臺北高等行政法院106年度訴字第280號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第280號判決

裁判日期：民國106年07月27日

裁判案由：入出國及移民法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第280號106年7月13日辯論終結原告ToddStuartTignor訴訟代理人 吳志光 律師
李俊瑩 律師 黃耀賞 律師被告內政部移民署代表人 何榮村 （署長）訴訟代理人 孫鴻全 上列當事人間入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國105年12月27日台內訴字第1050071056號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為美國籍人士，經內政部警政署依據國際刑警組織華盛頓中央局105年4月21日電函，於105年4月22日以警署刑際字第1050002636號函通報被告，原告西元2000年於美國有性侵案定罪，於105年4月19日出發來臺。爰被告依入出國及移民法（下稱「移民法」）第18條第1項第13款及禁止外國人入國作業規定（下稱「作業規定」）第5點第1項第4款規定，禁止原告入國10年，並提請內政部「入出國及移民案件審查會」第38次會議審核，同意初審意見，禁止原告入國10年。其後原告於105年7月24日欲經桃園國際機場入境我國，經被告確認為禁止入國對象，依移民法第18條第1項第13款規定，以105年7月24日移署境桃一禁入字第1050號通知單處分（下稱「原處分」），禁止原告入國。原告不服，提起訴願，經內政部105年12月27日台內訴字第1050071056號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.參最高行政法院94年度判字第2012號判決及本院101年度訴字第1262號判決、第520號判決，行政程序法第3條第2項第2款之規定，僅為程序上之便宜措施，非謂行政機關就該等事項所為之判斷，無需任何理由即得恣意為之，行政程序法中之實體規定，於行政機關前揭行政行為仍有適用。被告主張「依行政程序法第3條第3項第2款規定，外國人出、入境之行為，不適用行政程序法規定」，洵屬誤會，殊無可採。
2.國際刑警組織致內政部警政署之電函及警政署通報被告之函告，乃依據原告於105年4月19日向美國法警局國家性罪犯定標中心（NationalSexOffenderTargetingCenter,U.S.MarshalsService）所為之通報（參本院卷p37-38），其所提及之犯罪紀錄，乃原告於89年間所犯，然因情節尚屬輕微，美國維尼吉亞州法院於89年12月13日僅判處拘役14日，並宣告緩刑十年，原告實際上並未入監服刑。
3.依內政部103年8月11日修訂之作業規定第3點第1項第7款及第4項規定：「外國人在我國有犯罪紀錄者，其禁止入國期間如下：經法院為拘役或罰金併緩刑之宣告或免刑之判決，禁止入國二年。」「外國人在國外有犯罪紀錄者，依第一項及第二項之規定辦理，其禁止入國之期間，自判處刑罰之日起算。」原告於89年12月13日遭美國維吉尼亞州法院判處拘役14日並宣告緩刑十年，自判處刑罰之日起，距今已達16年之久，遠超過上開規定之二年禁止入國期間，被告依入出國及移民法第18條第1項第13款規定，禁止原告入國十年，其認事用法上顯有違誤。被告自應依優先適用入出國及移民法第18條第1項第7款及作業規定第3點第1項第7款。
4.退步言，縱令內政部移民署係以原告所犯罪名為「性猥褻受其監護之兒童」（IndecentLibertieswithChildbyCustodian，參本院卷p37-38），而依入出國及移民法第18條第1項第13款及作業規定第5點第1項第4款、第3項但書規定，自權責機關通知被告時起，禁止原告入國十年。惟原告於105年4月19日向美國法警局國家性罪犯定標中心所為之性罪犯國際旅行通報，乃依據美國前總統 歐巴馬 於105年2月8日簽署並生效之梅根法（InternationalMegan's
LawtoPreventChildExploitaitationandOtherSexualCrimesThroughAdvancedNotificatcationofTravelingSexOffenders，參本院卷p39-52），其修正95年之兒童保護及安全法（AdamWalshChildProtection
andSafetyActof2006)，要求曾有性犯罪紀錄者擬從美國出境時，無論其情節輕重、歷時久遠與否，一律須進行通報，否則將被處十年以下有期徒刑或（併）科罰金，原告遂依新法向美國法警局進行通報。是以，國際刑警組織華盛頓中央局於105年4月21日致內政部警政署之電函及警政署於
