臺灣橋頭地方法院105年簡字第107號判決
裁判日期：民國106年09月26日
裁判案由：水污染防治法
臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決105年度簡字第107號
民國106年9月5日辯論終結原告天悅大酒店股份有限公司代表人 沈德村 訴訟代理人 陳家暄 律師輔佐人 毛景超 被告高雄市政府環境保護局代表人 蔡孟裕 訴訟代理人 周日新
洪雅雯 王宗政 上列當事人間水污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國
105年9月13日高市府法訴字第10530706800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於高雄市○○區○○○街○○○號從事餐飲、觀光旅館（飯店）業，並領有高雄市政府民國104年8月6日高市府環水排許字第00000-00號水污染防治許可證（有效期限自104年8月6日至109年8月5日止，下稱系爭許可證）。被告於104年11月30日派員前往稽查，發現原告未申請變更系爭許可證，即自行將原核准設置於放流水池前方之回收水池管線（下稱系爭管線）及水錶，移至放流水池之後方，與原告領有系爭許可證所載內容不符。被告乃於104年12月28日以高市環局土字第10443239100號函舉發，並給予原告陳述意見機會。原告雖於105年1月6日提出意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見，核認原告違反水污染防治法第14條第1項規定之事實明確，爰依同法第45條第2項、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條、第3條及環境教育法第23條第2款等規定，於105年1月30日以高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告新臺幣（下同）75,000元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）兩造對於本件回收水池管線位置爭議之說明如下：
1.原告設置回收水池管線位置如起訴狀附圖一所示（參本院卷一第11頁，下稱附圖一），回收水池管線位置係在放流池（同放流水池）之後，而且是在放流水錶之後，回收水錶也在放流池之後；污水經過一連串處理並加藥消毒後，在放流池暫存，放流池內設置泵浦，可將池內暫存水分為兩股，分別抽送至回收水池或排放至獅龍溪；回收水池設置泵浦，可將池內暫存水抽出回收再利用。然而，被告依「水污染防治措施計畫及許可申請表」（以下簡稱水措計畫）之水質水量平衡示意圖及污水處理流程簡圖，認定系爭許可證所核准之回收水池管線位置應如起訴狀附圖二所示（參本院卷第12頁，下稱附圖二），即回收水池管線位置應在放流池之前，而且回收水錶也應在放流池之前；污水經過一連串處理並加藥消毒後，在放流池前就分為兩股水流，一股進入放流池暫存，放流池設置泵浦，可將池內暫存水抽送排放至獅龍溪，另一股進入回收水池暫存，回收水池內設置泵浦，可將池內暫存水抽出回收再利用。
2.按本件原告係依據初次申請之水措計畫之附件14污水處理工程計畫書之文字說明設置回收水池管線，而有關回收水池管線的佈設方式，依該水措計畫第127頁原記載如下︰
「K、回收水池」：經消毒後之處理水於本單元暫存，並將回收抽至回收蓄水池貯留回收水供再利用使用；「L、回收蓄水池」供回收水貯留蓄水之用，設加壓泵定時將回收水抽至景觀區澆灌再利用。惟上開水措計畫之記載，「
L、回收蓄水池」係「L、回收水池」名稱之誤繕，而「K、回收水池」係「K、放流水池」之誤寫，業由承辦之環境工程技師 丁啟東 出具證明更正內容，此有更正證明可證。則將上開「回收水池」、「放流水池」文字內容比對附圖一可知，處理水先經過消毒，後在放流水池暫存，再將水用泵浦從放流水池，抽至回收水池貯留，回收水供再利用使用；回收水池設加壓泵可將回收水抽出再利用。準此，原告依附圖一設置回收水池管線，係完全符合該水措計畫第127頁文字內容之記載。惟被告乃係單獨依水措計畫內水質水量平衡示意圖及污水處理流程簡圖之記載，認回收水池管線位置應在活性碳吸附塔之後，放流池之前，處理水在放流池之前就分為兩股水，與原告現有回收水池管線位置不同。
