裁判字號：最高行政法院97年判字第240號判決
裁判日期：民國97年04月10日
裁判案由：衛星廣播電視法
最高行政法院判決
97年度判字第00240號上訴人三立電視股份有限公司代表人甲○○被上訴人國家通訊傳播委員會代表人乙○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國95年6月29日臺北高等行政法院94年度訴字第3679號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人以上訴人經營之三立臺灣台頻道，於民國94年4月1日20時至21時30分播出之「台灣龍捲風」節目（下稱系爭節目），有暴力以槍抵住他人頭部等不妥畫面，經行政院新聞局（下稱新聞局，該局關於本件之業務於95年2月22日由被上訴人承受辦理）認有逾越「普」級規定，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，並上訴人前因違反節目管理規定，經遭處罰，茲再違規，乃依同法第37條第1項第1款規定，裁處上訴人罰鍰新台幣35萬元，並請立即改正。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人僅以一般戲劇拍攝常用之「借位套招」搭配「音效」方式呈現該動作之劇情，系爭節目之劇情乃在演戲，並無任何人實際有遭受毆打情事，無違「衛星廣播電視法」及電視節目分級處理辦法中就普級節目規範不得播出之例示規定。另系爭節目內容乃憲法第11條言論自由基本權利之保護領域，其內容是否妨害兒童、青少年身心健康，須經專業判斷，被上訴人僅憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之評鑑即認定逾越「普」級規定，有濫用行政裁量之虞。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：系爭節目播出暴力毆人及血腥等不妥畫面，恐對兒童心理有不良影響，經提送新聞局94年4月21日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑認定，該節目已逾越「普」級規定，其違反衛星廣播電視法第18條第1項規定之事實至為明確。另依司法院釋字第509號解釋意旨，廣播電視若有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家得依法予以限制，尚不得以言論自由之名資為免責論據。是原處分以上訴人違反衛星廣播電視法第18條第1項規定予以處罰，誠屬適當及適法。再者，「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之諮詢意見，僅提供被上訴人在節目認定上之客觀意見，被上訴人仍須再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依法予以核處。又上訴人經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，以善盡媒體以「公共利益」為前提之責任，茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：電視節目之觀眾原非特定，其等對於電視節目之內容判別能力非一，又兒童、青少年之心智尚未完全成熟，人生閱歷不足，於觀看電視時，易受劇情影響，且誤以「戲如人生、人生如戲」，故衛星廣播電視法第17條規定電視事業播送之節目不得有違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康及妨害公共秩序或善良風俗之情形。同法第18條且規定主管機關應訂定節目分級處理辦法，廣播電視事業並應依處理辦法播送節目。本件上訴人之系爭節目既分類為「普」級，而依節目分級處理辦法第9條附表2電視節目特殊內容例示說明，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。上訴人製播之系爭節目經原審法院勘驗結果，確有前述兩度出現由不同人持槍抵制他人頭部之畫面，且其經新聞局為避免因主觀好惡恣為處分影響業者權益，並尊重社會輿情，依行為時行政院新聞局組織條例第19條規定，邀請學者專家組成之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，認有違反分級規定、內容過於暴力，對兒童有不良影響應予核處者有7位，建議發函改進者2位，不予處理者有3位，決議以上訴人違反法律規定，請予以核處。則被上訴人參考上開決議，再就個案情節輕重與頻道之核處紀錄依法論處，於法並無不合。且依司法院釋字第509號解釋，亦不得執言論自由為免責之依據等語，而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
（一）按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」衛星廣播電視法第18條第1項定有明文，而依此規定授權訂定之電視節目分級處理辦法第9條規定：第4條至第8條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表2。附表2（電視節目特殊內容例示說明）復規定，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。查言論自由為人民之基本權利，固為憲法第11條所明文保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制，業經司法院釋字第509號解釋闡釋在案。又參諸司法院釋字第443號解釋理由書及第432號解釋，對於人民自由權利之限制，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合明確性原則。其中涉及行政罰之構成要件者，關於法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。故衛星廣播電視法第18條第1項授權主管機關訂定節目分級處理辦法，乃為保護公共利益所必要，自與憲法所保障之言論自由無違；並此概括授權規定，乃立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，所為相應之規定，而與授權明確性無違。