裁判字號：最高行政法院107年判字第755號判決
裁判日期：民國107年12月27日
裁判案由：土地使用編定
最高行政法院判決
107年度判字第755號上訴人高雄市政府地政局代表人 黃進雄 訴訟代理人 李玲玲 律師被上訴人 謝明仁 上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國107年3月29日高雄高等行政法院105年度訴字第515號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人所有之高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）前經合併改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）於民國65年5月31日公告編定為一般農業區之農牧用地（屬山坡地範圍內之一般農業區）。被上訴人於101年3月12日就系爭土地上門牌高雄市○○區○○路○巷○○○號房屋（下稱系爭房屋）基地，向上訴人所屬仁武地政事務所（下稱仁武地政所）申請更正編定為建築用地。案經仁武地政所核認被上訴人提出之用電證明所載地址，與系爭房屋地址不符，予以否准。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審）103年度訴字第39號判決撤銷訴願決定及原處分，並命仁武地政所應依被上訴人之申請，就系爭土地面積165.6平方公尺之部分土地作成報請上訴人審核更正編定為丙種建築用地之決定。仁武地政所不服，提起上訴，案經本院104年判字第263號判決，以仁武地政所僅有為「更正編定報核」之權限，遂將原判決廢棄，發回原審更為審理。嗣經原審104年度訴更一字第8號判決，審認仁武地政所已作成「更正編定報核」之事實行為，被上訴人已無起訴之利益，駁回被上訴人之訴，因未經上訴而告確定在案。嗣被上訴人於105年3月14日，向上訴人申請系爭土地更正編定為丙種建築用地，惟遭上訴人以105年4月20日高市地政用字第10530984800號函駁回（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審105年度訴字第515號判決訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應依被上訴人105年3月4日之申請，就被上訴人所有系爭土地已申請分割之面積165.6平方公尺土地，作成准予更正編定為丙種建築用地之行政處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人主張︰電號00000000000之電表（下稱系爭電表）係由被上訴人之父 謝啟章 於59年6月間申請掛表用電裝設於系爭房屋，且從未有任何遷表之紀錄。雖系爭房屋係於87年6月16日始初編門牌號碼，然此係因4、50年間，偏鄉區域居民所自行興建之房屋，往往並未申請設立門牌，台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）受理類此無門牌號之房屋申請用電時，會在該申請用電之房屋周邊，找臨近設有門牌之房屋，登記為該用電戶之用電地址之故，而系爭房屋於尚未編定門牌前，即係以毗鄰地之建物即訴外人周美利旺設址「坔埔村松埔路4號」申請登記為用電之地址，此屬當時常見現象。又依高雄縣政府90年11月30日會勘紀錄及高雄縣政府建設局90年12月24日90建局管字第DB003610號函（下稱建設局90年12月24日函）等證據資料顯示，建設局以台電公司鳳山區營業處（下稱台電鳳山營業處）出具之用電證明資料，認定系爭房屋確為「實施區域計畫地區建築管理辦法」公布前之舊有合法房屋，足見系爭房屋確為65年5月31日公告非都市土地編定結果前即已建造並存在於系爭土地上之合法房屋。又台電公司所核發之用電證明，原記載用電地址為○○○鄉○○路○號」，後經台電更正為○○○鄉○○路○號」，經高雄市鳥松區戶政事務所（下稱鳥松戶政所）表示該00000000000000000里○○路0巷0號」房屋，惟該屋另有其獨立電表，顯見台電公司出具系爭電表所載之使用房屋地址亦有違誤。另依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2目之3但書規定，並未明確規範農地上之建物，需以非農舍為限，又依作業須知第9點第2目第3子目後段所謂「其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地」，參酌該第2目之3但書規定，應係指原編定為農業用之土地，非法變更作為建築使用者，或已依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍者，均仍應編為農牧用地，不得更正編定為各種建築用地。