臺北高等行政法院107年度訴字第1151號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第1151號判決

裁判日期：民國108年03月28日

裁判案由：有關土地事務

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1151號108年3月7日辯論終結原告 傅綵堂 被告臺北市政府代表人 柯文哲 （市長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國107年8月22日台內訴字第1070026103號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前所有坐落於臺北市○○區○○段一小段491地號（下稱系爭土地），經改制前被告所屬地政處(下稱地政處)以民國69年2月29日北市地二字第7200號函(下稱地政處69年2月29日函)通知原告略以：「……台端所有列冊之土地經查為空地，請自69年7月1日起1年內依法建築使用，逾期未建築使用，當予依法加徵空地稅或照價收買。……」並經被告依土地登記簿上土地所有權人住址通知原告，惟因原告住所遷離無法投遞，地政處爰依行為時公文程式條例第13條規定準用民事訴訟法第149條、第151條規定，於69年5月12日以北市地二字第18750號公告辦理公示送達(下稱地政處69年5月12日公示送達公告)，嗣原告於70年6月16日限期屆滿前，以系爭土地因設定抵押權發生糾紛正涉訟中無法建築使用為由，申請延期建築使用，經地政處以70年6月22日北市地二字第24737號函復略以：「……依本市執行私有空地限期建築使用有關問題處理小組決議，將訴訟時間扣除後，累積『限期建築使用之時間』滿1年而仍未建築使用時，予以照價收買。……」後被告復於72年2月9日以北市地二字第05402號函詢臺灣臺北地方法院系爭土地涉訟時程，臺灣臺北地方法院函復其判決確定日為71年11月23日，案經最高法院第三審判決駁回確定。是被告另依臺北市執行私有空地限期建築使用有關問題處理小組第6次會議紀錄決議：「凡有特殊原因經准予展延建築使用之私有空地，其建築使用期限准予再延長兩個月又二十天，即八十天（包括公告照價收買之期間三十天），如逾期仍未建築使用，予以照價收買。
」於扣除訴訟時間後，可展延建築使用期限為95天，認系爭土地應於72年2月26日前開工建築，惟原告於期限屆滿後仍未建築使用，遂於72年5月13日以72府地二字第19278號公告照價收買（下稱原處分），並通知原告，原告不服，提起訴願，經內政部於72年8月11日以72台內訴字第175698號訴願駁回（下稱原訴願決定），後原告復提起再訴願，經行政院73年2月13日以台73訴字第2004號再訴願駁回，原告不服再訴願決定，提起行政訴訟，經改制前行政法院(下稱行政法院)於73年6月15日以73年度判字第687號判決駁回，後原告復提起再審，經行政法院於73年9月27日以73年度判字第1204號判決再審之訴駁回。原告復於84年11月16日對行政法院73年度判字第687號判決，提起再審之訴，經該院於85年1月26日以85年度判決第207號再審之訴駁回。嗣原告以對原訴願決定申請再審，嗣經內政部107年8月22日台內訴字第1070026103號訴願決定(下稱訴願再審決定)：「72年8月11日台內訴字第175698號訴願決定再審駁回。其餘再審不受理。」。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：原告係因被告所屬地政局106年12月15日回函，得知地政處69年2月29日函是依土地登記簿上地址登記為送達，惟原告住址遷移，因無法送達而將地政處69年2月29日函公示送達公告，始知悉地政處69年2月29日函送達不合法，符合訴願再審條件，為對原訴願決定有利之重要證據。
又地政處70年4月30日函雖記載已將地政處69年2月29日函公示送達，惟地政處70年4月30日函亦是原告於106年12月底才發現，原告從未收受、知悉該函。後來在107年1月初知悉該公示送達本身不存在。原告於知悉起30日內，提出10項有利原告且足以影響原訴願決定之新重要證物。若訴願機關堅持原告本次申請訴願再審時所提重要證物不影響原訴願決定，亦應載明完備之理由及法律依據，惟訴願再審決定未載明法律依據及完備之事由，顯有違法，地政處、臺北市執行私有空地限期建築使用有關問題處理小組會議違法不當，直接侵害原告生命財產權等情。並聲明：(一)原訴願決定、訴願再審決定及原處分均撤銷。(二)被告應將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價新臺幣（下同）7億元予原告。
三、被告則以：原告起訴狀通篇均在指摘訴願再審決定如何違法，則原告以臺北市政府為被告，自有被告不適格之違法。又原告起訴狀中固多次提及地政處69年2月29日函限期建築處分及地政處69年5月12日公示送達公告，惟此後既經原告數次申請展延，終由地政處於70年6月22日函准予扣除訴訟期間後計算一年建築使用之限期，其後才有地政處72年3月2日函認定已逾期而通知原告，再其後才有被告作成照價收買之原處分，且原告針對原處分，前已經行政爭訟，終由改制前行政法院判決確定在案，是原告若提起本件撤銷訴訟真意係擬撤銷地政處69年2月29日函，則因其未曾對此不服，該處分早已生形式確定力，且未經訴願程序，遑論被告亦非前開處分機關，顯不合行政訴訟法第4條第1項規定實體判決要件；若擬撤銷係原處分，主張該照價收買原處分違法並損害其權利，則因此訴之訴訟標的內確定判決之效力所及，所訴亦不合法，是應予以裁定駁回等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原訴願決定(本院卷第261至267頁)、訴願再審決定(本院卷第347至359頁)、原處分(本院卷第111至115頁)、地政處69年2月29日函(本院卷第217頁)、地政處69年5月12日公示送達公告(本院卷第219至221頁)、地政處70年6月22日北市地二字第24737號函(本院卷第241至243頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：1.訴願再審決定後，原告是否可續提行政訴訟救濟？2.原告依公法上不當得利之法律關係併為請求被告應將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價新臺幣(下同)7億元予原告部分，有無理由﹖