3.是以，兩造發生對回收水池管線位置認定不同之原因，係該水措計畫文字說明與圖例不同所致。而原告依該水措計畫第127頁文字記載，自99年建造完成污水處理廠時，即係依附圖一方式建造，被告則係依據圖例之記載認定，況且文字記載與圖例均經被告在99年業已核准，核准前並經被告現場勘驗。
（二）原告無論採附圖一或附圖二方式，均不改變排放的水質、水量及排放管線：
1.不改變排放的水質：依據原告初次申請之水措計畫第219頁之質量平衡核算資料所示，放流池前後的污染值完全相同，BOD（生化需氧量）＝8.74mg/L，COD（化學需氧量)＝66.12mg/L，SS（懸浮固體量）＝6.95mg/L，所以，採用先進入放流池暫存，再由放流池一部分排入獅龍溪，一部分進入回收水池暫存，就是附圖一回收管線佈設方式，或者是分別（操作時可選擇先後）進入放流池及回收水池暫存，就是附圖二回收管線佈設方式，兩者差異只有處理後的水流是在放流池前分流，還是放流池後分流，對於排放的水質而言，並未有所改變。
2.不改變排放的水量：附圖一與附圖二回收管線位置雖有不同，但是終究處理水的共同唯一來源是活性碳吸附塔，基於質量不滅，實際總放流量均等於排放至獅龍溪之水量，加上回收再利用之水量，兩者之實際總放流量並無改變。
3.不改變排放的管線：回收水池管線位置連接回收水池與放流池且位在室內，與排放管線包括排放至獅龍溪及回收再利用噴灌管線無關。
（三）承上，原告自建造完成污水處理廠時，即係按附圖一方式建造，並未私自挪移回收水池管線及水錶。且原告現有回收水池管線位置完全符合水措計畫之文字記載，足見原告未有變更回收水池管線及水錶之行為，並無違反水污防制法第14條第1項規定。詎被告刻意忽略上開事實，執意依水措計畫內之圖示作為認定原告有變更回收水池管線及水錶之依據，然水措計畫所載全部內容均係經被告審查核定，被告竟然將水措計畫之文字記載部分及示意圖部分，分別割裂使用並給予差別評價，其經選擇性認定之事實，即有偏頗而與事實不符，是被告選擇性認定現有回收水池管線位置與示意圖不符，一昧概以「未經許可私自挪移管線」論處，其事實認定實有恣意判斷之錯誤。又被告依據99年2月份水措計畫（工作底稿）第219頁，作為原告有在未申請變更系爭許可證前，即自行將原核准設置於放流水池前方之系爭管線及水錶，移至放流水池後方之依據。惟水措計畫須經被告審查通過始生效力，在審查期間常有退補件情形，因此99年3月份方屬最終核定版本，此有行政院環境保護署環境保護許可管理系統（EMS）登載之申請日期，以及最終核定版本之申請項目頁面為憑。是原告最終核定版本（工作底稿）第219頁，僅有執業之環工技師進行質量平衡核算時所使用之示意圖，並無任何文字說明水流方向。是倘若被告須引用水措計畫任何內容，應引用99年3月份最終核定版本。準此，被告引用99年2月份水措計畫（工作底稿）第219頁之版本，並非最後確定之版本，則被告主張以99年2月份水措計畫，主張原告在未申請變更系爭許可證前，即自行將原核准設置於放流水池前方之系爭管線及水錶，移至放流水池後方之事實等云，並無可採。又水措計畫書之文字敘述及圖示部分，均屬水污染防治法第14條第1項所稱「應登記事項」，文字敘述及圖示部分亦均經被告審查通過，亦應均有效力，不可給予差別評價，原告遵照文字敘述內容設置系爭管線及水錶，應未違反水措計畫應登記事項之內容，被告只認水措計畫書219頁圖面部分與現況不符，卻故意忽略水措計畫書第127頁文字敘述部分，違反行政程序法第9條關於「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」之規定，故被告在認事用法上，確有瑕疵。