換言之，原編定為農業用之土地，並未非法變更作為建築使用，且亦未依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍者，無論該土地上原有之建物屬性為何，只要符合作業須知第9點第2目第3子目前段規定，自應可更正編定為各種建築用地。而依證人 李清豐 於原審103年度訴字第39號土地使用編定事件（下稱前案證人李清豐）之證述可知，系爭房屋確實係供生活居住之用，則本件符合作業須知第9點第2目第3子目規定，且無該但書規定之情事，自得依法更正編定為丙種建築用地等情。為此，求為判決：
1.撤銷訴願決定及原處分。2.上訴人應依被上訴人申請作成准予更正編定之行政處分。
三、上訴人則以︰被上訴人所提用電證明記載之地址為○○○區○○路○號」，該屋於62年間即有編釘門牌，惟系爭房屋係被上訴人於87年6月16日始申請編釘門牌號碼，顯見被上訴人係提出他址之用電證明，自不足證明系爭房屋為非都市土地編定前之合法房屋。又依鳥松戶政所及台電公司所提供之戶籍、用電資料顯示，「松埔路4號」房屋於63年間因拆除重建後門牌註銷，復於82年4月7日重建後初編門牌為「鳥松里松埔路1巷1號」，而「鳥松里松埔路1巷1號」嗣後新設或分戶新設3個獨立電表，均非用電證明所載之系爭電表，可知系爭電表應係原松埔路4號房屋拆除前所使用的電表，遭移置使用。又系爭土地於50年間原係訴外人 黃惠英 所有，其於土地登記簿所留通訊住址即為「坔埔里松埔路4號」，復於57年間因買賣移轉予「謝 陳彩鳳 」， 謝陳彩鳳 所留之通訊住址則為「坔埔里松埔路6號」，嗣於60年間被上訴人因贈與而受讓系爭土地，並與謝陳彩鳳相同地址，據此可知，系爭電表之使用位置應為當時土地所有權人黃惠英居住之松埔路4號，而非系爭房屋。再者，系爭電表用電資料表顯示，82年9月17日單獨過戶謝啟章，足見被上訴人之父並未於59年6月申請設置系爭電表，而係由他人轉予謝啟章。況台電鳳山營業處會勘人員亦表示，系爭電表59年6月新設供電之地址為○○○區○○路○號」，目前附掛於「松埔路1巷25之1號」建築物，該建築物是否為59年6月新設供電之房屋，無法認定等語，益徵被上訴人所提用電證明，未能證明59年間申請之用電建物與系爭房屋為同一建物。又建設局90年12月24日函雖記載，依台電公司用電證明，該房屋屬「實施區域計畫地區建築管理辦法」前之合法房屋等語，惟實施區域計畫地區建築管理辦法公布日期為66年1月19日，而本件非都市土地使用管制規則係早在65年5月31日即已公告，則該合法房屋證明仍無法證明系爭房屋於65年6月1日前即已存在。
況上開函亦明確表示係依據台電公司用電證明認定為「實施區域計劃地區建築管理辦法」公布前之舊有合法建物，惟用電證明既經證明存有用電住址與系爭建物門牌號碼不一致之情形，則建設局上開認定即失所附麗，無從據為系爭房屋乃65年6月1日前既有合法建物之證明。又農舍並非作業須知第9點第2目第3子目所稱之「已作建築使用」而得變更基地為建地者；於法學解釋上，不能因為第3子目但書僅將合法農舍排除，未明文排除非法農舍，而認定非法農舍符合變更建地之要件。被上訴人於90年11月7日向建設局申請核發系爭房屋為合法房屋證明之申請書自承「僅供農舍使用」，復於101年11月8日補充訴願理由再次重申系爭房屋係供放農具使用、無人居住，且前案證人李清豐亦證稱系爭房屋係放農具，農閒的時候可以休息的地方等語，足證系爭房屋縱使於65年5月1日前即已存在，亦非供住宅使用，仍應依其使用狀況編定為農牧用地，不能申請更正為丙種建築用地。且依作業須知第9點第2項第2款第2目規定，可知「於使用編定結果公告前實際已全部作建築使用之特定土地」始得申請編定為丙種建築用地，系爭土地僅有部分土地面積於使用編定結果公告前作建築使用，自與上開規定文義及立法目的不符，應不得依作業須知第9點第2款第2目申請將系爭土地編定為丙種建築用地等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按作業須知第8點、第9點及第23點規定可知，在山坡地範圍之農業區一宗土地內，倘有部分土地合於作業須知第9點第2款第3目規定「於使用編定結果公告前」「已作建築使用」之要件，雖於使用編定公告時，就該部分土地未能依使用現況編定為建築用地，基於公平性考量，乃賦與土地所有權人嗣後得檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，將該部分土地分割後再予更正編定為丙種建築用地之申請權。