臺灣新竹地方法院103年度國字第1號民事判決

裁判字號：臺灣新竹地方法院103年國字第1號民事判決

裁判日期：民國103年05月23日

裁判案由：國家賠償

臺灣新竹地方法院民事判決103年度國字第1號原告華亞隆勝駕駛訓練班有限公司法定代理人 葉福來 訴訟代理人 任秀妍 律師複代理人 陳美惠 律師被告交通部公路總局新竹區監理所法定代理人 張朝陽 訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103年5月1日辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償或自請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項分別定有明文。本件原告於民國102年11月1日向被告請求國家賠償，被告於102年11月1日收受原告之國家賠償請求書，嗣被告於102年11月29日以竹監駕字第0000000000號函拒絕原告請求國家賠償在案，此有原告提出被告102年11月29日竹監駕字第0000000000號函一紙附卷可稽可稽(詳本院卷第11至12頁)，是以，原告提起本件國家賠償訴訟，程序上經核無不合，先予陳明。
貳、實體方面：
一、原告主張：
(一)緣原告與財政部國有財產署北區分署桃園辦事處訂有國有非公用財產委託經營契約，由財政部國有財產署北區分署桃園辦事處(下稱：國有財產署桃園辦事處)委託原告在桃園縣○○鄉○○段○○○○號國有土地上經營，期間自95年9月1日起至98年8月31日止，原告以該處土地經營駕訓班使用，期間屆滿後，原告仍欲協商續約事宜而未立即騰空返還土地，就此與國有財產署桃園辦事處進入訴訟程序，此時原告與國有財產署桃園辦事處間應存有不定期租約，且有履約保證金可供抵扣租金，嗣台灣桃園地方法院以10
1年重訴字第20號判決原告應將上開土地返還予國有財產署桃園辦事處，原告提起上訴後於102年7月間撤回上訴，並於102年12月間將土地交還給國有財產署桃園辦事處。
惟國有財產署桃園辦事處於訴訟未終結前即以102年4月11日台財產北桃二字第0000000000號函通知被告所轄桃園監理站上開土地遭原告占用，請其秉權續處，該站即陳報被告層轉交通部公路總局，該局以102年5月17日路監交字第0000000000號函覆被告：「．．．請貴所就交通部87年7月7日會議記錄，既重新審視民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法相關規定，儘速做適當之處分。」，被告乃以102年5月20日竹監駕字第0000000000號函通知原告，稱原設立應具備條件已喪失，限於文到翌日起15日內提出有效用地使用相關文件，逾期依法核處等語，而因國有財產署桃園辦事處另以102年6月13日台財產北桃二字第0000000000
0號函稱：「．．．華亞隆勝駕駛訓練班有限公司原與本辦事處訂有國有非公用財產委託經營契約，委託經營本署經管之旨述土地，期間自95年9月1日起至98年8月31日止，惟期間屆滿後，該公司並未騰空返還土地而屬於無權占用．．．」，被告旋即以原證三之102年6月18日竹監駕字第0000000000號函核處原告自198期B梯次起(開訓日期：
102年6月20日)停止普通小型車班招生，造成原告受有損害。
(二)查原證三之行政處分有多處重大瑕疵，且無法律依據，超越法規授權範圍，而有違法律保留原則，足認被告具有逾越權限之違法，是以被告於執行職務行使公權力時有過失不法侵害原告權益之行為，詳述如下：
１、原告因不服原證三之行政處分而向交通部為訴願，經交通部依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第50-1條第1項規定認定定期停招等事項係委任交通部公路總局辦理，被告所做出停招處分為管轄不適法，而以交訴字第0000000000號交通部訴願決定書撤銷原處分，是被告無管轄權卻逕以原告違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第
2款及第14條，以同辦法第36條為據對原告為原證三之停招處分。
２、依中央法規標準法第3條、第5條第1項第2款、第6條規定及司法院大法官解釋釋字第313、394、402、522號意旨，攸關人民之權利、義務者之事項，原則上僅得以法律定之，雖允許法律授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定。被告據以裁處原告停止招生之依據為民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法，而該辦法係依據公路法第62條之1第2項授權，惟觀該母法文義可知其授權範圍並未包含「已設立訓練機構土地使用權之喪失或變更之處理程序」，被告既知原告與國有財產署桃園辦事處間係因土地租賃權發生爭議，該爭議係屬民事訴訟之範疇，且當時仍在訴訟中，而非原告有何違反該辦法情事，自不得以該辦法對原告裁罰，惟被告卻對原告為原證三之行政處分，即有以行政權干涉民事爭議之嫌，而使原告受到不利益。
３、被告以原告違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款規定，而對原告為同辦法第36條之裁罰，惟依該辦法第7條第1項第2款文義，可知該條顯係規範駕訓班經核准籌設後一年內籌設完成應備表件，與本案原告已合法籌設多年後才因土地使用權發生爭議之情況迥然不同，被告機關不察，逕以此為裁罰之依據，已明顯違法。