（四）再者，被告105年1月30日高市環局土字第10530112200號函，載明裁罰事實為「由於貴公司回收池之流程與排放許可核准流程不符，理應依水污染防治法第14條第1項申請變更，惟未依規定辦理變更登記事項，‧‧‧本案違規事實明確‧‧‧」等語，是被告最初裁罰理由，係原告未依規定辦理變更登記事項，惟被告事後於本件訴訟中卻辯稱其裁罰理由為「違反依登記事項運作」，並以「至於原告是否違反申請登記事項變更之義務，非本案據以裁罰之事實」等語置辯，且被告特別強調「辦理變更登記事項」與「依登記事項運作」，分屬兩個不同的公法上義務。準此，被告裁罰理由顯有矛盾，足見原處分容有不適用法規或適用法規錯誤之情事。又原處分記載之違規事實為︰「發現現場原核准排廢（污）水至回收池之管線及回收水水錶不再使用，與許可登載不符。」於原告提出訴願後，被告始於其訴願答辯書揭露真正認定之違規事實為︰「未經許可私自挪移管線」。是原處分認定之違規事實，屬於應使用而未使用並無施加外力之消極行為（即原告不再使用管線及水錶），此與被告於訴願答辯書認定之違規事實不同，乃施加外力使合法狀態變更成為非法狀態之積極行為（即被告認定原告私自挪移管線），上開兩者違規事實不同，分屬兩種不同態樣，惟被告未在訴願程序終結前更正違反事實欄內記載，則被告原處分之事實記載不完備，被告未依規定程序補正，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。而本件原告之違規事實，究係自始未按核定水措計畫內容興建﹖抑或是嗣後私自改建而未辦理變更水措計畫﹖被告迄今始終未詳細說明，且其前後說詞矛盾，防礙原告訴訟權利之行使。
（五）被告固曾於104年6月29日高市環局土字第10436257000號函文同意原告展延廢（污）水排放地面水體許可證，其中說明七載明：「許可文件登載內容請自行核對，若有誤植請於領取文件後15日內寄回更正。」等語，惟被告於上開函文並未載明「若有誤植而未發現，而罹於15日內寄回更正時，其效果如何﹖」換言之，被告課予「15日內寄回更正」之義務，並無任何法令依據，且未敘明罹於15日期間寄回更正時之後果，則被告主張原告違反「15日內寄回更正」，發生失權之效果，原告不得對被告所為之行政處分再行主張免責云云，違反行政罰法第4條規定及行政處分明確性原則，故上開被告主張洵屬無據。
（六）此外，被告曾經六度現勘原告回收水錶並六度給予核准。按原告於101年8月10日的變更水措計畫第508頁，回收水錶所在位置，係系面對T01-16活性碳吸附裝置的左邊，其原核准型式則記載於第517頁，被告有到場查核，查核內容包含確認原告回收水錶位置、度數等實際使用情形。且原告於104年6月29日辦理申請水措計畫之展延，亦獲得核准，此有水污染防治許可證可查，被告亦曾到場查核。又原告必須每年辦理一次放流水錶及回收水錶校正，完成校正後須回報被告，被告亦有到場查核並鉛封，迄今累計已有四次鉛封紀錄。截至目前為止，原告回收水錶位置一直在面對T01-16活性碳吸附裝置的左邊，從未變過位置，亦無使用異常紀錄，因此，原告回收水錶曾經六次由被告赴現場查核及核准無誤在案，其中還包括101年8月10日的變更水措計畫，曾確認並核定回收水錶位置。又行政院環境保護署（下稱環保署）為強化污水查核機制，在99年間公開宣示，將以往一日查核多家，改為多日集中查核一家之「深度查核」，其重點主要分三階段：1、基本資料查核：出前即在辦公室完成受查單位之基本資料核對及工作底稿作業。2、設施操作查核︰包括現場廢水處理各單元操作及書面資料比對等。3、設施功能查核：「深度查核」之過程縝密，現場廢水處理各單元均經過反覆查核，而且執行「深度查核」的團隊成員，都是由受過訓練的環保局官員、專家學者及專業顧問公司專業工程師所組成。被告曾於100年7月1日至7日長達7日之「深度查核」，其查核團隊是由產官學編組而成的菁英團隊，專業能力不可能忽略原告回收管線之圖文差異，再加上被告歷年曾經多次現場勘驗原告回收水錶並六度給予核准，原告於現場回收水池管線及水錶位置，均經被告多次核准認定在案，在在證明被告對於既有存在回收管線差異，其實早就知之甚稔。