次關於是否屬非都市土地「於使用編定結果公告前」合法房屋之判斷，按內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函釋（下稱內政部88年9月17日函釋）略以：「……一、辦理更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律前往實地勘查，實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及面積由『建設（工務）單位』認定，若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。二、實地勘查前，需先核對地籍資料，勘查時拍照存證。三、經發覺土地所有權人所附之證明文件資料有疑義時，應向相關單位查證或配合航空照相圖查證……。」則地政機關於辦理土地更正編定案件，關於合法房屋之認定，原則上自應以權屬機關即建設（工務）單位之判斷為依歸。又按93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋（下稱內政部93年11月9日函釋）略以：「……(一)非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件……。二、另查前述非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依93年8月19日會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認足資證明之文件，仍得據以憑辦，以符現行實務作業，漸採實質採認之趨勢，爰此，本案編定前合法建物認定證明文件再增列『其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者』一項，並由地方政府核實審認辦理。」可知原有合法建物存在係辦理更正編定之重要依據，惟為符合實際需要情形，除原有水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明文件外，亦增列其他經縣市政府採認足以明確證明為非都市土地編定前合法建物認定證明文件。即土地所有權人除檢具函釋所例示之證明文件外，亦可依據其他可資證明於非都市土地公告編定及建築管理實施前建造之合法房屋之證據資料，並經實地勘查無誤，依作業須知第9點第2款、第23點規定申辦土地更正編定。㈡被上訴人所有坐落於系爭土地上之系爭房屋面積為66.24平方公尺，係於87年6月16日初編門牌為坔埔村松埔路3巷4號之1，嗣於96年1月5日門牌改編為坔埔村松埔路1巷25之1號。而被上訴人就系爭土地上供建築使用之部分土地，申請分割後更正編定，而其申請更正編定範圍，前經仁武地政所測量製有複丈成果圖，擬定應更正編定為丙種建築用地面積165.6平方公尺（房屋加計法定空地面積）在案。可知被上訴人僅就其中已建築房屋之部分土地為申請，並非主張全部土地均供建築使用，非屬作業須知第9點第2款第2目之3規定情形，而應依作業須知第9點第2款第3目規定，予以審查系爭土地是否符合申請更正編定之要件。㈢系爭房屋係65年5月31日使用編定結果公告前已建造存在之判斷：依辦理會勘後之建設局90年12月24日函及高雄市政府工務局建築管理處101年5月3日高市工務建字第10132309900號函（下稱工務局101年5月3日函），可知依認定合法房屋之權屬機關即建設（工務）單位之專業意見，已從磚造房屋之樣式，據以判斷系爭房屋係屬非都市土地辦理使用編定公告日期前之合法房屋。再者，依前審證人李清豐（00年生）於原審103年度訴字第39號事件證稱約小學5、6年級即已看見系爭房屋供管理人實際生活居住之用，即指向系爭房屋早於50幾年間即建造完成可供居住之事實，核與建設局90年12月24日函、工務局101年5月3日函認定結果相符。再者，參據行政院農林委員會林務局農林航空測量所（下稱農林測量所）68年9月2日拍攝之航照圖顯示：系爭土地上當時確有存在1棟約呈長條形平房建物，可補強前審證人李清豐證述其約於50幾年即看見系爭房屋，後由被上訴人父親買走，迄今仍然存在等語，具有相當信憑性。是以，綜合上開證據資料，已足以支持系爭房屋確於65年5月31日使用編定結果公告前已建造存在之事實。上訴人雖主張被上訴人所提出之用電證明資料，其用電地址○○○鄉○○路O號」，與系爭房屋門牌地址○○○鄉○○路○巷○○○號」不符，無從證明系爭房屋於59年6月申設當時即建造完成等情。經查：依據台電鳳山營業處87年3月2日鳳區費核代字第A0000000號書函內容略以：「……茲依據本公司現存電腦查詢檔之記載資料，提供下列用電資料，僅供參考……。