４、被告聲稱原告場地設備標準亦不符民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第14條規定云云，然被告並未明確指出原告究竟有何設備標準不符之情事，事實上原告係因土地使用權發生爭議，根本不是因為設備不符標準，故被告之裁罰並無理由。
５、依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第36條、第37條規定，可知如駕訓班違反該規定，可依該辦法第36條減招或停止招生一期，情節重大者可依該辦法第37條廢止立案證書；惟被告卻對原告做出「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之處分，此處分已逾越法條所訂之裁罰方法，顯然違法。且依上開辦法第36條規定，可知此裁罰應為階段性處分，從糾正並限期改善、核減次期招生百分之25、核減次期招生百分之50；但被告完全未依法規為階段性處分，逕行逾越法條規定為限制原告嗣後不得招生，使原告根本無從改善，此行政處分應為無效。
(三)被告為主管駕訓營業之機關，就上開法令難認不知，卻為重大違法之行政處分，縱被告無故意亦有重大過失，導致原告無法招生而受有損失，則原告自得爰依國家賠償法第2條第2項及民法第184條第1項規定提起本件訴訟，請求被告就原告下列之損害共計新台幣(下同)3,579,310元負損害賠償責任，茲分述如下：
１、營業收入損失3,131,310元：原告於102年間因被告之違法處分而無法營業，除喪失預期可得之利益外，就經營公司所支出之成本(如部分員工薪資、勞健保費用、水電開銷等)於與國有財產署訴訟及交涉期間仍繼續支出，直到確定無法營業時才終止與員工間之聘僱契約及移轉辦公室，此段時間原告營運之成本即為原告之損害，依民法第216條規定自得訴請被告賠償。
又99至101年原告平均招收學生481人，每人學費10,500元，而依101年度營利事業各業同業利潤標準，101年度駕訓班毛利率為62％，故原告以此為基準請求營業收入損失3,131,310元(計算式：481x10500x62%)，此已包含原告所受之損害(營運成本)及所失利益(預期利益)。依原告99年至101年之營業人銷售額與稅額申報書，可知99年到101年每年的毛利率皆在69%～62%間，則原告以同業利潤標準表所載之62%計算毛利，並無不當。
２、資遣費448,000元：原告因無法經營駕訓班，必須資遣員工，為此支出資遣費448,000元。由於員工之資遣費請求權係因原告終止與員工間之僱傭契約始發生，而原告本無需資遣員工，係因被告之違法處分無法繼續營業，才被迫終止僱傭契約，如原告得繼續營業，員工自無從請求資遣費，故依民法第213條規定，原告得請求被告回復損害發生前之原狀，此資遣費亦應在被告賠償範圍內。
(四)對於被告抗辯所為之陳述：
１、被告辯稱原處分應為被證三之交通部公路總局102年6月17日路監交字第0000000000號函，為無理由：
⑴被告對原告為原證三之行政處分後，原告不服而向交通部
為訴願，經交通部做成撤銷原處分決定，已如前述，依其理由第二段所載：「惟查本部交通公路總局102年6月17日路監交字第0000000000號函正本收文者為原處分機關、副本收文者為該局政風處，並無訴願人，且該函說明三『本局同意貴所之建議，該公司自198期B梯次起(開訓日期：
102年6月20日)停止普通小型車招生．．．』內容，僅係回復原處分機關就本案所提之核處建議，並未對訴願人發生法律效果，再由系爭函主旨『貴公司無法提出有效班舍、教練場土地使用權證明文件，依法核處自198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車招生．．．』及系爭函說明三『不服本處分之救濟方法，得於收到本處分書次日起30日內，檢附訴願書及本處分書影本，依訴願法第4、14、58條規定，向本所轉陳交通部提起訴願。』所記載之救濟教示，應認係原處分機關以其名義做成本件處分」等語，可知被告係原處分機關，並對原告做成原處分，且記載救濟教示，形式上已為合法之行政處分，故原處分機關為被告並無疑義。
⑵且按行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務
關係，且實際上已對外發生效力者，如已仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符(司法院大法官解釋釋字第423號解釋參照)。被告雖主張被證三之交通公路總局102年6月17日路監交字第0000000000號函為原處分云云，惟該處分並未寄給原告，形式上無處分外觀，難認該函為原處分，被告之主張無理由；且觀其內容僅為被告向交通部公路總局請示是否得為停招處分，交通部公路總局同意而已，應為被告與交通部公路總局間內部往來公文，對原告不生任何效力，自不得認該處分即為原處分。又被告於書狀中多次主張其做成停招處分為有理由，復又辯稱原處分機關應為交通部公路總局云云，其主張前後矛盾。
２、被告又辯稱係依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第37條第1款做成原處分，並無侵害原告之權利云云，與法有違：
倘被告認原告有違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9、11、17款所定情事，依該辦法第37條第1項之效果為「報請該管公路主管機關廢止其立案證書」；惟被告卻對原告做出「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之處分，二者法律效果完全不同，不可以彼類此，則被告為原證三之停招處分顯已違反上開法條之規定在先，不得以停招處分較輕為由脫免其責任。