（七）又證人即環工技師丁啟東到庭證述：「水措計畫第127頁水措申請有放流池的單元，有提到回收是從放流池抽到回收水池，回收的水錶應該是裝置在放流池到回收池之間的管線。當初的考量是‧‧‧回收水錶裝在總水錶之後，計算回收率回收15噸，總處理水量是100噸，馬上就可以算出是15%的回收率，如此設置對業主較好計算回收率。」「當初設計比較像附圖一，附圖一才可以馬上算出回收率。」「（原告訴訟代理人問︰提示水措計畫219頁圖示，是否可看出較符合起訴狀附圖一或附圖二？）管線很多，不可能每一條管線都畫的很詳細，此圖是顯示主要水流的方向，其實應該是要從放流池畫到回收池，不應該在放流池之前畫，此圖有一點疏忽了。」等語。由上開證人之證述，可知原告目前既有回收水池管線，在學理技術上是便於操作管理，也是較佳配置，又對於水質與水量毫無影響，因此查核人員看到現場回收管線的配置，對於99年第一版水措計書第219頁有關回收水流向的記載，不產生認同與信賴，反而認同現狀配置較佳，性質上即屬單純的誤寫、誤繕，無怪乎多年來眾多專家、學者及歷任被告所屬承辦人員，歷經多次大小查核，結果都沒有指出原告回收管線之圖文差異，也從未要求原告將回收管線依水措計畫第219頁圖面改正。是被告將一件已知而且單純的誤寫、誤繕事由，長年不認定為違法，多年後竟然上綱至違反水污染防治法第14條第1項規定而遽於裁罰，顯然係屬恣意判斷，被告所為之行政處分自應撤銷。
（八）再按污水回收率為污水回收率＝總回收水量÷總放流水量，而回收水錶設置地點不同，會影響污水回收率之計算方式，以原告回收水池水錶是依據附圖一方式設置，因此計算污水回收率時，可直接以回收水錶讀數÷放流水錶讀數=污水回收率之方式計算（下稱Ａ計算方式）；反之，如係以附圖二之方式設置回收水錶，則污水回收率之計算方式就為變成回收水錶讀數÷（回收水錶讀數＋放流水錶讀數）=污水回收率（下稱B計算方式）。以被告每年對原告實施多次不定期無預警現場稽查，稽查人員到場時，即命原告列印近期污水處理月報表，並帶回被告處所檢視，月報表主要記載逐日放流水量、回收水量、放流水錶讀數、回收水錶讀數，每月污水回收率等，每月污水回收率計算方式，就是以Ａ計算方式計算，此已充分顯示原告明知放流水錶讀數包括回收水量在內，顯然被告明知原告之回收水池管線及水錶係按照附圖一所建造，故計算污水回收率時，分母的放流水錶讀數已含有回收水量，不需要重複加上回收水量。原告至今都沒有改變月報表記載方式，被告近5年來也一直持續索取月報表檢視，從不認為污水回收率的計算方式有誤，換言之，被告近5年來也從不認為原告回收管線有違法之處。
（九）又被告依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第41、43、53條文，主張：「所謂的『回收』應該都要在放流水水池之前才叫『回收』，在放流水水池之後排放在河川或地面水體汲水做為澆灌或回收使用，已非屬水污染防治法之範疇內。回收水錶放置在放流水水池之後，已與許可證之登載不符」云云。惟原告的回收水錶與放流水池是並聯關係的配置，參照附圖一所示，放流池內的水，可以單獨選擇將水外排進入獅龍溪，或單獨選擇將水經由回收水錶注入回收水池，兩個選項各自獨立運作，不會互相干擾，完全依照需要的放流量及回收水量由操作員選擇，故稱為並聯關係，但被告認為「回收」應該都要在放流水水池之前才叫「回收」，故被告主張的配置是串聯關係，因為依照串聯關係，水流需要先回收，依序才能進入放流水水池，而且回收水錶放置在放流水水池之後，然事實上原告回收水錶也不是放置在放流水水池之後，而是並聯獨立運作。況且，水污染防治措施及檢測申報管理辦法第41、43、53條並未規定回收與放流水水池必須是串聯或並聯關係，回收水錶與放流水池也未見法令如此規定。從而，被告上開陳述，將不相干之事硬扯進行解釋，比附援引，穿鑿附會，無由採認。
（十）綜上所述，原告依法向被告呈核水措計畫書，奉准後核實建造回收管線及回收水錶，多年來依法運作始終如一，沒有所謂私自移置回收管線行為，故無違反水污染防治法第14條第1項規定。原處分認事用法均有違誤，訴願決定遞予維持亦有違誤，原告自難折服等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告於104年11月30日派員前往稽查，發現原告現場原核准排廢（污）水至回收池之管線及回收水水錶流程，與核准之許可登載事項不符，原告違反依登記事項運作之義務事實明確。