貴戶用電電號：00000000000。登載用電地址○○○鄉○○路O號。裝表供電年月：民國59年6月……。」參對高雄縣政府90年11月30日現場會勘紀錄記載：「……會勘單位鳥松戶政所意見：經實地查勘此建築物87年6月16日編為○○路O巷O號之O。會勘單位台電鳳山區處意見：供電建築物經鳥松戶政事務所編為松埔路3巷4-1號。」等情，應可認定台電鳳山營業處於90年11月30日會勘系爭房屋結果，業已確認59年6月新設供電用電電號00000000000之電表（即系爭電表電號）係裝設於系爭房屋無誤。惟因系爭電表登載用電地址與系爭房屋門牌號碼不符，為釐清門牌號○○○鄉○○村○○路O巷O號之O之系爭房屋是否為59年6月前之既有建物，相關單位先後於99年5月19日、101年2月22日辦理2次會勘，依99年5月19日會勘紀錄略以：「仁武地政所意見：本案建物坐落於○○段OOO地號，與地籍相符。鳥松戶政所意見：本建物是87年6月16日經本所編為○○村○○路O巷O號之O。台電鳳山區營業處意見：供電建築物經鳥松戶政所編為○○路O巷OO之O號。建設處：現場建物與90年會勘檔案相符。」又依101年2月22日會勘紀錄略以：「仁武地政所意見：本案地號○○段OOO號，與地籍資料相符。鳥松戶政所意見：本建物是87年6月16日初編為松埔路3巷4之1號，96年1月5日改編為○○路O巷OO之O號。台電鳳山區營業處意見：電表（電號：00-00-0000-00-0）59年6日新設供電之地址為○○○區○○路O號』，目前附掛於松埔路1巷25之1號建築物，該建築物是否為本公司59年6月新設供電之房屋，無法認定……。」由上開2次會勘結果可知，台電鳳山營業處雖能確認系爭電表係裝設於系爭房屋，惟系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋乙節，則無法認定。又系爭電表原登載用電地址○○○鄉○○路O號」，經鳥松戶政所查詢結果，並無該門牌相關資料。又台電鳳山營業處有關系爭電表原始相關資料均因逾保存年限銷燬，目前僅有82年9月17日後用電戶名謝啟章（被上訴人父親），用電地○○○鄉○○路○號（嗣於99年3月9日逕更正○○○鄉○○路O號），99年5月17日變更用電戶名為被上訴人。系爭電表是否曾申請移裝，亦無法查證。至該2址是否為同一建物地址，台電鳳山營業處雖多次函請高雄市政府及鳥松戶所政協查結果，仍無法證明，導致該營業處表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之建物。另系爭電表倘確由被上訴人父親於59年6月申設用電，為何不填載自家住址之「坔埔里松埔路6號」，竟填載「○○里○○路O號」，固有可疑之處。惟因時間距今久遠，加以戶籍資料更替，或因繕寫發生錯誤，或如被上訴人所稱可能以最近之門牌址申請，尚非不可能。況90年11月30日會勘時，系爭電表即安裝於系爭房屋，又查無辦理路線遷移或遭私自移裝之跡證，縱有上開可疑之處，尚不足以證明系爭電表係自他處遷移安裝於系爭房屋，更無從據以推論裝設於系爭房屋之時間。再以鳥松戶政所100年1月27日高市鳥松戶字第1000000395號函、同年6月23日高市鳥松戶字第1000002008號函及102年12月23日高市鳥松戶字第10270410700號函內容勾稽比對台電鳳山區營業處103年4月14日鳳山字第1031622718號函有關「高雄市○○區○○路○巷○號」之用電資料表之用電電號等情，可知原「坔埔村松埔路4號」雖係於62年之前既有之門牌地址，於62年11月1日整編為「坔埔里松埔路1巷1號」，然該門牌「高雄市○○區○○路○巷○號」房屋另有其獨立電表，亦與目前裝設於系爭房屋之系爭電表無涉。綜上，系爭電表經會勘結果，確係裝設於系爭房屋，惟59年6月新設供電之用電地址，與系爭房屋之門牌地址不一致，依此用電資料固不足以作為系爭房屋確為59年6月新設供電建物之證明文件，惟亦不能據此判斷系爭房屋究係何時建造完成，自無從推翻原審上開依建設局90年12月24日函、工務局101年5月3日函認定結果、前審證人李清豐之證言及航照圖等證據資料所為之判斷。是以，被上訴人主張系爭房屋為65年5月31日前建造存在之合法房屋乙節，應可採信。㈣被上訴人主張系爭房屋作農舍使用而無作業須知第9點第2款第3目之適用云云。惟依前審證人李清豐之證述，在被上訴人父親買受系爭土地以前，原地主雇用一名長工居住在系爭房屋多年，負責管理果園土地等語，足認系爭房屋建造之初，即係足堪供人實際生活居住所用之房屋，性質上並非農舍。