３、被告復辯稱原告應持續檢具有效之班舍及教練場地使用權利證明云云，顯然增加法所無之限制，難認有理，且被告所為停招處分亦與法不合：
⑴民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款規定
係規範申請立案程序，並非規範如原告已合法籌設多年後才因土地使用權發生爭議之情形。況違反上開條文之效果為同辦法第36條，得處分之方式分別為依情節應予書面糾正並限期改善、逾期仍未改善者，應核減次期招生人數百分之25、百分之50、應停止招生一期，均非被告機關所為「自198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車招生」此不確定之處分，故被告逕以此為裁罰之依據，已明顯違法。
⑵另民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第1款所
謂「設班用地擴增、縮減」之涵義亦有爭議，蓋被告為原證三之處分時，原告仍與國有財產署桃園辦事處就土地使用權訴訟中，訴訟結果尚未確定，被告如何能確定原告有「設班用地縮減」至零之情事？縱被告以交通部87年7月15日交路八七字第5684號函稱以土地管理機關通知為準云云，惟該函所附會議紀錄第三項復記載「如涉有私權糾紛，以法院確定之終局判決為處理依據。」，而原告與國有財產署桃園辦事處係因承租土地使用權發生爭議，為私權糾紛，自應以法院確定之終局判決為處理依據；然被告明知有該會議紀錄，應依該會議紀錄所定方式處理，卻逕以國有財產署桃園辦事處之通知對原告為不利處分，顯為故意侵害原告權利，原告自得依法訴請賠償損害。
４、被告另辯稱原告租賃上開土地期間未滿二年，違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第4條第2項第1款之二年限制云云，顯然不當：
⑴民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第4條第2項第1款係新
設立駕訓班時應檢具之文件，與同辦法第8條第1項第2款班舍變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減之情形不同，不得一概而論，如同辦法第8條第1項第2款亦需有二年之限制，為何不在條文中明定？被告擅自主張應作相同解釋云云，與法無據。
⑵且原告與國有財產署桃園辦事處間之租賃契約於96年12月
14日簽訂，契約期間自95年9月1日起至98年8月31日止，為原告與國有財產署桃園辦事處間所不爭執，依民法第42
1條，締約雙方就租賃物、期間、租金額意思表示一致，租賃契約即成立，不以書面為要件，故縱原告與國有財產署間之租賃契約實際簽約日為96年12月14日，亦無礙雙方租賃關係在簽約前已生效，被告主張原告與國有財產署間實際租期不滿二年云云，顯無理由。
(五)原告為此聲明：
１、被告應給付原告3,579,310元，及自102年10月1日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
３、原告願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
(一)本件應以被證三之交通部公路總局102年6月17日路監交字第0000000000號函為原處分，交通部公路總局為原處分機關，原處分並無重大明顯瑕疵：
１、被告前以102年6月14日竹監駕字第0000000000號函報請交通部公路總局停止原告自第198期B梯次起普通小型車班招生，經交通部公路總局以被證三之102年6月17日路監交字第0000000000號函回覆：「三、本局同意依貴所之建議，該公司自第198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車班招生．．．」，是本件被告僅係建議交通部公路總局處分原告自第198期B梯次起普通小型車班招生，係交通部公路總局決定處分原告停止普通小型車班招生後，再由被告將被證三函文作為原證三函文之附件一併送達通知原告，非由被告決定，被告僅為原處分之送達機關，依行政程序法第92條規定，自應以公路總局為原處分機關，蓋行政法院實務上亦不乏原處分機關發函告知所屬下級機關或第三人，再由下級機關或第三人發函通知受處分人處分結果之案例，行政法院均以原處分機關所發公函為行政處分，此參台北高等行政法院102年度訴字第178號、102年度訴字第1319號、102年度訴字第379號判決即明，而本件情形亦如是，故本件自不得僅以原證三函文之發文機關及受文者遽認被告為原處分機關。
２、又兩造既不爭執交通部已將駕訓班之定期停止招生、廢止立案證書等事項委任公路總局辦理，則依訴願法第8條之規定，人民若不服公路總局就管理辦法第50條之1第1項所定事項所為行政處分，係以交通部為訴願管轄機關，交通部既為訴願管轄機關，則被告於原證三函文教示原告應向交通部提起訴願，且原告亦係向交通部提起訴願，均足證本件應以公路總局為處分機關，並以被證三函文為原處分，是以，交通部以管轄不適法為由撤銷原證三函文，顯屬誤會。
(二)本件本得依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款、第14條、第35條第9、11、17款、第37條第1款之規定報請交通部公路總局廢止原告立案證書，惟本件僅核處原告停止普通小型車班招生，自無侵害原告自由或權利之故意或過失可言：