至於原告雖主張系爭管線、水錶位置未涉及廢（污）水產生、收集、處理或排放之變更云云，惟按水污染防治法第14條第1項規定，課予事業之依登記事項運作及登記事項變更應提出申請審查之義務，本件被告係以原告違反依登記事項運作之義務所為之裁罰，至於原告是否違反申請登記事項變更之義務，並非本件據以裁罰之事實。是以，原告固一再主張系爭管線與廢（污）水再利用之關聯；及系爭管線之位置亦不影響排放水質、水量云云，容與本件之判斷無涉。蓋許可制度既屬未經同意即不得擅運作管控機制，以有效達成風險預防之行政管制目的，原告未依登記事項運作，竟將系爭管線及水錶移置於放流池之後方，違規事實甚為明確，原告上開主張，純屬主觀之臆測，難據為免罰之事由。
（二）原告雖又主張：系爭許可證文字記載與示意圖均經被告99年所核准云云。惟查，依系爭許可證所載內容，亦與原告委託訴外人德宇環境工程技師事務所於99年2月份所提出水措計畫許可申請表（工作底稿）第219頁所載：「‧‧‧活性碳吸附塔（T01-11）處理後之污水於流向放流池（T01-12）前方，設有系爭管線並迴流至回收水池（T01-13）‧‧‧。」等內容相符一致，足證原告確有在未申請變更系爭許可證前，即自行將原核准設置於放流水池前方之系爭管線及水錶，移至放流水池後方之事實。是原告所稱系爭管線及水錶自其建造時起，均係依被告許可文件登記事項所載辦理一節，顯然與事實不符。退萬步言，系爭許可文件縱有原告所指情形，被告於104年6月29日以高市環局土字00000000000號函同意原告展延廢（污）水排放地面水體許可證，其中說明七既已載明：「許可文件登載內容請自行核對，若名誤植請於領取文件後15日內寄回更正。」原告自應於許可文件作成時，循更正或訴願之程序救濟，詎事後主張前開之詞據為免責事由，委不足採。
（三）另原告主張：被告援引違反水污染防治法第14條第1項作為裁罰依據，顯有違誤云云。惟按，水污染防治法第14條第2項「前項登記事項未涉及廢（污）水、污泥之產生、收集、處理或排放之變更，並經中央主管機關指定者，得於規定期限辦理變更。」之規定，亦屬申請變更登記事項之義務，如前所述，水污染防治法第14條第1項課予事業之依登記事項運作；及登記事項變更應提出申請審查之義務，原告固稱其設置之回收水池並未涉及變更廢（污）水之產生、收集處理等事項，不影響放流水及回收水之排放，並未涉及變更登記事項之變更，無庸依水污染防治法第14條第2項辦理變更登記云云，惟其自行將原核准設置於放流水池前方之系爭管線及水錶，移至放流水池之後方，與原告領有系爭許可文件所載內容不符之行為，業已違反依許可文件登記事項運作之義務。退步言之，縱如原告主張其無庸申請變更登記事項云云，為有理由，僅生免除申請變更登記義務之效果，容與本件違規事實之認定無涉，原告尚不得據此主張免責。
（四）原告主張被告於100年7月1日至7日（連續7日）對原告污水處理廠執行「深度查核」，被告對於原告回收水池系爭管線實際位置與水措記載差異早已知情云云。惟查，被告如至事業單位作深度查核、功能評鑑或許可查核等稽查時，如查核結果發現有相關缺失致需裁處之狀況，都會於稽查紀錄上記錄違規之事實及需裁處之項目，並經事業單位現場代理人員確認簽名，方可進行後續之告發、裁處，本次違規行為之稽查，亦有記錄回收水流向與排放地面水體許可證內容不符之相關事實，並經原告確認後簽名。然100年7月1日至7日深度查核稽查作業紀錄，並未記載原告回收水之管線與廢（污）水排放地面水體許可證登記事項不符的情事，原告主張「被告應是早就知情」，顯係個人主觀意見。而被告執行深度查核之查核事項包含主要處理單元流程、操作參數及放流口之採樣及檢測等，查核事項繁瑣，如前次查核皆未發現回收水管線流向與許可登記事項不符，並非如原告所言，被告早已知情、認定原告不違法云云。
（五）此外，原告多次主張：99年第一版廢（污）水排放地面水體許可證申請書附件之工程計畫書第127頁面之文字，亦是說明處理單元流向云云。惟針對第127頁面標題為「新增廢（污）水處理設施原理或處理方法及預期處理成效」，雖經被告審查通過，惟審查重點並非在於對廢（污）水之流向審查，而是針對處理單元之原理作審查，原告以此頁面文字，片面引申解釋為處理設施流向說明與原告現場回收水管線流向相符等節，並非正確。又上述99年第一版廢（污）水排放地面水體許可證申請書附件之工程計畫書第122頁標題「現有處理設施說明及流輕簡圖」，明顯記載原告廢（污）水處理設施流向，而此頁回收水管線流向，與謄至廢（污）水排放地面許可證申請書固定格式流向【99年第一版廢（污）水排放地面水體許可證申請書頁次5-6】；及行為時廢（污）水排放地面水體許可證流向相符，顯非謄寫過程發生失誤。