且上述電視節目分級處理辦法之規定，亦與為保障公眾視聽權益之授權意旨相符，故於本件自應予以援用。經查：節目是否逾越電視節目分級處理辦法之普級規範，核屬依個案之具體事實為要件之涵攝及認定問題，且本件亦無系爭節目不違反電視節目分級處理辦法普級規範之行政處分存在，故上訴意旨執信賴保護原則，指摘原審判決有適用法規不當之違法云云，自無可採。另為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制；而依衛星廣播電視法第18條第1項規定授權訂定之電視節目分級處理辦法規定，於本件應予援用，已經本院論斷如前，故原審判決援引電視節目分級處理辦法認上訴人之系爭節目有衛星廣播電視法第18條第1項規定情事，即無違反憲法所保障言論自由之情。上訴意旨再執憲法保障言論自由規定，以系爭節目係為配合戲劇效果，單純持槍峙人之內容，並無任何所謂之暴力畫面，指摘原審判決違法云云，亦無可採。
（二）又按「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰......三、違反第18條第1項、......規定者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。
」衛星廣播電視法第35條第3款、第36條第1款及第37條第1項第1款分別定有明文。經查：（1）系爭節目係分類為「普」級，而普級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節，惟系爭節目經原審勘驗結果，確有兩度出現由不同人持槍抵制他人頭部之畫面，且此內容經新聞局邀請學者專家組成之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，亦決議認內容過於暴力，對兒童有不良影響，違反分級規定，應予核處，進而維持新聞局依衛星廣播電視法第37條第1項第1款所為原處分等情，已經原審判決論述在案，故原審顯已認定系爭節目已合致電視節目分級處理辦法第9條附表2所例示普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力情節之規定，縱其未再詳加說明，亦因與判決結論無影響，尚無上訴意旨所稱原審判決完全未敘明究竟憑何所指認定系爭節目違法之理由，而有理由不備之情。（2）另系爭節目是否逾越電視節目分級處理辦法關於普級規定，核屬原審依其認定之事實，就上述電視節目分級處理辦法所規定分級規範之不確定法律概念為涵攝之過程。而系爭節目逾越電視節目分級處理辦法規定之普級尺度一節，又已如上述，自無上訴意旨所稱違反禁止恣意原則情事。再節目內容是否逾越電視節目分級處理辦法之分級規範，既是一認定事實及就電視節目分級處理辦法規定分級規範之不確定法律概念為涵攝之過程，故就不同事實之節目內容，為不同之處理，本即與行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之平等原則規定無違。況上訴意旨亦未提出其所稱本件認定有違平等原則之具體事證；且縱有其他節目違反電視節目分級處理辦法規定而未予處罰，亦屬其他節目是否應予處罰問題，尚不得因此而謂本件原處分有違平等原則情事。故上訴意旨以系爭節目因較受矚目，即對之處罰，有違平等原則云云，自無可採。（3）又系爭節目既有違反衛星廣播電視法第18條第1項之情，並上訴人前曾因違反節目管理規定於1年內遭處罰2次以上，復經原審認定甚明，則依上述衛星廣播電視法第35條第3款、第36條第1款及第37條第1項第1款規定，即應依第37條第1項第1款規定為處分。並新聞局係依「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第2款第2目之⑶規定，處上訴人罰鍰35萬元一節，亦經原審判決敘明在案，則參酌衛星廣播電視法第37條第1項規定之罰鍰金額、新聞局為行使違反衛星廣播電視法案件罰鍰之裁量權所訂之裁量基準暨系爭節目之內容，本件之罰鍰處分核無上訴意旨所指摘「以大砲打小鳥」之違反比例原則情事，故上訴意旨據以指摘原審判決違法云云，亦無可採。
（三）另依行為時衛生廣播電視法第3條規定，新聞局為該法之主管機關。故系爭新聞是否合於電視節目分級處理辦法關於普遍級之規範，即是由新聞局本於主管機關之地位，將上述電視節目分級處理辦法所規定之要件，經由解釋具體化適用於個案之事實。而新聞局係為避免少數同仁之主觀好惡影響業者權益，並為在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，乃邀請學者專家擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，由諮詢委員審酌個案，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見一節，已經原審判決論斷在案，則該諮詢會議意見顯僅供新聞局內部參考，目的乃為使處分之作成更趨於客觀嚴謹，避免專斷。故上訴意旨猶執陳詞主張其為原處分之重要依據云云，無非係就原審認定事實之職權行使事項再為爭議，並無可採。而「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之意見既僅是供新聞局作成處分之參考，原處分仍是由主管機關本於職權所為，則於無相關法規規定諮詢會議應公開之情況下，原處分自不因諮詢會議之程序有否公開致影響其適法性，更不因該諮詢會議是否法律地位不明，致有違反授權明確性原則情事。故上訴意旨以該諮詢會議實非僅為參考意見，而係重要依據，且該諮詢會議召開過程並未公開，其作成之結果不可採，並違反授權明確性原則，指摘原審判決規避審酌諮詢會議之法源依據及其評鑑過程之合法性，逕認原處分此部分無誤，有判決不備理由之違法云云，即無可採。
（四）綜上所述，原審判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月10日
最高行政法院第二庭
審判長法官高啟燦
法官吳慧娟法官黃合文法官廖宏明法官楊惠欽以上正本證明與原本無異中華民國97年4月10日
書記官張雅琴