雖前審證人李清豐另證稱被上訴人父親買受系爭土地後，在系爭房屋內放置一些農具，作農閒時候休息的地方等語，惟縱嗣後暫供放置農具使用，亦不因此變成農舍。另被上訴人於90年11月7日合法房屋證明申請書固記載僅供農舍使用等語，惟此係被上訴人主觀陳述，況於原審審理時已有更異，核不影響原審所為之事實判斷。又作業須知第9點第2款第3目規定，其有第2目之3但書規定「依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地」，不得更正編定為各種建築用地，解釋上應係指有違反該管理辦法之農舍而言，至於該管理辦法發布施行前建造存在之建物，於建築時既無該管理辦法可資遵循，即無違反該規定情形可言，自無該管理辦法之適用。經查，該管理辦法係62年12月24日訂定發布，而依前審證人李清豐所述及系爭土地買賣時間推算，系爭房屋早於50餘年間即建造完成，縱認系爭房屋性質上屬農舍，亦無上開規定之適用。上訴人此部分主張，尚無可採。故上訴人依作業須知第9點第2款第3目及第23點規定，就系爭土地已申請分割之面積
165.6平方公尺土地（包括系爭房屋基地及其法定空地）申請更正編定為丙種建築用地，於法有據。上訴人以原處分函否准被上訴人之申請，洵有違誤。㈤綜上，被上訴人之申請，合於作業須知第9點第2款第3目及第23點規定，依法得請求上訴人更正土地編定。上訴人予以否准，原處分顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人作成如主文第2項所示之行政處分，為有理由，應予准許。
爰判決如主文。
五、上訴理由略謂：㈠被上訴人於87年6月16日申請編釘系爭房屋之門牌○○○區○○路O巷O之O號，並於96年1月5日改編為○○路O巷OO之O號。惟被上訴人所提用電證明資料地址卻○○○鄉○○○路O號」（嗣於99年3月9日更正○○○區○○○路O號」），足見，被上訴人提出之用電證明所示地址○○○區○○路O號），顯與系爭房屋地址○○○區○○路O巷O號之O）無關。又訴外人黃惠英將系爭土地出售給謝陳彩鳳時（50年1月26日），黃惠英地址即為坔埔里松埔路4號、謝陳彩鳳地址則為○○里○○路O號，而被上訴人於60年間因贈與而受讓系爭土地之地址為「○○里○○路O號」（同謝陳彩鳳地址），顯示被上訴人之用電證明所示地址（松埔路4號），並非系爭房屋地址。再者，系爭電表係於82年9月17日始單獨過戶給被上訴人之父謝啟章，足認該電表並非謝啟章自始於59年間申請裝設在系爭房屋之電表，而係黃惠英於59年間申請裝設在○○路O號房屋上。從而，系爭電表既非謝啟章於59年間申請裝設在系爭房屋上的電表，被上訴人提出之用電證明自無法佐證系爭房屋已於59年間（高雄市非都市土地辦理使用編定公告日期前）合法存在之事實。㈡原判決以建設局90年12月24日函及工務局101年5月3日函認定系爭建物係屬非都市土地辦理使用編定公告日期前之合法房屋。惟原判決既肯定非都市土地編定前合法房屋認定之方法，不限於內政部88年9月17日函釋所示之建設（工務）機關之會勘，並引用內政部93年11月9日函釋認漸採實質採認趨勢，然而，建設局90年12月24日函係依據被上訴人提出之台電用電證明，而工務局101年5月3日函所謂「現場建物與90年會勘檔案相同、構造為磚造」僅指101年2月22日會勘的建物與90年會勘的是同一建物，並非如原判決所稱已從磚造房屋之樣式判斷係非使用編定公告日期前之合法建物，原判決就此有理由與卷內證據不符之矛盾違法。且實施區域計畫地區建築管理辦法66年1月19日公布，而非都市土地使用管制規則係65年5月31日即已公告，則建設局90年12月24日函合法房屋證明僅形式證明66年1月19日前存在，並無法證明於65年6月1日前即已存在。另建設局90年12月24日函係依90年11月30日會勘紀錄作成，當日會勘紀錄僅有台電人員黃嘉雄陳述「供電建築物經鳥松戶政事務所編為松埔路4-1號」，其僅客觀陳述會勘時系爭電表是在松埔路4-1號建物而已，非有依證據認定59年時該電表的供電建物即為該會勘建物。原判決以上開建設局、工務局函文認定「工務局已依專業從磚造樣式」認定建物存在年代，明顯與會勘紀錄內容不符，而有論理法則、理由與證據不符之違法。況101年2月22日工務局會勘紀錄中，台電公司人員已更新陳述為「無法認定（系爭房屋）是否為59年6月新設供電之房屋」，此亦為原審所採。則原判決既肯定台電用電證明並不能認定電表是59年新申裝時就用於系爭建物，即不應採信建設局依據該用電證明作成之90年12月24日函及延續該函的工務局101年5月3日函。原判決卻一方面認為用電證明不能證明為59年間即使用於系爭房屋，另方面卻採上開建設局、工務局函文內容認定建物已於59年間存在，顯有理由矛盾之違法。末依前審證人李清豐在系爭房屋附近生活數十年之久，惟對前審法官詢問系爭房屋之大略位置，其均表示「看不出來」，佐以農林測量所68年9月2日航照圖上有數間長條形房屋散落地面，自無從證明李清豐所述建物係指系爭房屋，亦無法判斷系爭房屋於59年間即已合法存在。原判決有上述違反論理法則、經驗法則，並有判決理由前後矛盾或與卷證資料矛盾，及判決不備理由之違法，實應予廢棄等語。