（六）末以，裁罰準則附表三、壹：違規態樣點數、四：違反本法第14條‧‧‧許可規定點數，本次違規行為為回收水流程與許可登記流程不符，屬於附表三「廢（污）水及污泥之產生、收集、（前）處理之方式、流程、（前）處理單元名稱、容量、數量或操作參數與許可證（文件）不同」，為違反水污染防治法第14條第1項之態樣，非屬水污染防治法第14條第2項之態樣。原告一再聚焦於原許可證所載之回收管線位置（流程）申請許可時之實際位置是否相符，並以之爭執本件裁處處分是否合法一節，容有誤導之虞。蓋原許可證之核發，實為授予利益之行政處分，具有「構成要件效力」，參照行政程序法第110條第3項之規定，行政處分於生效後、即產生規制效果。易言之，有效之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於法治國權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實。固然，行政法院有權對行政處分適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，倘於本件撤銷訴訟審查程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否有不合法應予撤銷時，因該行政處分未經法定予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其效力（臺北高等行政法院99年度訴字第1595號判決意旨參照）。本件原告於99年3月2日第1次提出申請書；及原高雄縣政府所核發之水污染防治許可證，均將回收水池（含管線等）設置於放流水池之前方，原高雄縣政府所核發之許可證，係依原告之申請書表內容核發無誤。嗣經原告歷次申請變更、展延許可證，均未涉及變更系爭回收水池之位置及流向，是本件裁處事件所涉之行為時水污染防治許可證（高雄市政府104年8月6日高市府環水排許字第00000-00號），係同意將回收水池（含管線等）設置於放流水前方之事實，洵堪認定，嗣被告於104年11月30曰派員前往稽查，發現原告未申請變更系爭許可證，即自行將原核准設置於放流水池前方之回收水管線及水錶，移至放流水池之後方，與所領有系爭許可證所載內容不符。按諸上開事證情況，被告所為核發系爭許可證之行政處分，並不具無效事由，亦無因違法而經撤銷失效之情形，自已具存續效力。是本件訟爭之對象係裁處原告罰鍰75,000元之原處分，並非被告核發系爭許可證之處分，則原告於本件復就已確定核發之系爭許可證之行政處分予以爭議其效力，進而執為其無未依登記事項運作事實之論據，於法容欠允洽，自不能採。
（七）綜上所述，本件原告主張均無理由，原處分依法裁處並無違誤，訴願決定予以維持，亦無違法等語。被告並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告104年12月28日高市環局土字第10443239100號通知陳述意見函（參原處分卷第3-4頁）、105年1月30日高市環局土字第10530112200號函（參原處分卷第6-8頁）、105年11月22日水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（參原處分卷第62-90頁）、訴願決定書（參訴願卷第3-9頁）、99年2月水污染防治措施計畫及許可申請表工作底稿節本（參訴願卷第59-62頁）、系爭許可證（參訴願卷第117-165頁）、被告104年11月30日水污染稽查紀錄（參本院卷一第48頁）、現場蒐證照片（參本院卷一第49頁）；及被告歷次水污染防治措施計畫及許可申請表（共四版）、原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原處分以原告違反水污染防治法第14條第1項規定，裁處罰鍰75,000元及環境講習2小時之處分，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按水污染防治法第1條規定：「為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」第14條規定：「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。