105年4月22日以警署刑際字第1050002636號通報被告之函告，均為105年2月8日新法所定例行性行政管制措施下之產物，被告未予明察，罔顧原告遭美國維吉尼亞州法院判處拘役14日並宣告緩刑十年，距今已達16年之久，遠超過上開規定之十年禁止入國期間，逕以原告依甫生效之新法所為通報，即認定原告有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞，禁止原告入國十年，罔顧前述犯罪紀錄距今已達16年之久，且16年來原告素行良好、從未再犯，就立法目的之達成與個案正義之實現而言具重要性之其他因素，全然未予衡量，顯有應裁量而未裁量之裁量怠惰，係屬違法不當之處分。
5.原告自90年1月起接受JeffreyC.Fracher博士之性犯罪治療，於長達33週的療程當中，全力配合Fracher博士之診療，並獲得顯著之療效，治療極為成功，此有Fracher博士於
105年8月3日出具之證明書可稽（參本院卷p65-75）。美國維吉尼亞州阿爾伯馬爾郡巡迴法院於95年5月22日作成裁定書亦指出，經三名持有性犯罪者治療提供者合格證書之專家（分別係DwightT.Colley博士、DennisCarpenter博士及JerryG.Miller博士）綜合評估並於95年2月28日出具評估報告（參本院卷p76-99），加上Colley博士及Fracher博士於95年5月9日所作之證詞，均認定原告並無任何心理異常或人格失常，致有可能對他人健康與安全構成威脅或影響其性行為之控制能力，遂終止原告依法每90日須重為登記之義務，並要求維吉尼亞州警察局從線上系統移除原告之登記資訊，僅維持其每年登記之義務（參本院卷p100-105）。依據Fracher博士出具之證明書及阿爾伯馬爾郡巡迴法院之裁定，業已證明原告身心狀態良好，過去三年間，原告約有百分之八之時間在我國境內，亦未曾有任何犯罪行為，足資證明原告並無再犯之虞。被告罔顧多位性犯罪治療專家針對原告身心狀態所為之個體性評估，均指出原告並無任何心理異常或人格失常，致有可能對他人健康安全構成威脅或影響其性行為之控制能力，反而援引內政部委託研究之一般性報告，認定原告有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞而作成禁止原告入國之處分，顯未依行政程序法第9條及第36條規定，就原告有利及不利之事項一律加以注意，顯有偏頗且不當，自屬違法不當之行政處分。
6.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成准予原告入國之處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.依移民法第18條第1項：「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得禁止其入國：…十三、有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞。…」、第88條：「第9條第1項第8款、第11條第1項第1款、第18條第1項第13款、第15款、第24條第1項第1款、第2款及第25條第3項之情形，主管機關應聘請社會公正人士及邀集相關機關共同審核，……」、入出國及移民案件審查會設置要點：「二、內政部（以下簡稱本部）為審核下列案件，設入出國及移民案件審查會(以下簡稱本會）：……（三）本法第18條第1項第13款及第15款所定外國人禁止入國案件。」、第5點第1項：「外國人有危害我國利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞者，其禁止入國期間如下，並應提請內政部「入出國及移民案件審查會」審核，依其決議辦理：…（四）有性剝削、性侵害、性猥褻犯罪紀錄、戀童癖好或從事兒童及少年性交易、性觀光行為，禁止入國10年。」、行政程序法第3條第
3項第2款規定：下列事項，不適用本法之程序規定：…二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。…」
2.依公民權利和政治權利國際公約（下稱「國際公約」）第12條第4款規定，人人進入其「本國」之權，不得無理褫奪。