六、本院查：
（一）按區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」依此規定授權訂定之作業須知第8點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：……（三）丙種建築用地：
供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。……（五）農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。……」第9點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：……（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」又依作業須知第9點編定原則表規定，山坡地範圍一般農業區應依使用現況編定為丙種建築用地。準此，位於山坡地範圍之農業區土地，於使用編定結果公告前，已合法存在之建物，如係於實施都市計畫以外地區建築管理辦法62年12月24日發布前已興建而存在者，因未及適用該管理辦法申請建築農舍，是有上開建物坐落之農業區土地土地，於非都市土地使用編定時，未能將該部分土地編定為建築用地時，土地所有權人仍得於嗣後據前開規定，檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，申請將該部分土地分割後再予更正編定為丙種建築用地。至於是否符合上開更正編定要件，屬事實認定問題，應依證據為認定。
（二）次按「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。
……（第3項）第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」為建築法第3條第1項、第3項之規定。依該條第3項之授權，內政部以66年1月19日內政部（66）台內營字第713343號令訂定發布實施區域計畫地區建築管理辦法，其第3條規定：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。原有之建築物不合非都市土地使用管制規則規定者，依該規則第8條之規定辦理。」依此，在66年1月19日實施區域計畫地區建築管理辦法施行前已存在之建物，因非都市土地為房屋之新建、增建、改建或修建，未為管制，於其上為房屋之興建，即非屬作業須知第9點第2款第3目所指「非法變更作建築使用」。
（三）至於是否為非都市土地辦理使用編定結果公告前已合法存在建物之認定，內政部以主管機關之地位，先後作成88年9月17日函釋略以：「為落實是項工作及防杜弊端，前經本部87年5月8日台（87）內地字第8786359號函訂定具體措施……一、辦理更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律前往實地勘查，實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，……。二、實地勘查前，需先核對地籍資料，勘查時拍照存證。三、經發覺土地所有權人所附之證明文件資料有疑義時，應向相關單位查證或配合航空照相圖查證……。」及93年11月9日函釋略以：「一、本案經本部於本（93）年8月19日邀同台灣省各縣市政府……會商獲致結論如后：(一)非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行