１、查原告原與國有財產署桃園辦事處訂有國有非公用財產委託經營契約，由原告經營桃園縣○○鄉○○段○○○○號國有土地做為駕訓班經營之用，期間自95年9月1日起至98年8月31日止，而該契約已於98年8月31日到期，則原告於該日後已無使用系爭土地之權源，其班舍及訓練場地已縮減至零，從而違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款、第14條、第35條第9、11、17款、第37條第1款所定「應檢附班舍及教練場地使用權利證明文件」、「駕訓班之教練場地面積應符合規定」、「未經核准擅自縮減班舍」、「未經核准擅自縮減教練場」、「其他違反本辦法規定之事項」且情節重大，被告本應即時報請公路總局依法核處，惟被告礙於人力不足，乃依交通部87年7月15日交路八七字第005684號函所附會議紀錄第八項商定事項(三)所載：「未來公路監理機關執行駕訓班管理時，如涉及駕訓班用地使用權疑義者，其屬公有土地部分，以土地管理機關通知為準，依法處理；其屬私有土地部分，如當事人雙方有合意者，依雙方合意之書面文件辦理，如涉有私權糾紛者，以法院確定之終局判決為處理依據。」，待國有財產署桃園辦事處通知上開土地經原告占用，請被告秉權續處後，以被證二函文報請公路總局依管理辦法核處。上開土地既為公有土地，並經管理機關即國有財產署桃園辦事處於102年4月11日將原告無權占用系爭土地之事實通知被告，確定原告設班用地已縮減至零，而有管理辦法第35條第9、11、17款所定情形，且台灣桃園地方法院亦以101年度重訴字第20號判決原告應騰空返還系爭土地並給付不當得利確定，並經媒體批露，足證原告違規情節已屬重大，依上開交通部函所附會議紀錄所載，自無庸待法院判決確定，公路總局即可依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35、37條之規定裁處，本應廢止原告立案證書，惟交通部公路總局考量不使原告權益損失過鉅，謹核處原告自198期B梯次起停止普通小型車班招生，反較原依法應為處分輕微，自無侵害原告自由或權利之故意或過失可言。
２、原告雖主張民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款僅規定駕訓班於申請立案時負有檢具班舍及教練場地使用權利證明文件之義務，故本件以該規定為裁罰依據已明顯違法云云。惟被告對於立案後駕訓班有無土地使用權利，仍有管理審查之權：
⑴細繹民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第7條第1項第2款
之規範意旨，係避免駕訓班學員報名後駕訓班喪失班舍及教練場地使用權利而損及駕訓班學員權益，故駕訓班自核准籌備後自應持續檢具班舍及教練場地使用權利證明文件。
⑵且依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第2款
規定及該規定「附件二」之「各項異動換照申請應備文件表」，駕訓班於變更班址時應檢附「變更後之土地及建築物使用權利證明文件」。準此，駕訓班於立案後不論係因遷址或土地使用權利到期之情形，均屬上開辦法第8條第1項第2款所定「班址變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減」之情形，駕訓班均有提出變更後土地使用權利證明文件予當地公路監理機關審查勘驗之義務，否則當地公路監理機關會報請公路總局否准遷址之申請，或依上開辦法第37條第1款之情形廢止立案證書。查原告駕訓班立案後雖未遷址，但租約已到期，代表原告駕訓班已無設班用地，核屬民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第2款所定「設班用地縮減」之情形，有此情形時，駕訓班本即有檢附上開規定附件二所示「變更後之土地及建築物使用權利證明文件」之義務，否則公路總局即應依交通部87年
7月15日交路八七字第005684號函所附會議紀錄所示，區分原設班用地為公有或私有土地依法核處，若原設班用地為公有土地，經土地管理機關通知駕訓班有無權占用之情事時(私有土地則以法院判決為準)，駕訓班即該當上開辦法第35條第9、11、17款所定情形，且因「設班用地縮減至零」已屬情節重大，公路總局即應依管理辦法第37條第
1款之規定廢止駕訓班之立案證書。⑶原告雖主張被告僅於其立案時有審查權限云云，惟此不僅
與上開辦法第8條第1項第2款之規定不符，且苟若原告主張為真，則縱算原告於立案後縮減或喪失設班用地，被告仍不得審查原告土地使用權利之有無，並依審查結果報請公路總局依管理辦法第36條或37條核處，將造成原告雖無設班用地或設班用地減縮，仍可按原核定招生人數持續招生之結果，則倘招生後地主請求原告拆屋還地時，學員即無法繼續受訓，將損及學員權利，如此豈能符合民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法保障駕訓班學員之立法意旨？另自上開辦法第14、31條規定可知被告對於土地使用確實有管理權，原告主張自無可採。