反推，該公約並沒有賦予外國人自由進入其母國以外國家之權利。此由美國及加拿大官方網站揭露「Visasareaprivilege,notaright.」等文字，足資證明。依該公約第12條第1款規定，在一國領土內合法「居留」之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。而原告係以「停留」身分入境我國，自無與我國國民享有同等自由遷徙及擇居之自由。再者，該公約第12條第3款但書規定，為保護國家安全、公共秩序，得限制合法「居留」人士之遷徙自由。對於欲入境停留或停留在我國之外國人，其遷徙自由，自得以法規加以限制。依行政程序法第3條第3項第2款規定，外國人出、入境之行為，不適用行政程序法規定。另內政部89年3月3日台89內訴字第8902076號函示，外國人身分管制入境處分，其性質與我國駐外使領館或機構對於外國人申請入境所作拒絕簽證之行為，均同屬國家主權之行使，據此，被告禁止入國處分，自無違反行政程序可言。
3.按外國人在美國國內有性犯罪紀錄或外國人在母國有性犯罪紀錄，美國知悉或接獲他國通知時，對禁止外國人入國之相關規定，簡述如下：
①依據美國移民法第212條規定，涉及道德淪喪或違反任何
州政府或聯邦政府法律之罪行，得予禁止入國。由於性侵和性侵未成年者屬於加重重罪（aggravatedfelony)，禁止入國20年，自犯罪後科刑執行，被遣送出境日起算。
②依據美國移民及國籍法第202條（a）⑵規定，犯美國法
典第18章第16節所訂的暴力性質重罪者（依其定義性犯罪應包含在內）拒發簽證並拒絕入境。若有性犯罪紀錄之外國人且美國境管系統有該紀錄，該外國人將永久禁止入國。
③外國人入境後才遭美國政府發現曾在母國有性犯罪紀錄者
，非移民身分或為者，可依移民法第237條驅逐出境；原則上有犯罪紀錄或曾遭禁止入國者申請綠卡將遭拒，若隱瞞性犯罪紀錄而取得綠卡者，事後遭發現綠卡將被取消且被遣返。再犯者或禁止入國期間又非法入國者，禁止入國20年。
④美國針對性犯罪者要求須作登記，並將登記者資訊公開在網路供民眾參考。
4.綜上，被告於當事人有利及不利事證均已加以注意，認事用法並無違誤。並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p20）、訴願決定（參本院卷p21-25）、台灣經濟文化辦事處文件證明專用（參本院卷p18）、工作證明（參本院卷p32-33）、學位證明（參本院卷p34-35）、勞動部105年3月31日勞動發事字第1050640965號函（參本院卷p36）、NotificationofInternationalTravelofSexOffender（參本院卷p37-38）、梅根法（參本院卷p39-52）、JeffereyC.Fracher博士證明文件（參本院卷p65-75）、性罪犯評估報告（參本院卷p76-99）、內政部警政署105年4月22日警署刑際字第1050002636號函（參原處分不可閱卷p1-2；已經當庭提示內容，裨益辯論，參本院卷p139）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：被告以移民法第18條第1項第13款規定，禁止原告入國10年，有無違誤？（原告2000年於美國性侵案定罪之事實，得否作為認定原告有危害我國公共安全或公共秩序之虞之基礎？）
五、本院判斷：
1.本件應適用之法條：入出國及移民法第18條：「（第1項）外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得禁止其入國：…十三、有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞。…」禁止外國人入國作業規定第5點：「（第1項）外國人有危害我國利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞者，其禁止入國期間如下，並應提請內政部入出國及移民案件審查會審核，依其決議辦理：…（四）有性剝削、性侵害、性猥褻犯罪紀錄、戀童癖好或從事兒童及少年性交易、性觀光行為，禁止入國十年。但未滿十八歲之男女合意性交或猥褻，不予禁止入國。…（第2項）前項第2款、第3款或第7款案件，經判決無罪、依刑事訴訟法第252條不起訴處分或裁定不罰者，不予禁止入國。（第3項）第1項禁止入國期間，自外國人出國之翌日起算。但第1項第1款至第6款及第8款情形發生於國外者，自權責機關通知入出國及移民署時起算。」行政程序法第3條第3項第2款規定：「（第3項）下列事項，不適用本法之程序規定：…二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。…」
2.本案情節，就行政程序法第3條第2項第2款（外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為）之規定，應為程序上之便宜措施，並非行政機關就該等事項所為之判斷，無需任何理由而得恣意為之，行政程序法中之實體規定，於行政機關就此部分之行政行為仍有適用。亦及本案原處分仍應於法有據，且所為裁量之判準非任意為之。