實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件……。二、另查前述非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依93年8月19日會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認足資證明之文件，仍得據以憑辦，以符現行實務作業，漸採實質採認之趨勢，爰此，本案編定前合法建物認定證明文件再增列『其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者』一項，並由地方政府核實審認辦理。」為內政部協助其下機關辦理更正編定認定事實所作成之解釋性規定。依上開函釋，非都市土地辦理使用編定後，土地所有權人以使用編定結果公告前，部分已作建築使用申請辦理更正編定，除以水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明等作為證明文件外，尚得以其他足資作為證明之文件，用以證明使用編定結果公告前建物已合法存在之事實；又因所檢附之使用執照已足以認定該地之使用狀況外，受理機關應請建設（工務）單位派員進行實地會勘，並向相關單位查證或配合航空照相圖查證後為事實之認定，核其意旨，除與作業須知第23點之意旨相合外，亦與行政程序法第43條規定之採證法則相符，自得予以援用。
（四）查上訴人所有系爭土地為非都市土地係於65年6月1日辦理使用編定公告，屬位於山坡地範圍之一般農業區土地，編為農牧用地；坐落系爭土地上之系爭房屋作農舍使用，面積為66.24平方公尺，門牌於87年6月16日初編為高雄縣○○鄉○○村○○路○巷○號之1，於96年1月5日再改編為坔埔村松埔路1巷25之1號等情，為原審所確認，且為兩造所不爭執之事實。又查原審認定系爭房屋屬65年6月1日使用編定公告前已建造存在之建物，係以經高雄縣政府建設局會同鳥松鄉戶政事務所及臺灣電力公司鳳山區管理處人員於90年11月30日會勘高雄縣○○鄉○○村○○路○巷○號之1後，以90年12月24日函復被上訴人，載明：「主旨：臺端於○○鄉○○村○○路○巷○○○號申請合法房屋證明乙案……。說明：一、依臺端申請書會同有關單位現場勘查紀錄辦理。二、查依臺灣電力公司用電證明，該房屋為壹層磚造，面積66.24平方公尺屬『實施區域計畫地區建築管理辦法』公布前之舊有合法房屋。」嗣高雄縣、市合併改制後，高雄市政府工務局建管處於101年2月22日參加現場會勘後，以101年5月3日高市工務建字第10132309900號函復被上訴人，載明：「現場建物與90年會勘檔案相符，屬『實施區域計畫地區建築管理辦法』公布前及非都市土地辦理使用編定公告日期（原高雄縣65年6月1日）前之舊有合法房屋，構造為磚造，另建物門前新搭建之雨遮棚架非屬合法建物。」並參酌系爭房屋附近居民李清豐之證詞，及行政院農林委員會林務局農林航空測量所保存之系爭土地最早（68年9月2日拍攝）航空照片，系爭土地上當時存有1棟呈長條形平方建物為依據。再者，被上訴人提出之用電證明上所載地址與系爭房屋之門牌雖有不符，然原審已依上開2次會勘人員之意見及卷附其他證據，認系爭電表確係裝設於系爭房屋，並於判決理由說明上訴人主張不採之理由。此外，原判決認依證人李清豐之證述，認系爭房屋應係於實施都市計畫以外地區建築管理辦法62年12月24日發布前已興建而存在者，系爭土地上之建物非屬依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築之農舍，亦無認定事實不依證據情形，所為事實認定，與經驗法則及論理法則，尚難認有違背。
七、依原審所認定之上開事實，被上訴人向上訴人申請系爭土地更正編定為丙種建築用地，原判決以其申請合於作業須知第9點第2款第3目及第23點（原判決誤植為第22點）規定，認上訴人以原處分予以否准，訴願決定未予糾正，均有違誤；並以系爭土地屬山坡地範圍之一般農業區，被上訴人就系爭土地已建築房屋面積向仁武地政所申請複丈分割登記，業經該地政事務所派員現場測量，房屋基地面積為66.24平方公尺，按非都市土地使用管制規則建蔽率40%反推，加算法定空地，可更正編定丙種建築用地面積為165.6平方公尺，並擬將系爭土地分割2筆，預編為215地號面積165.6平方公尺、215-6地號7052.08平方公尺，爰將訴願決定及原處分撤銷，並以被上訴人於第一審請求：上訴人應依被上訴人申請就坐落高雄市○○區○○段○○○○號，面積165.6平方公尺土地作成准予更正編定為丙種建築用地之處分，為有理由，而為如原判決主文第2項之判決，認事用法，核無不合，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴論旨，持前開理由，指摘原判決有認定事實之違法及判決不備理由之違背法令情事，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年12月27日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官蕭惠芳法官蘇嫊娟法官高愈杰法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國107年12月27日
書記官張鈺帛