３、原告復主張本件停招處分亦與民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第36條所定違反法效不符，已明顯違法云云。惟依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第36條第1項本文規定，若駕訓班有同辦法第35條所定情形時，應區分駕訓班違反同辦法第35條之款次易其處分之效果；而依同辦法第37條第1項第1款規定，駕訓班僅需有違反管理辦法第35條規定情節重大，公路總局無需區分款次一概可廢止駕訓班立案證書，上開二條文各自獨立，並無適用之順序。倘若原告僅擅自部分縮減其教練場地，公路總局僅得依上開辦法第36條第1項第3款之規定處分原告停止招生一期，惟本案原告既於98年8月31日後既喪失使用系爭土地之權利，等同其班舍、教練場地未經核准即縮減為零，自屬違反上開辦法第35條第9、11款而情節重大，公路總局即得依上開辦法第37條第1項第1款之規定廢止原告立案證書，如今僅核處停止普通小型車班招生，自無侵害原告自由或權利之故意或過失可言。
(三)況原告於申請搬遷至上開土地時所檢附文件亦不符合民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第4條第3項第1款、第8條第1項第2款之規定，本無於系爭土地開設駕訓班之權利，則公路總局遲於102年6月14日始以被證二號函處分原告停止普通小型車班招生，顯見原告並無因此處分受有損害：
１、按民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第4條第2項第1款規定：「第一項第六款土地及建築物之證明文件如左：一、土地證明文件－土地分區使用證明、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、土地使用權同意書(教練場地如係租賃，其租期須在二年以上)。」，其立法意旨在於維持駕訓班經營之安定性，故要求駕訓班檢附之土地使用權利證明文件如係基於租賃關係而來，其租期需在2年以上。次按同辦法第8條第1項第2款規定：「已立案之駕訓班，有下列變動事項時，應檢具有關文件(如附件二)報當地公路監理機關審查勘驗合格後核轉該管公路主管機關核准．．．二、班址變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減。但因門牌整編致班址變更者，得檢具異動申請書、立案證書及戶政事務所門牌改編證明書提出申請。」，而依該規定「附件二」之「各項異動換照申請應備文件表」，駕訓班於變更班址時應檢附「變更後之土地及建築物使用權利證明文件」，且本規定雖未如管理辦法第4條第3項第1款規定使用權之期間需在2年以上，惟基於維持駕訓班經營安定之同一立法目的，亦應為相同解釋。
２、經查，原告駕訓班場地原係設於基隆，後乃向交通部公路總局申請遷移班址至上開土地，並於96年12月14日與國有財產署桃園辦事處簽訂國有非公用財產委託經營契約，雖約定契約有效期間為95年9月1日至98年8月31日，惟實際上租賃期間不滿2年(96年12月14日至98年8月31日)，原告本無於上開土地開設駕訓班之權利，則公路總局遲於102年6月14日始以被證三函文處分原告停止普通小型車班招生，顯見原告並無因此處分受有損害。
(四)退步言之，縱認被告為原處分機關，且原證三函文之行政處分為管轄不適法，惟原告自198期B梯次起停止普通小型車班招生及所受損害亦與原證三函文並無因果關係：
縱認本件應以原證三函文為原行政處分，被告為原處分機關，且原證三函文為管轄不適法，依行政程序法第111條之規定，原證三函文為無效之行政處分，且無效行政處分乃自始、當然、確定地無任何法效力(包括執行力)，原告自無需因收受原證三函文辦理停止招生；又原告於喪失上開土地使用權後，已無設班用地，自無從繼續經營駕訓班，均足證原告主張所受損害與原證三函文無因果關係。
(五)退萬步言之，縱認原告對被告有損害賠償請求權，惟原告請求賠償之數額亦不實在且無依據，蓋：
１、原告與國有財產署桃園辦事處間訴訟於102年7月16日即已確定，損害亦應只能請求至102年7月16日為止。
２、原告主張營業收入損失3,131,310元之部分：經查原告所主張招生人數481人為99至101年平均招生人數，惟原告佔用上開土地乙節於102年6月10日經媒體批露後，於102年度是否仍有此等招生人數，即屬可疑；另觀原證六學費計算表，可知原告97年至102年所收學費標準不一，尚難證明102年度學費為10,500元，是以，原證五招生人數表、原證六學費計算表之證明力，被告均否認之。又原證七同業利潤標準表僅為政府機關課稅之依據，自難證明原告於102年度能獲得之利潤若干，且原告以毛利率計算，未扣除成本，是以，原證七同業利潤標準表亦難證明原告受有營業收入損失3,131,310元為真。
３、原告主張資遣費448,000元部分：經查原證八勞資爭議調解紀錄僅能證明原告與訴外人 簡金謨 等5人成立調解，不能證明原告已給付資遣費，自非屬原告所受損害；且依法資遣費有一定計算基準，原告竟於調解時不爭執上開5人主張之數額，又未證明上開5人依法得領取之資遣費若干，是以，被告否認原證八勞資爭議調解紀錄之證明力。又原證八勞資爭議調解紀錄記載：「查勞方簡金謨等5人．．．因資方向國有財產局所承租之營業場所被收回，導致無法繼續提供勞務，將勞方等5人於民國102年7月22日終止勞動契約．．．」等語，可知訴外人簡金謨等5人之勞動契約係因上開土地被收回才終止，與原告自198期B梯次起停止普通小型車班招生無關，原告自不得向被告請求此部分之費用。
(六)被告為此聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
３、如受不利益之判決，請准供擔保免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