3.本案爭執之內涵有二：①禁止外國人入國作業規定第3點第1項第7款及第4項規
定：「外國人在我國有犯罪紀錄者，其禁止入國期間如下：經法院為拘役或罰金併緩刑之宣告或免刑之判決，禁止入國二年。」「外國人在國外有犯罪紀錄者，依第一項及第二項之規定辦理，其禁止入國之期間，自判處刑罰之日起算。」；就此部分是一般性犯罪紀錄者，如為特定之犯罪紀錄者（如性剝削、性侵害、性猥褻犯罪紀錄、戀童癖好或從事兒童及少年性交易、性觀光行為）則屬第5點之規範範疇，原告主張「應依優先適用入出國及移民法第18條第1項第7款及作業規定第3點第1項第7款」者為無可採。
②禁止外國人入國作業規定第5點第1項第4款，外國人有
「性剝削、性侵害、性猥褻犯罪紀錄、戀童癖好或從事兒童及少年性交易、性觀光行為」，為有危害我國利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞者，禁止入國十年，並應提請內政部入出國及移民案件審查會審核，依其決議辦理。同點第3項規定，第1項禁止入國期間，自外國人出國之翌日起算；但第1項第1款至第6款及第8款情形發生於國外者，自權責機關通知入出國及移民署時起算。換言之，原告之行為是否該當上開第5點第1項第4款之規定，以及禁止入國10年，是否自權責機關通知被告時起算，是關鍵所在。經查，原告所犯罪名為「性猥褻受其監護之兒童」（IndecentLibertieswithChildbyCustodian，參本院卷p37-38），而依入出國及移民法第18條第1項第13款及作業規定第5點第1項第4款、第3項但書規定，自權責機關通知被告時起，禁止原告入國十年。原告之行為，該當禁止外國人入國作業規定第5點第
1項第4款部分，應無疑義。而是否自權責機關通知被告時起算禁止入國期間10年，經查：
A原告稱：國際刑警組織係依去年2月初美國之新法（即國際梅根法案）要求只要有犯罪紀錄而要出國都要通報，警政署才會收到國際刑警組織的電函，該電函只是一般行政上措施的產物而已，被告卻逕依作業規定以只要是有性猥褻犯罪紀錄的人，從被通知10年的禁止入國期間的規定，直接認定原告有危害我國利益、公共安全、公共秩序之虞，作成禁止其入國之處分，訴願決定更直接指出原告雖16年來素行良好，但被告於105年4月22日才收到通知，才可以開始入境作業，依作業規定自受通報時開始起算10年，僅係以作業規定作為唯一判斷基準，不論原告16年來確實無其他犯罪紀錄，顯有應裁量而未裁量之裁量怠惰。
B被告稱：歐巴馬於105年2月8日簽署之國際梅根法案，主要係美國國會授權美國政府可與他國簽訂互惠協議，就兒童性犯罪者進行情資的交換，強化國際間對於性犯罪者防治的通報機制，預防性犯罪者跨國犯罪，故於美國登記有案之性犯罪者進行國外旅遊時，都會通報該國，提醒當地外國注意，為其立法之主要目的。依被告駐美秘書所提供之資訊，加拿大於接獲美國通報時同樣會禁止其性侵犯入國，國際梅根法案就性犯罪註冊之期間有3種（15年、25年、沒有期限），國際刑警組織會通知我國，表示原告目前在美國仍係註冊有案之性犯罪者，如其進入我國，對我國婦女及兒少具侵害性且造成之侵害恐無法彌補，故被告於審酌相關規定後，依入出國及移民法第18條第1項第13款及禁止外國人入國作業規定禁止原告入國。
本院認定被告依據入出國及移民法第18條第1項第13款及作業規定第5點第1項第4款、第3項但書規定，自權責機關通知被告時起，禁止原告入國10年，應屬有據。且國際刑警組織係依2016年2月8日美國之新法（即國際梅根法案）要求只要有犯罪紀錄而要出國都要通報，並無時間上限制，亦無該行為是否經矯正或治癒之例外規定，也就是當原告出國（離開美國）時就有通報義務，而該通報就會經由國際刑警組織轉告我國（原告即將進入之國家），裨益我國作為是否准予原告入境之參酌因素，而被告就此外國人身分管制入境處分，於法有據。管制入境之裁量可被斟酌因素的知悉可能性，是上開作業規定第5點第1項、第3項之規範重心，也是連結國際梅根法案要求只要有犯罪紀錄而要出國都要通報，並無時間限制，亦無例外規定。既然國際梅根法案要求要通報且無例外，則我國參酌該通報而自權責機關通知被告時起，禁止原告入國10年，當無疑義。故原告主張國際刑警組織的電函只是一般行政措施，及其16年來素行良好等，均無足採。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國106年7月27日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年7月27日
書記官林淑盈