五、本院判斷如下：㈠關於請求撤銷訴願再審決定、原訴願決定及原處分部分：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……。九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第9、10款定有明文。
2.次按訴願法上之再審制度，係89年7月1日施行新訴願法所創新制，依其立法理由可知，係分別參照民事訴訟法及行政訴訟法上之再審制度而設，故當事人就確定之訴願決定申請再審，乃行使訴願法上得除去確定訴願決定效力之權利，與行政訴訟法第4條及第5條所規範得提起行政訴訟以資救濟之一般訴願決定並不相同。此外訴願性質上為行政機關體系內之行政救濟，與行政訴訟法上司法救濟體系之審級制度無涉，是以訴願法並未規定訴願再審決定之救濟程序規定，尚難認當事人得就訴願再審決定提起行政訴訟予以救濟。況訴願決定之再審程序，既係在通常救濟程序之外所提供之非常手段，須以已確定且不得再提起行政訴訟之訴願決定為標的，有別於通常之訴願決定，訴願再審決定自不宜再成為行政訴訟之對象（最高行政法院106年度裁字第2040號、103年度裁字第1685號裁定意旨參照）。
3.另按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」亦為行政訴訟法第213條所明文。而所謂訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力，乃指訴訟標的之法律關係經法院實體審理後而為之確定判決，當事人對於判決內容所確定之判斷，其後不得再就同一法律關係更行起訴或於他訴訟上，為與確定判決內容相反之主張而言。又訴訟標的之涵義，必須與原因事實相結合，以使訴狀所表明請求法院審判之範圍更加明確。則於判斷既判力之客觀範圍時，自應依原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係為據，凡屬確定判決同一原因事實所涵攝之法律關係，均應受其既判力之拘束，復行起訴，非法之所許，應以裁定駁回。
4.經查，本件原告因不服原處分（見本院卷第245頁），而提起訴願，經內政部原訴願決定駁回後（見本院卷第261至267頁），原告復提起再訴願，經行政院再訴願決定駁回（見本院卷第269至277頁），原告不服再訴願決定，提起行政訴訟，經行政法院以73年度判字第687號判決駁回確定（見本院卷第279至287頁），原告復提起再審，經行政法院73年度判字第1204號判決再審之訴駁回（第1次）（見本院卷第289至295頁）。原告復對行政法院73年度判字第687號判決，提起第2次再審之訴，經行政法院85年度判決第207號再審之訴駁回（第2次）（見本院卷第303至345頁）。嗣原告以對原訴願決定申請再審，經內政部訴願再審決定：「72年8月11日台內訴字第175698號訴願決定再審駁回。其餘再審不受理。」（見本院卷第347至359頁）等情，有前揭各該訴願決定書及判決書在卷可稽。嗣原告收受前揭訴願再審決定後，隨即提起本件撤銷訴訟，起訴求為判決：原訴願決定、訴願再審決定及原處分均撤銷。然揆諸首揭說明，訴願再審決定已無從成為行政訴訟之對象，原告猶對之提起本件行政訴訟，求為撤銷前揭訴願再審決定，顯非合法，且無從補正。另前揭原處分及原訴願決定既為前案訴訟審理之程序標的，且關於該部分之聲明及原因事實均相同，是以，原告關於請求撤銷原處分及原訴願決定部分之聲明，其訴訟標的已為確定判決效力所及，原告復提起本件行政訴訟，難謂合法，且無從補正。是依行政訴訟法第107條第1項第9、10款規定，原告請求撤銷訴願再審決定、原訴願決定及原處分部分，均應予駁回。
㈡關於請求被告應將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價7億元予原告部分：
1.按「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8條定有明文。上開第2項規定，係授權法院得就撤銷行政處分及以該行政處分撤銷為前提之給付請求一併為判決。換言之須撤銷行政處分後始得就給付請求併為判決。
2.本件原告依據行政訴訟法第8條第2項及公法上不當得利之法律關係，主張原處分既係違法，應予撤銷，則在撤銷後，被告即處於不當得利之狀態，依上開規定，被告自應將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價7億元予原告（見本院卷第482頁、第495至496頁）。經查，原告訴之聲明第2項請求被告應將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價7億元予原告部分，乃係以前揭原處分經撤銷為前提。茲因原告提起本件撤銷訴訟，並非合法，已如前述，則被告以原處分照價收買系爭土地，即屬有法律上原因而受有利益，被告並無所謂不當得利之情形，原告復基於公法上不當得利之法律關係，提起一般給付訴訟，請求被告將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價7億元予原告部分，揆諸前揭規定及說明，即屬於法無據，應予駁回。
㈢從而，本件原告基於公法上不當得利之法律關係請求被告應
將系爭土地返還予原告，或給付相當於系爭土地市價7億元予原告部分，即屬無據，應予駁回。另請求撤銷訴願再審決定、原訴願決定及原處分部分，乃起訴不合法，原應另以裁定駁回，惟為卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判。又本件原告之訴既有上開起訴不合法或無理由之原因，應予駁回，已如前述，則其餘實體上之主張及其餘攻防方法，均於本件論斷不生影響，爰不一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年3月28日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官李玉卿
法官鍾啟煒法官王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年3月28日
書記官鄭聚恩