(一)原告與國有財產署桃園辦事處訂有國有非公用財產委託經營契約，由國有財產署桃園辦事處委託原告在桃園縣○○鄉○○段○○○○號國有土地上經營，期間自95年9月1日起至98年8月31日止，原告以該處土地經營駕訓班使用。
(二)原告自98年9月1日起，並未給付國有財產署桃園辦事處使用上開土地之經營權利金。
(三)國有財產署桃園辦事處向桃園地方法院對於原告提起請求返還上開土地及給付不當得利、積欠權利金之訴訟，經桃園地方法院於101年12月18日以101年度重訴字第20號案件判決原告應將上開土地返還予國有財產署桃園辦事處在案，後原告對該案提出上訴後撤回上訴，於102年7月16日確定。
(四)國有財產署桃園辦事處於102年4月11日行文予被告所轄桃園監理站，就原告駕訓班是否違法使用土地招生乙事，請被告秉權續處。
(五)被告於102年6月18日以原證三之函文停止原告普通小型車班之招生，此函文後經原告向交通部提出訴願，經交通部以原證四之訴願決定書將原處分撤銷。
(六)被告對於原告提出原證十之一、十之二、十之三營業人銷售額與稅額申報書形式真正不爭執。
四、兩造爭點：
(一)被告對於立案後的駕訓班有無土地使用權利，是否有管理審查的權利？
(二)本案原告是否有民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款、第17款的規定情形？
(三)被告對於原告所為原證三之函文，是否為不法的行政行為？公務員是否有故意過失情形存在？
(四)原告停止普通小型車班的招生所受的損失與原證三之行政處分是否有因果關係存在？
(五)原告主張受有營業收入毛利的損失3,131,310元及支出員工資遣費448,000元，請求被告賠償，有無理由？
五、本院之判斷：
(一)被告對於立案後的駕訓班有無土地使用權利，是否有管理審查的權利？按已立案之駕訓班，有下列變動事項時，應檢具有關文件(如附件二)報當地公路監理機關審查勘驗合格後核轉該管公路主管機關核准。．．．二、班址變更、班舍遷移或『設班用地擴增、縮減』。．．．，又依本規定「附件二」之「各項異動換照申請應備文件表」，駕訓班於變更班址時應檢附「變更後之土地及建築物使用權利證明文件」；次按，駕訓班之教練場地面積應符合規定，其標準如附件三；公路監理機關對轄區內駕訓班之師資、教學、設備、經費等事項，應定期或不定期實施考核，此為民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第2款、第14條第1項及第31條第1項所定有明文，復有被告提出各項異動換照申請應備文件表附卷可稽(詳本院卷第137頁)，則被告辯稱其對於申請立案之駕訓班，除須審核土地可供汽車駕駛訓練使用權利之證明文件(教練場地如係租賃，其租期須在二年以上)外，對於立案後的駕訓班土地之使用權利，仍具有管理審查的權利，顯無悖於上開法規之規定，且符合保障駕訓班學員報名後苟駕訓班喪失教練場地使用權利，必損及駕訓班學員之權益，故駕訓班自核准設立後仍應持續具有土地使用權利，俾以維學員權益之規範意旨，洵堪認定。
(二)本案原告是否有民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款、第17款的規定情形？按駕訓班不得有下列情形：九、未經核准擅自增設教練車或擴充、縮減班舍，十一、未經核准擅自擴充、縮減教練場或變更班址或於核定以外之場地教學訓練，十七、其他違反本辦法規定之事項，亦為民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款及第17款所著有明文。查被告辯稱原告原與國有財產署桃園辦事處訂有國有非公用財產委託經營契約，由原告經營桃園縣○○鄉○○段000地號國有土地做為駕訓班經營之用，期間自95年9月1日起至98年8月31日止，而該契約已於98年8月31日到期，則原告於該日後已無使用上開土地之權源，其班舍及訓練場地已縮減至零，且經國有財產署桃園辦事處向台灣桃園地方法院起訴請求原告應拆除坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地上之鐵棚、貨櫃屋、鐵皮等建物，返還土地予國有財產署桃園辦事處，經台灣桃園地方法院以101年度重訴字第20號判決原告應拆除地上物，騰空返還土地，並給付國有財產署桃園辦事處自98年9月1日起至返還土地之日止之不當得利確定在案，業據被告提出原告與國有財產署桃園辦事處訂立國有非公用財產委託經營契約及台灣桃園地方法院民事判決確定證明書各一紙附卷可稽(詳本院卷第138頁至第141頁及第181頁)，復有台灣桃園地方法院101年度重訴字第20號民事判決一紙附卷可佐(詳本院卷第182頁至第187頁反面)，足見被告辯稱原告就經營駕訓班之場地，既無使用土地之權利，違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第2款、第14條第1項之規定，顯有民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款及第
17款規定之情事存在，要非無據。
(三)被告對於原告所為原證三之函文，是否為不法的行政行為？公務員是否有故意過失情形存在？
１、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。次按公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備行為人須為公務員、須為執行職務行使公權力之行為、須係不法之行為、須行為人有故意過失、須侵害人民之自由或權利、須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當(最高法院90年台上字第371號裁判意旨參照)。