（第2項）登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」第45條第2項規定：「違反第14條第1項未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」又環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」準此可知，水污染防治法令體系，係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之目的而制定之專業環保法規，其就事業排放之廢（污）水，採取事前許可申請、事中變更許可申請之管制措施，以預防人為經濟活動對環境所可能造成危害之風險。是以，事業檢具水污染防治措施計畫及相關文件，申請水污染防治許可證之許可制度，係基於風險預防原則，由事業先就水污染防治措施之構想，設計規劃有關防治方法、步驟及措施，並經主管機關審核其合理性及可行性所為之行政管制。而水污染防治法主管機關對於事業廢水之排放，藉由管制基準、水污染防制措施及收集處理排放廢水流程等管制手段，實施一般性及個案性之具體管制措施，則事業對其產生之廢（污）水收集處理，自應依水污染防治許可證個案許可之內容收集處理，先予敘明。
（二）經查，原告於99年3月2日向原高雄縣政府第1次提出水措計畫（下稱第一版水措計畫），經高雄縣政府於99年8月6日核發水污染防治許可證（許可字號：高縣府環三排字第00000-00號），有效期間自99年8月6日起至104年
8月5日止；嗣於100年7月25日原告第2次提出水措計畫（下稱第二版水措計畫），此次之申請係關於新增設備及部分廢水處理流向之變更，復經高雄市政府於101年8月10日核發水污染防治許可證（許可字號：高市府環水排許字第00000-00號），有效期間自101年8月10日起至104年8月5日止；又於104年2月12日原告第3次提出水措計畫（下稱第三版水措計畫），此次申請之原因係延長排放許可證暨變更回收水量、回收率及代操作業者，亦經高雄市政府於104年6月29日核發水污染防治許可證（許可字號：高市府環水排許字第00000-00號），有效期間自104年8月6日起至109年8月5日止；末於105年3月29日原告提出第4次水措計畫（下稱第四版水措計畫），係申請變更放流口座標及負責人，亦經高雄市政府於105年8月2日核發水污染防治許可證（許可字號：高市府環水排許字第00000-00號），有效期間自105年8月2日起至109年8月5日止，此有原告提出之歷次水措計畫書在卷可按。而觀知原告歷次之水措計畫書及上開原告申請之經過，關於回收水池管線及水錶設置之部分，自被告第1次核發水污染防治許可證以來，原告均未申請變更此部分之設置，而高雄市政府之後續所核發水污染防治許可證，基本上就此部分僅係延續原告第1次水措計畫內容予以審核，是以認定本件原告之回收水池管線及水錶設置，是否未符合水污染防治法第14條第1項之「登記事項」之內容，自應以第一版之水措計畫內容判斷之。