２、次按行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為(最高法院92年度台上字第556號判決意旨參照)。
３、又原告主張被告以原證三之102年6月18日竹監駕字第0000000000號函核處原告自198期B梯次起(開訓日期：102年620日)停止普通小型車班招生之行政處分，遭交通部訴願決定予以撤銷，足見原證三之行政處分有多處重大瑕疵，且無法律依據，超越法規授權範圍，而有違法律保留原則，足認被告具有逾越權限之違法，是以被告於執行職務行使公權力時有過失不法侵害原告權益之行為等情，則為被告所否認，經查：
⑴原告主張被告以原證三之102年6月18日竹監駕字第000000
0000號函核處原告自198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車班招生之行政處分，遭交通部訴願決定予以撤銷乙節，雖提出交通部訴願決定書一紙附卷可稽(詳本院卷第16頁至第24頁)，惟查，訴願制度係在行政救濟體系內，上級機關對下級機關之行為，得為合法性及合目的性之監督，與行政訴訟係司法機關對於行政機關措施所為之法之監督，在本質上有不同。而裁量處分既係法規許可行政機關有取捨作成行政處分或選擇以何種方式作成行政處分之自由，而僅生適當與否問題，無違法可言。則上級機關將下級機關之裁量處分予以撤銷，尚難遽認原處分構成違法。又觀之交通部上開訴願決定書，雖認依據民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第50-1條第1項規定，交通部為辦理駕訓班之定期停止招生等事項，得委任交通部公路總局辦理，故被告對於原告作成停止招生之處分，其管轄難謂適法，惟被告於作成102年6月18日竹監駕字第0000000000號函核處原告自198期B梯次起停止普通小型車班招生之函文以前，曾於102年5月20日以竹監駕字第0000000000號函、102年5月28日竹監駕字第0000000000號函請原告於規定限期內向桃園站提出有效土地使用權等相關證明，逾期依法核處，惟原告至102年6月13日止仍未能提出班舍土地、教練場地有效土地使用權之證明文件，乃經被告於102年6月14日以竹監駕字第0000000000號函報請交通部公路總局對於原告班舍、教練場地限期改善案，至今已逾期，擬停止原告繼續招生，經交通部公路總局於102年6月17日以路監交字第0000000000號函回覆被告：「三、本局同意依貴所之建議，該公司自第198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車班招生，俟該公司提出有效土地使用權利等相關文件證明後，再依規定辦理恢復招生」等情，此有被告提出102年6月14日竹監駕字第0000000000號函及交通部公路總局102年6月17日路監交字第0000000000號函各一紙附卷可佐(詳本院卷第46頁至第47頁)，則被告雖無權限作成核處原告自198期B梯次起(開訓日期：102年6月20日)停止普通小型車班招生之行政處分，致該處分具有瑕疵，經交通部訴願決定撤銷該處分，惟被告對於立案後的駕訓班土地之使用權利，既仍具有管理審查的權利，原告就經營駕訓班之教練場地，既無使用土地之權利，違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第8條第1項第2款、第14條第1項之規定，顯有民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款及第17款規定之情事，已如上述，被告依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第37條規定本應報請交通部公路總局廢止其立案證書，惟本件僅核處原告停止普通小型車班招生，反較原依法應為處分輕微，自難謂被告所為上開102年6月18日竹監駕字第0000000000號函核處原告自198期B梯次起(開訓日期：
102年6月20日)停止普通小型車班招生，有何違常之顯然錯誤或實質上之違法性，即令嗣後上開行政處分經原告循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關為相異認定而推翻，揆諸前開說明，與公務員因故意或過失所為具實質違法性之不法行為，不法侵害人民之自由或權利時，得請求國家賠償之情形，尚屬有間。從而，原告以此主張被告應依國家賠償法負損害賠償責任，尚難為有據。
⑵又被告另辯稱依據交通部87年7月15日交路八七字第0056
84號函所附會議紀錄第八項商定事項(三)所載：「未來公路監理機關執行駕訓班管理時，如涉及駕訓班用地使用權疑義者，其屬公有土地部分，以土地管理機關通知為準，依法處理；其屬私有土地部分，如當事人雙方有合意者，依雙方合意之書面文件辦理，如涉有私權糾紛者，以法院確定之終局判決為處理依據。」乙節，因國有財產署桃園辦事處通知上開土地經原告占用，請被告秉權續處後，被告乃以被證二函文報請交通部公路總局依管理辦法核處，並提出交通部函文所附會議紀錄及國有財產署桃園辦事處函各一紙附卷可按(詳本院卷第145頁及其反面、第156頁)，足見被告上開辯稱其核處原告停止招生之行政處分，並非無憑，亦可採信，應認被告並非無故停止原告定期招生，洵堪認定。
⑶再者，原告雖主張依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第