（三）次查，被告於104年11月30日派員前往原告經營之處所稽查，發現原告所設置之回收水池現況如附圖一所示，係將回收水池之管線及水錶設置在放流水池之後，回收水池內之污水則係來自於放流水池等情，此有稽查紀錄及現場照片在卷可參（參本院卷一第48-49頁），且為被告所不爭執，此部分事實自堪認定。而觀之原高雄縣政府99年8月6日所核定之水污染防治許可證所准許之第一版水措計畫，其中水質水量平衡示意圖（見第一版水措計畫第6頁）、附件9之污水污泥處理流程圖（見第一版水措計畫第106頁）及附件16工作底稿之圖例（見第一版水措計畫第219頁），均顯示污水經活性碳吸附塔處理後分流，一部分流向回收水池，另一部分則流向放流池，亦即回收水池之管線及水錶應係放置於放流水池之前（即如附圖二所示），則客觀上觀察，原告現行所設置之回收水池管線及水錶位置，確實與被告所核准水污染防治許可證內所登載之圖例相齟齬，足認就此而言，從形式上觀察，原告確有違反水污染防治法第14條第1項之規定，即有未依「登記事項」運作之事實存在無訛。
（四）惟按行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（高雄高等行政法院判決100年度訴字第612號判決意旨參照）。經查，經本院觀之第一版水措計畫內容（含附件），其中第128頁記載：「K、放流池：經消毒後之處理水於本單元暫存，並將回收水池貯留回收水供再利用使用。L。回收水池：供回收水貯留蓄水用，設加壓泵定時將回收水抽至景觀區澆灌再利用。」另第133、138、139及183頁均載明：「處理單元：放流池；A.處理原理：貯留欲回收再利用之處理水並進行加氯消毒。‧‧‧」、第187頁記載：「處理單元：
放流池；A.處理原理：供處理水放流前暫存及回收水抽水再淨化，過濾泵浦抽水過濾處理，及放流泵抽水排放用。‧‧‧」等文字內容詳實，由此可知回收水池內之污水應係抽取自放流池中，且回收水池之管線及水錶理應設置在放流水池之後；又證人即原告委託德宇環境工程技師事務所設計「水措計畫」之環工技師丁啟東亦到庭具結證稱：「水措計畫第127頁水措申請有放流池的單元，有提到回收是從放流池抽到回收水池，回收的水錶應該是裝置在放流池到回收池之間的管線。」、「（法官問：證人原設計水措計畫之工程計畫書，管線是在放流池之前或之後？）不是前後的問題，是從放流池抽到回收池。」、「（法官問：就你當時所設計管線的位置是如附圖一或是附圖二？）當初設計比較像附圖一，附圖一才可以馬上算出回收率。」、「（提示水措計畫219頁圖示。法官問：是否可看出較符合起訴狀附圖一或附圖二？）管線很多，不可能每一條管線都畫的很詳細，此圖（按即指附圖二）是顯示主要水流的方向，其實應該是要從放流池畫到回收池，不應該在放流池之前畫，此圖有一點疏忽了。」、「附圖一及附圖二差別點是污水從哪邊出去的差異，附圖一、附圖二最後的結果是相同的。但127頁設計文字說明比較符合附圖一。」等語綦詳（參本院卷一第212-214頁，卷二第41-43頁）。準此可知，證人丁啟東原先規畫設計之回收水池之污水處理流程，應係將放流池內之污水，部分抽取至回收池內以供回收使用，其回收水池之設置方式應與原告現況設置之方式（即如附圖一）相符。則綜合以上事證參互以觀，並參酌第一版之水措計畫第80頁之飯店區污水設計處理流程圖與附圖一之設置相同，足認第一版之水措計畫關於回收水池之設置，確實有文字與圖例不符之矛盾情形。惟當時審查之原高雄縣政府未查覺此節，逕予核發水污染防治許可證，其後合併後之高雄市政府亦未查明上情，續予延展水污染防治許可證，形成原告一旦遵守水措計畫之文字內容，即同時會違反水措計畫圖示，此種行政法上遵守義務相互衝突之窘境，即會致原告有欠缺履行義務之期待可能性。從而，本件原告回收水池管線及水錶之設置，既然已符合水措計畫書內之文字敘述，如再強行要求原告仍須符合水措計畫書之圖例，顯然欠缺期待原告履行義務之可能，則本件原告因欠缺遵守該圖例內容之可能，則其違反水污染防治法第14條第1項規定之行為，即因不具備有責性，而應認定可予以免責。
六、綜上所述，本件原告欠缺履行行政法上義務之期待可能性，原處分以被告違反水污染防治法第14條第1項規定，裁處原告75,000元罰鍰及環境講習2小時之處分，自非適法，訴願決定予以維持，亦有未洽。本件原告訴請撤銷訴願決定及原處分為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年9月26日
行政訴訟庭法官楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中華民國106年9月26日
書記官邱秋珍