36條、第37條規定，可知如駕訓班違反該規定，可依該辦法第36條減招或停止招生一期，情節重大者可依該辦法第37條廢止立案證書，惟被告卻對原告做出「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之處分，此處分已逾越法條所訂之裁罰方法，顯然違法等情，惟按，「駕訓班有下列情事之一者，當地公路監理機關應報請該管公路主管機關廢止其立案證書。一、有第三十五條各款情事之一，情節重大者。」，此為民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第37條第1款所明定，經查，被告認原告就經營駕訓班之場地，既無使用土地之權利，經限期改善無著，有民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條第9款、第11款及第17款規定之情事，且原告亦經台灣桃園地方法院判決應騰空返還駕訓班之場地予國有財產署桃園辦事處在案，足見原告違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第35條規定情節重大，符合民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第37條第1款之規定，本應報請交通部公路總局廢止原告之立案證書，即難謂有何不法之處，故被告辯稱業者一旦遭「廢照」之處分，未來復照，極不容易，若改以「停招」處分，未來若可補正，仍可繼續營業，故交通部公路總局考量不使原告權益損失過鉅，核處原告「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之處分，自較原依法應為之處分輕微，自無侵害原告權利之故意或過失可言，即非無據。參以民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第37條規定並無廢止立案證書以前，應先循民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第36條規定為作成書面糾正並限期改善、核減招生人數、停止招生一期各該處分，仍未獲改善，始得廢止其立案證書之限制，則原告主張被告完全未依法規為階段性處分，逕行逾越法條規定為限制原告嗣後不得招生，已明顯違法云云，即無足取。
４、從而，被告對於原告所為原證三「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之行政行為，尚難謂有實質上之違法性，且考量不使原告權益損失過鉅，核處較原依法應為之廢止立案證書輕微之處分，自無侵害原告權利之故意或過失情形存在。
(四)原告停止普通小型車班的招生所受的損失與原證三之行政處分是否有因果關係存在？按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。而侵權行為損害賠償請求權之成立，以加害人之加害行為與被害人所受損害間有相當之因果關係為其要件，若二者間並無相當之因果關係，自無成立損害賠償請求權之餘地。又損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益，亦為民法第
216條所明定。故基於侵權行為請求賠償損害，係以填補被害人所受實際損害為目的，若無實際損害，即無賠償可言。是以，本件被告所為原證三函文，核處原告「自198期B梯次起(開訓日期102年6月20日)停止普通小型車班招生」之處分，縱有違法情事存在，惟國有財產署桃園辦事處向桃園地方法院對於原告提起請求返還上開土地及給付不當得利、積欠權利金之訴訟，既經桃園地方法院於101年12月18日以101年度重訴字第20號案件判決原告應將上開土地返還予國有財產署桃園辦事處在案，後原告對該案提出上訴後撤回上訴，於102年7月16日確定在案，此為兩造所不爭執，足見原告主張其係因被告所為上開行政處分，致無法經營駕訓班，受有一年度營業收入損失及必須資遣員工之損害，即難謂有據。從而，原告既無法證明其所受之損失與被告之行政行為間有相當之因果關係存在，則原告主張其得依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被告負國家賠償責任，即無理由。
(五)原告主張受有營業收入毛利的損失3,131,310元及支出員工資遣費448,000元，請求被告賠償，有無理由？綜上所述，原告主張其得依據國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償原告所受營業收入毛利的損失3,131,310元及支出員工資遣費448,000元，合計為3,579,310元，及自102年10月1日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，即屬無據，難予准許，應予駁回。
六、本件原告之訴為無理由，則其假執行之聲請失所附麗，爰併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院審酌後均認與本件之結論無影響，茲不再一一論列，併予敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國103年5月23日
民事第二庭法官王佳惠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國103年5月23日
書記官林兆嘉